农村土地承包经营权确权颁证的困境与突破路径——以广东省陆河县为例

余建斌，陈志国

（华南农业大学 广东农村政策研究中心，广东 广州 510642）

一、问题的提出

农村土地承包经营经营权确权登记颁证（以下简称土地确权）是近年来我国农村土地制度改革的重要内容。2008年中央一号文件中提出“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”，并在2013年中央一号文件中明确要求“用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，随后的2014-2018年中央一号文件对土地确权提出了阶段性任务和具体要求。中央一号文件对土地确权的持续关注表明了中央扎实推进土地确权的决心，同时也反映了土地确权的重要性和紧迫性。尽管全国多数地区都经历过第一轮和第二轮土地承包，但这次土地确权的要求之高、面临问题之复杂，使其难度明显高于前两轮土地承包。同时，我国土地确权采取“先易后难”的路径，因而土地确权的不同阶段存在的问题和困难有很大差异[1]。目前，距离中央规定的土地确权完成时限还有不到半年的时间，土地确权后期呈现哪些特点？面临哪些困境？有哪些好的对策措施能够突破这些困境？这些问题都需要深入的研究，以便为各地加快推进土地确权并确保土地确权质量提供决策参考。

文献梳理发现，土地确权颁证能够带来很多好处，这些好处来自于土地确权颁证后引发的产权保障机制[2]，包括增强土地产权的安全性并通过农地租赁规模扩大和贫困农户获得农地租赁机会增加而提高农地的利用效率并促进社会公平[3]，增加土地长期投资、促进土地流转并提高农地产出率[4-7]，减少土地权属纠纷[8,9]，消除交易的不确定性并降低土地流转的交易成本[2,10]，减少农户抛荒行为[11]等。尽管从理论上看土地确权有很多好处而且这些好处也得到部分实证研究检验，但我国土地确权政策的具体落实却遇到很大阻力，自上而下的确权政策遭遇到多方面的抵制[12]，部分地区工作开展明显滞后[13]。因此，部分学者对土地确权提出质疑，他们认为土地确权对改善农业经济绩效的影响并不显著[14]，土地确权颁证强化了土地的禀赋效应并增加了对土地流转的约束[15]，土地确权可能导致耕地细碎化问题更难解决因而应慎行[16,17]。随着我国土地确权工作的开展和深入推进，部分学者开始关注土地确权实践中面临的困难和阻力，如农地改革的顶层设计滞后[18,19]；发包方虚化和承包方边界模糊[20]；资金、技术和人员不足[21,22]；土地纠纷纷繁复杂[23]等。

尽管现有文献对土地确权的利弊和土地确权工作中面临的问题进行了系统研究，但我国地域辽阔，各地农地资源状况和经济发展程度差异较大，因而各地土地确权具有自身特点，即使是土地确权中面临的同样问题各地的表现形式也有所不同。同时，现有研究主要集中在土地确权工作试点或前期阶段，缺乏对土地确权后期相关问题的研究。广东省作为沿海省份，经济总体上较为发达，但区域发展很不平衡，相对于珠三角地区，粤东西北的经济发展严重滞后。陆河县作为粤东地区的山区县，经济发展相对滞后，该县土地确权既有全国大部分地区的共性特征也有其特殊性，以该县为案例进行深入分析，有助于丰富我们对土地确权的全面认识。鉴于此，本文基于对广东省陆河县土地确权工作的长期跟踪调查，通过比较不同阶段土地确权存在的困难和问题，重点分析了土地确权后期面临的主要困境，并在提炼各地特别是广东省内经验的基础上，提出有针对性和操作性的解决对策。

二、陆河县土地确权的进展情况

陆河县位于广东省东部地区，全县人多地少、山多田少，土地细碎化比较严重，具有南方多数省份的典型特征。陆河县下辖河田镇、东坑镇、螺溪镇、新田镇、上护镇、水唇镇、河口镇、南万镇等8个镇，共有127个村（居）委，805个经济合作社。2017年全县乡村人口19.29万人，占本县户籍人口的54.43%。全县第一产业占地区生产总值的比重较大，2017年全县实现第一产业增加值12亿元，占本县地区生产总值63.57亿元的18.9%，而广东全省第一产业占地区生产总值的比重仅为4.2%。农村常住居民人均可支配收入10461.2元，仅相当于广东全省农村常住居民人均可支配收入的2/3。

陆河县作为广东省土地确权的试点单位，早在2014年就启动了土地确权工作。全县有土地确权任务的村（居）委121个、经济合作社785个。广东省确权办核定该县需确权的农户数为43163户，需确权耕地面积为15.49万亩（第二次全国土地调查的面积）。

