制度创新与组织创新是慈善组织发展的必由之路

赵艺凡

摘要：慈善组织是现代慈善活动的最重要主体，是开展慈善活动的基础和实务载体。但是当前的制度安排导致组织运作的行政化，因此慈善组织的创新应该从制度入手，通过制度创新来解决慈善组织运作的行政化问题，关注正式制度变迁同时，也关注非正式制度的变迁。

关键词：制度；组织；创新；慈善

中图分类号：I206 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）45-0117-02

一、慈善组织发展现状

前段时间轰动一时的“红十字郭××事件”、“××诈捐门”，还有影响恶劣的“××希望工程”，等等事件的发生不仅引起国内各个阶层的重视，同时也给国内各大慈善机构的发展造成了极大的阻碍。这在一定程度上改变了中国公益事业的发展格局，社会捐助数额以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。2011年6—8月，全国慈善组织接受捐赠的降幅达到86.6%，2011全国红十字系统接收捐赠款物总数下滑。受此影响，基金会等慈善组织在公共民众中的信任度在急剧下降，其质疑主要集中在慈善组织的运作层面上。赵海林教授在对H市慈善总会组织运作进行研究的基础上撰写了《从行政化到多元化：慈善组织运作研究》，此书由中国社会科学出版社于2013的出版（以下简称《研究》）。

二、《研究》的主要内容

《研究》一书以慈善组织的运作为研究内容，对当前的制度安排所引起的组织运作的行政化，慈善组织对行政合法性的获得要强于其他合法性的获得，政府的认可是慈善组织发展核心的要素。由于强调制度环境，慈善组织的组织结构与制度同形，即遵循制度环境的要求，而非技术环境，因而抑制了慈善组织的发展，导致了慈善组织的行政化，而行政化运作又导致慈善组织的组织结构变革缓慢，筹款能力低、社会捐赠难以持续，抵制了志愿精神，慈善救助项目發展速度比较慢。针对以上问题，《研究》认为既然制度因素是慈善组织运作行政化的根源，慈善组织的创新应该从制度入手，通过制度创新来解决慈善组织运作的行政化问题，改变慈善组织有增长而无发展的格局。

《研究》分析了正式制度创新和非正式制度创新。在正式制度方面主要是双重管理体制、捐赠信息披露制度、财税制度和志愿管理制度等。

双重管理体制的设计是基于强化管理的需要，本质上是政府对社会的不信任，但是在制度实施过程中会出现人员缺位、部门越位、推卸职责等问题，因此《广东省行业协会条例》对双重管理体制进行变革，实行“政社分开、管办分离”。2011年底，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，要推广广东经验，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导部门，推行公益慈善、社会福利、社会服务等类型的社会组织向民政部门申请登记。行业协会的设立，可直接向登记管理机关申请登记，协会实行“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员”。2013年12月5日举行的国新办新闻发布会上，民政部部长提出激发社会组织活力需要采取6个方面的措施，同时采取四类社会组织直接登记的方式破解了社会组织双重管理制度，有利于激发社会组织活力。

信息披露制度是建立组织公信力的最好办法，也是对慈善组织监督的有效手段。对《2010年度中国慈善透明报告》分析显示，目前在中国，公众对慈善款物的用途、项目实施效果的信息及慈善组织的披露情况非常不乐观。《公益慈善捐助信息披露指引》中提到了慈善组织应按规定定期披露信息，但是其更多起指导作用，不具有强制性，应借鉴美国和英国的经验，用法律来加强慈善组织的自律，一方面披露慈善资金的使用情况是否完整和安全，是否按国家有关规定将其应用到公益事业，是否实行收支两条线管理以及款项专用等；另一反面披露慈善组织的内部管理，包括资金的筹集、使用和管理环节的设计是否规范，财务制度是否被严格执行。2016年《中华人民共和国慈善法》第八章对政府、慈善组织和慈善信托的受托人就慈善信息公开内容已做出明文规定：所有县级以上的民政机构必须要平台统一化，同时采用免费的方式进行慈善信息发布。慈善机构要对其所发布出的信息内容真实性负起相应责任。

我国的慈善评估制度主要是靠行政推动，内容单一，缺少对员工效率、资源利用率、资金使用率、决策水平、对经济和社会的贡献率的评估。引入“第三方”评估制度可以增强慈善组织的公信力，从而获得更多的社会捐赠和政府在资金方面的支持。通过帮助政府实施对慈善组织的监管来弥补政府监管的不足，改善慈善组织与公众的信息不对称，保障慈善机构能够进行良性发展。另外依据我国《慈善法》中的规定，所有民政单位必须要设立一套健全而完整的慈善组织评估体系，并且公开性地接受第三方机构参与评估，同时将评估结果进行及时公布。

《研究》不仅对正式制度变迁相当重视，也关注非正式制度的变迁。如果正式制度是强制性变迁，那么非正式制度就是诱致性变迁。由于文化的继承性，一些不成文的习俗与规范对人的影响根深蒂固。就比如中国人“始于亲亲，终于亲亲”的同情慈善文化就对面的捐赠方式相当重视，同时邓国胜的“动员与交换”理论对个人捐赠少给出了解释。通过社区服务、志愿服务形成和谐的社会氛围，可以让群众有序参与到社会管理中，培养公民意识、履行公民义务，从各个层次、各个领域实现公民自我管理、自我服务、自我发展。

三、《研究》所产生的影响

《研究》中认为，制度创新会影响组织所体现的社会价值、促进组织改进和创新，同时组织创新也会促进制度创新。慈善组织的能力建设是慈善组织创新的核心内容，主要包括五个方面：治理结构创新提升决策和管理能力、筹资能力建设、项目管理能力、慈善营销能力、人力资源管理能力。慈善组织只有具备领导能力、资源动员和管理能力、规划和执行能力、公共关系能力等，才能拥有竞争力，建立良好的公信力，组织才能持续健康地发展。针对党政机关的干预过度和治理结构不完善的问题，要充分考虑慈善组织的特殊性和外部环境，合理设计调整治理结构；在筹资能力建设方面，慈善组织需要构建更广泛的捐赠对象，可以采取互联网或者邮寄信函、举办一些慈善晚会等有效的举措来正确的引导社会捐赠，充分利用境外资源，同时要建立筹资项目化，逐渐从单纯募集资金到项目运作，转向募集资金、项目运作再到提供服务过渡；公众对慈善组织主要是通过慈善项目来认识的，良好的管理方式能够有效地改善慈善机构的效率，同时也可以极大地节省成本的投入，并且显著地提升服务水平；推进慈善组织开展慈善营销。鼓励人们在自愿的情况下给慈善机构提供物资、货币和志愿服务，捐赠人有权获得声望、名誉、地位等作为回报；加强慈善组织的人力资源管理，慈善组织的人力资源主要包括理事会成员、管理人员、志愿者等，将专业化与志愿结合，提供一个适宜的工作环境，同时还可以进行培训和指导，要选拔杰出的领导者，强化分工与团队协作。

《研究》最后指出制度变迁不是一个瞬间的彻底改变，而是一个积累性、适应性的过程，是一个不断试错和学习的过程。中国在社会转型过程中，呈现出经济体制改革在前、社会体制次之、政治体制改革更晚些的特点，由于中国改革表现渐近性和增量改革，《研究》提出对民办慈善组织放开，通过民办慈善组织的探索，为慈善组织整体性改革提供参照样本。对照近年慈善组织乃至社会组织发展的状况来看，《研究》这本著作都提出了许多建设性的意见。

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