城市3岁以下婴幼儿托育难

吴 斌 赵兰涛

随着中国家庭规模小型化、结构核心化和居住方式分离化的社会转变，家庭照料能力弱化、女性职业发展意愿强烈、抚育成本上升、科学育儿观念发展等问题非常普遍，婴幼儿家庭对托育服务需求日趋强烈。可是，据原国家卫计委家庭司2016年委托研究机构开展的“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”发现，目前城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。

3岁以下婴幼儿入托率低，凸现伴随着计划生育政策和理念的彻底转型，一些生育的配套政策还没跟上。比如0～3岁婴幼儿托育政策，至今在顶层设计上还是空白，这直接影响了地方在解决0～3岁婴幼儿托育问题上的行动力。

现在对“幼有所育”的理解，更多关注的是3～6岁的学前教育

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。其中“幼有所育”被摆在最前面的位置上。

据观察，这句话也被写入了江西、山东、河北、福建、宁夏、陕西、青海、云南、甘肃等十多个省区的政府工作报告之中。

但对“幼有所育”的理解，更多省份关注的还是3～6岁的学前教育。在31个省份当中，共有21个省份在2018年的工作计划中提到了“学前教育”；有18个省份明确提出加大幼儿园建设力度的任务。

我国城市3岁以下婴幼儿入托率仅为4.1%，3岁以下婴幼儿托育政策至今在顶层设计上还是空白，婴幼儿照护和托育服务至今没有主管部门。

“全面两孩”政策实施至今两年多，不少省份在2018年关注到保障学位需求的压力。在广东省两会期间，广东省教育厅厅长景李虎披露，随着“全面二孩”生育政策的实施、户籍制度的改革、城镇化进程的加快，学前教育学位供给压力越来越大。预测2020年广东学前教育在园幼儿将达到519万，而2019年广东将迎来“二孩”入园小高峰，需要增加近30万个学前教育的学位。

“年内新增学位3万个左右，积极应对学龄人口变化。”北京市政府也提出目标，“坚持公办民办并重，创新财政投入方式，大力发展普惠性幼儿园。”北京市委书记蔡奇在参加北京两会讨论中介绍，到2020年全市适龄儿童约有45万人，外来常住适龄儿童约有20万人，以目前的入园率将出现18万以上的学前学位缺口。“要鼓励多元办园，增加数量、增加学位、合理布局。要注重学前教育的内涵发展，保证幼师队伍稳定。”蔡奇说。

更多的省区市提出了新改扩建幼儿园的具体数量任务。比如，海南提出“新建、改扩建幼儿园30所，提高普惠性幼儿园覆盖率”；上海提出年内“新建和改扩建35所幼儿园”；天津提出“新建改扩建100所幼儿园”；广西提出“今年新建、改扩建幼儿园150所”；浙江提出“提升学前教育质量，新建、改扩建200所幼儿园，撤并一批薄弱幼儿园，全面整治城镇住宅小区配套幼儿园”。

还有一些省份在提出目标任务的同时，也强调了机制建设。比如福建要求省级财政支持新建公办幼儿园100所，健全政府购买普惠性民办幼儿园教育服务机制；甘肃提出“落实城镇新建小区配建幼儿园政策”；四川则在政府工作报告中详细提出了“一村一幼”和“民族自治地区15年免费教育”政策，在免费义务教育基础上，免除民族自治地区51个县（市）在园幼儿保教费。

力度最大的是山东。山东在政府工作报告中提出，“启动第三期学前教育行动计划，年内新建改扩建幼儿园2000所以上，新增幼儿园学位50万个以上”。

对3岁以下托育没有比例要求，婴幼儿托育服务资源匮乏

和3～6岁的学前教育得到了中央部门的统筹规划和各省份的积极响应不同，0～3岁的婴幼儿照护和托育问题几乎还是一片空白。

据了解，国内幼儿园曾一度设有托班，招收2～3岁的幼儿。但近年来，由于各地学前教育资源总量不足，且教育部对3～6岁学前教育入园比例有明确要求，而对3岁以下托育没有比例要求，使得多数幼儿园取消托班，只招收3岁以上幼儿。在一些偏远的农村地区，学前教育资源更为匮乏，幼儿园甚至只收4岁以上的幼儿入园，3岁以下婴幼儿服务基本缺失。