陆河县土地确权的进展情况和主要特点如下：

（一）外业测绘工作完成情况较好。根据陆河县农业局提供的数据，截止到2017年8月15日，全县通过外业测绘完成实测面积16.48万亩，面积完成率达到106.37%（表1）。从5个镇的实地调查结果看，100%的行政村已经完成前期的制定方案、宣传培训、收集资料、摸底调查和制作底图等工作并进入后续的确权流程，其中超过95%的行政村已经完成外业测绘，还在开展外业调查不到5%（如图1）。

图1 陆河县土地确权的主要流程和完成情况

（二）各镇的耕地实测面积有不同程度的增加。从已经完成的实测面积看，全县实测面积比国土“二调”面积增加6.37%，其中东坑镇和河田镇的耕地实测面积比原面积增加幅度最大，分别达到20%和13%（如表1）。第一、二轮土地承包时测量技术落后、耕地条件较差的耕地折算较少面积、交粮交税时期各地少报耕地面积等是导致面积差异较大的主要原因；也有村民反映在测量斜坡地时，目前的测量技术也存在偏差导致面积不准。对于实测面积与原面积的差异，大多数农户是接受的，他们认为只要田块的空间位置准确，面积多少无所谓，但也有部分农户对多出的面积有所顾虑，希望按原面积确权。

（三）多数农户已经完成签名确认等待颁证。按照土地确权的工作流程，外业调查结果将进行两次公示，农户对公示结果签名确认后进入审核颁证阶段。从全县的情况看，第一次公示签名确认完成3.8万户，完成率为87%；第二次公示确认完成3万户，完成率为71%（如表1）。从村级层面，根据5个镇的调查结果，66.67%的行政村进入审核颁证阶段（如图1）。

（四）经济较发达的城郊区域工作进展相对滞后。截止到2017年8月15日，南万镇颁证率最高达到90%，而河田镇颁证率仅为41%，两者相差49个百分点。河田镇位于县城，经济发展较快，土地价值较高，土地被征用较多，导致土地纠纷多，甚至有些农户担心土地确权将导致承包地被征用，因而不配合政府的土地确权。而南万镇，远离县城，属于纯农区，土地价值低，土地承包关系简单，开展土地确权遇到的纠纷和问题相对较少。由此可以看出，经济相对发达的区域，土地确权遇到的问题比较复杂，工作进展相对比较滞后。

表1 陆河县农村土地承包经营权确权进度明细表（截止到2017.8.15）

（五）后期进展明显加快。2017年6月以来，陆河县完成了村镇两级干部换届工作，加上各级政府对土地确权工作高度重视，实施了时间倒逼机制和问责制度，土地确权工作明显加快，主要表现在颁证率迅速提高。2017年7月31日全县颁证率为53%，8月15日提高到69%，短短的半个月时间颁证率提高了16个百分点（如图2）。

图2 陆河县土地确权的颁证率变化情况（A=2017.7.31数据，B=2017.8.15数据）

三、陆河县土地确权面临的主要困境

通过深入的跟踪调查，发现陆河县在土地确权试点或前期阶段面临的资金不足、资料不全、航拍图缺失等问题已经基本得到了有效解决，但在土地确权后期仍面临诸多困境，这些困境既有长期历史形成的，也有土地确权推进中新出现的。

（一）部分干部和农民群众对土地确权认识不到位

各级干部和农民群众是否积极推进和配合土地确权决策，是其根据对土地确权政策的认知度量后做出的理性选择。因此，干部和农民群众对土地确权的认识状况及行为选择对推进土地确权具有重要影响。当前，部分干部和农民群众对土地确权工作的认识不足，成为土地确权工作推进中面临的主要困境之一。一是部分干部存在畏难情绪，观望思想浓厚。有些干部认为土地确权将强化农民对土地的私权意识，会给政府征地增加阻力；有些干部认为土地确权可能引发大量土地矛盾纠纷，不仅增加调解矛盾纠纷的工作量而且导致社会不稳定。二是部分农民对土地确权认识不足，因而参与土地确权的积极性不高。他们不明白为什么要进行土地确权，不清楚确权究竟能带来什么利益。有些农民对农村土地所有权、承包权和经营权等概念模糊，不知道此次确的是什么权。事实上，农民对土地确权的重要性认识不足、权属意识薄弱的问题在其他地方也存在[24,25]。农民群众和干部的认识问题并未随着土地确权的深入而得到明显改善[26]，导致他们对土地确权漠不关心，直接影响土地确权的进展。

