以执法检查为支点 助推条例有效实施

张楠

《上海市农村集体资产监督管理条例》（以下简称条例）于2017年11月在市十四届人大常委会第四十一次会议上通过，并于今年4月1日起施行。该条例是中央关于农村集体产权制度改革的若干意见下发以后，本市在全国率先制定的关于农村集体资产监督管理的地方性法规，为上海农村集体资产监督管理提供了法律保障，具有重要意义。

8月29日，《上海市农村集体资产监督管理条例》执法检查正式启动。本次执法检查旨在了解本市贯彻实施条例的情况，进一步推动政府部门依法行政，加强和规范农村集体资产监督管理活动，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，实现农村集体经济健康有序可持续发展。市人大常委会在条例施行当年就组织开展条例的执法检查，体现了对农村集体经济的高度重视，也有助于推进条例的有效实施。

检查“未动”培训先行

为让检查组成员对条例的主要条款和规定有一个比较全面、深入、准确的理解，市人大农业与农村委于7月31日举办了为期一天的条例执法检查培训班。市人大农业与农村委主任委员孙雷、副主任委员赵福禧、委员李富荣、吴健生，专职副主任委员余立云，以及市人大有关专门委员会（工作委员会）、部分市人大代表、14个有农村集体资产的区人大农业与农村委（农工委）或财经委负责人等90余人参加。

按照執法检查的重点内容和相关要求，培训安排了条例专题解读、执法检查工作方案介绍、分组讨论和培训小结等四个环节。孙雷主任委员对条例作了全面系统解读，从农村集体资产的由来及定义、农村集体资产的现状、集体经济组织及成员现状、农村集体产权制度改革情况，到条例的总则、权属确认、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任等重点章节中的主要条款和核心要义等，进行了深入讲解，并就如何贯彻实施好条例，从抓好条例的宣传普及培训工作、按照条例的要求抓好调整完善提高工作、依法推进农村集体经济的改革发展、认真开展条例的执法检查等四个方面，提出了意见建议和工作要求。在分组讨论中，与会人员围绕如何实旌好条例、如何开展好条例执法检查等问题，踊跃发言、深入研讨，为下一步深入贯彻实施好条例、扎实开展好条例执法检查，奠定了良好基础。

围绕重点 市区联动

目前，上海已有1650个村级、62个镇级农村集体经济组织完成了产权制度改革，村级集体经济组织产权制度改革基本实现“应改尽改”的目标，20个镇目前正在稳步推进改革过程中。条例的贯彻实施，进一步巩固了农村集体产权制度改革成果，促进了农村集体资产保值增值和农村集体经济发展壮大。截止2017年底，本市农村集体总资产占全国总量3.1万亿元的18.1%，位列各省市自治区第二（第一为北京市）。

针对本市不断增长的农村经济规模，此次执法检查主要聚焦于六个方面：本市各级政府对条例组织开展宣传、培训情况；本市各级政府建立完善财政引导、多元投入的集体经济发展扶持机制，加大对农村公共服务的财政投入，支持农村集体经济发展情况；本市各级政府农村经营管理机构开展农村集体资产管理的日常指导和监督工作情况；农村集体经济组织与乡镇人民政府、村民委员会实行事务分离、分账管理情况；农村集体经济组织建立和完善农村集体资产经营管理、责任考核和风险控制等制度情况；农村集体经济组织落实成员依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利情况。

为更全面的了解条例施行现状，市人大农业与农村委采用听取汇报与实地检查相结合、市区两级联动的方式开展执法检查。其中主要听取市政府相关部门和相关区政府贯彻执行条例情况的专题汇报以及相关区人大常委会执法检查情况的专题汇报，同时深入浦东、闵行、宝山、嘉定、金山、奉贤、松江、青浦、崇明区9个涉农区和部分镇村开展实地检查，选择长宁、徐汇、普陀、静安、杨浦等有农村集体资产的中心城区部分镇开展实地检查。委托上述9个涉农区和有农村集体资产的5个中心城区人大常委会，在本行政区域内对条例贯彻执行情况开展执法检查并向市人大常委会执法检查组提交执法检查报告。

前期调研 问题初显

8月7日至8日，市人大农业与农村委分别赴嘉定区、市农委农村经营管理站调研条例贯彻实施情况，为接下来开展好条例执法检查奠定基础。

去年11月条例审议通过后，市农委和嘉定区政府高度重视条例的学习宣传贯彻。市农委及时组织编写条例解读文本、市级示范章程、农经监督格式文书、农村集体经济组织内部制度清单等，并对各区农经部门开展专题培训，印制条例宣传海报，张贴于全市各镇村醒目位置。3月27日召开全市贯彻条例动员部署会，3月30日举办全市贯彻条例示范培训班，并下发《关于学习宣传贯彻<条例>有关工作的通知》，对进一步贯彻实施条例、规范农村集体资产监管程序、加强监管制度建设等提出了具体要求。各区积极落实市农委的各项部署和要求，多渠道进行广泛宣传培训，本市9个涉农区及部分有农村集体资产的中心城区等先后组织举办条例解读培训班，各涉农区农经部门严格依照条例规定，加强对农村集体经济组织的指导监督，形成了贯彻实施条例的良好氛围。

嘉定区分两批举办条例专题培训班，就条例和市农委印发的《农村经营管理机构监督管理制度》《上海市农村集体经济组织实施章程》等进行全面解读；通过嘉定农业网和“嘉定农业微信公众号等多种形式广泛开展条例宣传，区农委还组织开展条例微信知识竞答等，取得了良好的宣传效果。区农委印发文件要求各镇村农村集体经济组织按照条例规定修订经济合作社章程，完善各项管理制度，对各街镇农村集体经济组织开展了内部审计和条例实施情况的专项检查，有力地推动了条例的贯彻实施。

在调研座谈中，市农委农村经营管理站和嘉定区人大、农委、部分镇村既谈到贯彻条例精神取得的成效，也反映了一些条例执行中遇到的难点问题。

一是农经执法队伍的现状与条例的赋予的执法职责还不相适应。区农经站为公益类事业单位，尚不具备行政执法资格，难以履行条例赋予的执法职责。绝大多数街镇农经站只有2 3人从事农经工作，大多为兼职，农经人员匮乏，且人员变动比较频繁，严重影响农村集体资产日常监管。

二是基层农经执法监督难度较大。由于基层农经机构在农村集体资产日常监督管理中无现场处罚权，导致执法监督难以落到实处。条例规定“对于存在重大经营风险或者其他资产管理问题，未及时整改的，农村经营管理机构可以约谈集体经济组织等有关单位主要负责人”，但遇到个别原负责人不理睬约谈通知，农经机构没有其他进一步处罚措施，因此在实际工作难以执行。

三是农村集体经济可持续发展遇到不小困难。条例的颁布实施，是为了维护农民群众的合法权益，也是为农村集体经济的健康稳定发展提供有力的法治保障。但是，当前本市农村集体经济发展举步维艰，遇到了不小的困难和挑战。去年以来，许多镇村农村集体经济组织当期收益日益减少，一定程度上影响了农村集体经济的可持续发展。