原国家卫计委家庭司2016年委托研究机构开展的“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”发现，目前，城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。未入托育机构的主要原因是“附近没有接收3岁以下孩子的托育机构”（占30.1%）和“费用太高”（占21.6%）。

“婴幼儿托育服务资源匮乏”的问题，已经引起中央注意。2017年年底召开的中央经济工作会议，明确提出了“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。

但系统的顶层设计缺乏，导致地方开展工作困难。据观察，在31个省的2018年政府工作报告中，只有上海、江苏、福建、湖北、陕西、青海、安徽、贵州8个省提及了婴幼儿照护和托育的内容。

目前，0～3岁婴幼儿靠祖辈隔代照看是常态。

福建、青海、陕西基本上沿用了中央经济工作会议的表述；湖北提出“提高婴幼儿照护和儿童发展需求保障能力”；江苏的提法则是“推进婴幼儿照护和儿童早期教育服务”；安徽的政府工作报告提出未来5年内，要“大力发展普惠性托育服务事业”；贵州则是将“制定实施儿童早期教育服务发展规划”列入了2018年的重点工作。

在所有省区市当中，只有上海在政府工作报告中提出解决婴幼儿照护问题的具体办法和任务——开办20个社区幼儿托管点。上海明确托育管理由教育部门牵头。据悉，今年上海市教委还将牵头建立上海市托幼工作联席会议制度，制定3岁以下婴幼儿托育机构设置标准和管理办法，鼓励多样化的托育服务机构，推进托育管理，并将婴幼儿家庭平均每年接受相关育儿指导的频次由4次增加到6次。

婴幼儿托育服务涉及多个部门职能，呼吁明确主管部门

各界对托育政策的期待由来已久。

2017年的海南省两会上，东方市代表团提出了“关于构建托育公共服务体系的建议”，建议“加强托育公共服务的供给，明确托育公共服务地位，政府应逐步将0～3岁幼儿教育纳入义务教育的范围，加大投入”。

地方政府部门的态度，更多是“等上面的政策”。海南省教育厅回复这份建议时表示，目前我国未出台托儿所、亲子班及早教中心等其他学前教育机构的审批管理办法或相关法律条例，未明确此类托育机构审批、管理权限。随着“全面两孩”政策的实施以及家长对早教的重视，托儿所、早教中心等机构的市场需求将会扩大。我们将在国家层面出台相关指导意见的基础上，抓好各项工作的贯彻落实。

2017年的全国两会上，至少40位人大代表和政协委员以及全国妇联提交了有关0～3岁婴幼儿托育的建议。一些代表委员建议首先要明确0～3岁托育的主管部门。这些建议绝大部分被提交到了当时的国家卫生计生委来答复。但卫计委在答复一位代表建议时表示，目前，我国0～3岁婴幼儿托育服务工作没有明确的主管部门，相关政策、法律、法规等还不健全。婴幼儿托育服务工作涉及多个部门职能，借鉴国际经验和我国历史经验，确需明确各相关部门职责。

据民进中央了解，由于没有明确主管部门，民办的托育机构更是创办无“路”。一些企事业单位开办的日间照料中心、在工商部门注册开展全日制托育服务的早教中心及社区小型托育机构，多因难以获得许可，或被叫停，或成为“黑园”。

托育服务到底由哪个部门来管，众人有不同意见。一些人认为，作为学前教育的一部分，托育应该由教育部门来统筹管理。不过另外一些人认为，0～3岁的托育，不是看管孩子这么简单，其中涉及儿童早期发展，这和3～6岁的学前教育是两回事。也有儿童早期教育领域的专家说，实际上儿童早期发展不是教育儿童，而是教育家长，让家长能够科学健康养育，由现在的卫生健康部门来牵头似乎更合适。