（二）测绘公司的人员和技术配备严重不足

土地确权的顺利推进离不开测绘公司的积极配合。陆河县为了赶在2017年9月底完成确权任务，加大了工作力度，但测绘公司由于工作任务重很难匹配足够的技术力量参与到陆河县的土地确权。一是硬件设备不足。测绘公司不仅电脑和打印设备无法满足工作需要，甚至缺少下乡工作的交通工具。二是工作条件很差。测绘公司为了节约成本，临时租用的办公室非常简陋，甚至连简单的装修都没有。三是人员严重不足。由于工作量激增，原有的工作人员很难完成大量的工作。为了满足工作需要测绘公司招聘了大量大学实习生等临时工作人员参与土地确权，而这些临时聘用人员流动性很大，导致工作缺乏连续性，影响工作效率。

（三）家庭户主外出务工的比例较高

随着农业比较效益的下降和城乡分割政策的调整，农民进城务工的数量快速增加，留守在农村的大多是妇女、老人和小孩，农村家庭户主外出比例较高。调查数据显示，离县城较近的河田和东坑两镇，户主外出务工的比例超过80%，而离县城较远的河口、螺溪、南万等3镇户主外出务工的比例也超过50%。按照我国传统习惯，农村家庭事务一般由户主决定，因而大量户主外出增加了土地确权难度。一是户主外出务工增加了土地权属确认难度。户主外出后较难联系，即使联系上也很难按时返回处理相关事项，使得土地权属确认工作难以开展。二是大量户主外出务工，严重影响了土地确权的一轮、二轮公示和签名顺利进行。河口镇剑门村土地确权第二轮公示进行了2个多月，户主签名确认还没有完成；东坑镇竹园村第一轮公示签名确认花了3个月时间，正在进行的第二轮公示已经过了1个多月还没有完成。然而，有学者发现外出务工人员对土地确权的意愿更加强烈[27]，这说明外出务工人员的土地确权意愿与实际参与土地确权的行为存在差异，尽管外出务工人员主观上土地确权意愿较高，但因时间或经济成本等客观因素影响，他们参与土地确权的行为受到限制。

（四）长期积累的土地权属纠纷难以在短时间内化解

由于土地权属纠纷牵涉面广、问题复杂，成为土地确权推进中的“拦路虎”。一是“责任田”互换引发大量纠纷。由于互换田块的时间比较久远，而且田块已经交换过多次，加上农村在互换田块时大部分都没有签订书面合同，这给土地确权中权属纠纷调解带来了很大的难度。二是山坑田权属关系复杂。有些山坑田长年无人耕种，田埂变得模糊，大多都变为旱地、荒地，边界辨认难度增加。三是代耕农的土地权属纠纷突出。原耕种农户由于外出务工，将部分土地交由他人代耕，并由代耕农户完成交粮交税义务。在此次确权中，代耕农认为自己具有长期耕作的事实并承担交粮交税义务，提出确权的要求，代耕农与原耕种农户之间产生了纠纷矛盾。四是镇与镇、村与村之间的边界权属纠纷矛盾突出。尽管国土部门已经完成了农村集体土地所有权确权，但实际上镇与镇、村与村之间的很多边界纠纷并没有得到很好地解决，这次土地确权进一步激化了边界权属纠纷。

（五）前松后紧的工作节奏影响土地确权质量

陆河县从2014年6月开展土地确权试点到2017年6月，近3年的时间确权颁证率不到50%，而按计划到2017年9月底要完成颁证率100%，在短短3个月时间要全面完成土地确权任务，前松后紧的问题十分突出。各级政府部门干部和测绘公司人员为抢进度经常加班加点工作。这种高强度的工作尽管加快了土地确权进度，但确权质量却受到影响。一是外业指界的工作没有严格执行。为了赶进度，有些地方测绘人员外业调查时没有认真下到田间去实测和核实地。二是确权公示信息出现的错确、漏确、错登等问题。有些是地名登记错误，有些是面积不准，有些是漏了地块没有确权，有些是田块和户主对应不上。三是证书信息错误。即使到了证书打印发放阶段，有些确权信息还存在错误。截止2017年8月底，陆河县已经印刷了证书2万多本，但发下去的比例不大，主要是担心证书发下去后，如果出现信息错误，收回来更正的难度很大。四是上报数据与实际结果存在偏差。根据南万镇农办负责人介绍，该镇14个村仅完成二次公示，但该镇上报的数据显示其颁证率为97.26%，而事实上村民并未签收土地承包经营权证。从随机抽查的6个村来看，只有河口镇大塘村已经向村民颁发了土地承包经营权证，其他5个村还处在第一轮或第二轮公示阶段。

四、突破土地确权困境的主要路径

土地确权涉及面广、工作量大、问题复杂，是一项艰巨的系统工程。为了顺利完成土地确权工作并确保土地确权质量，各级各相关部门要通力配合，充分调动各相关利益主体的积极性，着力突破土地确权面临的主要困境。

（一）强化农村基层土地确权政策的宣传

针对部分农民群众和基层干部对土地确权认识不到位的问题，应加强农村基层的政策宣传，提高基层干部和农民群众对土地确权政策的认识和理解。一是充分发挥农村有权威、有思想的“能人”在土地确权政策宣传中的作用。由于我国农村还是传统的熟人社会，“能人”的宣传对农户的决策行为影响较大。二是政策宣传内容要全面、权威、通俗易懂。向农民讲清楚为什么要进行土地确权？这次土地确权确的是什么权？确权的好处在哪？如果不确权会有什么不利影响？等等。三是充分利用各种媒体特别是新媒体，多渠道、全方位宣传土地确权政策。四是宣传各地土地确权的先进经验和做法以及先行地区土地确权后给农民带来的实际好处。五是加大对村级干部和村民代表的培训力度。由镇分期分批组织各村组干部和村民代表集中培训，再由村级干部和村民代表向各农户宣传培训内容。

（二）加强对测绘公司的监管

为了避免测绘公司在人员和技术力量不足的情况下，因赶工作进度而影响确权质量的问题，需要加强对测绘公司的监管。重点加强对测绘公司在外业调查、审核公示等关键环节上的监管。在外业调查环节，建议采取要求测绘人员录制工作视频、打开微信定位以及佩戴工作运动轨迹装置等方法，随时掌控测绘人员的外业调查工作情况；在审核公示环节，建议采取召开村民大会和张榜公示相结合的方法，确保每户都能认真、如实核对自己田亩位置和面积；每个村组的一轮、二轮审核公示结果，都需要镇、村、组三级干部现场确认签字，并录下现场确认的视频或者照片为证。

（三）提高外出户主土地确权的参与度

针对大量家庭户主外出务工的问题，建议有关部门要积极创新工作方法，为外出农户参与土地确权提供便利条件。一是入户时间实行“前推后移”，尽量迎合村民外出务工习惯。利用早上户主未外出做工或晚上户主下班回家的时间入户，以方便户主完成签名确认等程序。二是需要农户签字和外业指界的确权工作尽量安排在节假日开展。为了方便在外地务工的户主参与土地确权，可以将外业指界、签名确认等户主必须参与的确权程序，选择在节假日进行，特别是春节或清明等农村比较重视的节日，而且尽量将某些程序简化或集中在一次或两次完成，以免外出务工人员多次往返，增加往返成本。三是通过委托代理或者电话见证等方式让外出务工农户能参与确权签字。对于在外地务工无法回来参与确权的户主，可以选择委托村干部、亲戚朋友或邻居代替完成相关程序，但是必须有正式的委托手续。

（四）创新土地权属纠纷的调解机制

根据各地经验和成功做法，本文提出以下几方面的建议：一是强化村民理事会制度建设化解矛盾纠纷。各地要在充分尊重村民意愿的基础上，指导以村民小组或自然村为基本单元建立村民理事会，不断完善村民理事会制度建设，充分发挥村民理事会在矛盾纠纷调解中的作用。二是依靠法律专业人才化解矛盾纠纷。各地要充分利用法律专业人才向村民讲解《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律知识，对相关条例进行法律分析，作为中立的第三方提出解决矛盾纠纷的意见建议，并协助村集体和村民妥善地解决好矛盾纠纷。三是通过仲裁调处来化解矛盾纠纷。对农村土地确权中遇到的涉及面广、影响大、镇村无法调解的矛盾纠纷，可以考虑实行立案仲裁进行调处，仲裁失败再通过法院起诉，最终达到矛盾纠纷的化解。

（五）重视土地确权质量的考核评估

针对部分地区为了赶进度重数量轻质量的问题，本文建议重视土地确权质量的考核评估。一是尽管制定出台土地确权质量考核评估办法。明确考核程序、考核指标和考核方式，以便各地在土地确权中有明确的目标。二是组建第三方评估机构。引入第三方机构对土地确权质量进行考核评估，有利于避免各级政府作为利益共同体，为了维护政府部门的形象，对确权中存在的问题故意回避的现象。三是重视对农户的抽样检查。由于农户是土地确权的直接参与者和受益者，农户的参与是保障土地确权质量的重要体现。建议按一定比例对农户进行抽样调查，如果抽查的农户没有参与土地确权的外业指界、签名确认、证书签收等确权过程，将视为土地确权工作不合格。