欧盟收紧外资监管原因浅析

桂泽元

【摘 要】2017年9月，欧盟委员会响应德、法、意三国号召，提出了“建立欧盟外资审查新框架”的提案，而后欧洲议会于2018年5月通过了对外国投资进行严格审查的提案。欧盟一系列动作已经明确表示其开始收紧对外资的监管。欧盟此轮加强外资监管虽然表面上剑指中国投资，但背后仍有其深刻用意。本文将从内部市场、产业布局和欧盟权能三个方面浅析欧盟建立外资审查机制、收紧外资监管的原因。

【关键词】外资监管；欧盟；中国投资

2018年5月28日，欧洲议会投票通过了“要求对外国投资进行严格审查”的提案，接受采用新措施来认证外资是否对欧盟成员国的安全和公共秩序产生威胁。此前在2017年2月，法国、德国和意大利曾向欧盟委员会提出建立欧盟层面的外资审查机制，2017年9月，欧盟委员会主席容克提交了“建立欧盟外资审查新框架”的提案。一系列動作都标志着欧盟开始走向了收紧外资监管的道路。

欧盟从缺少外资管理机制自由放任主义，到逐步收紧外资监管的步伐不可谓不快。有舆论认为，欧盟此轮收紧外资监管主要针对中国企业在欧债危机后的一系列投资并购行为，2008年危机爆发之前中国对欧盟投资不足250万欧元，而2016年中国对欧盟投资规模已超过4000万欧元。有媒体甚至声称中资企业利用个别欧洲国家在债务危机中资金短缺的空当，低价收购涉及欧洲安全的基础设施和能源企业，如中国远洋海运集团持股希腊比雷埃夫斯港口以及长江三峡有限公司即将全面收购葡萄牙电力公司。应该意识到欧盟收紧外资监管虽然剑指中国，但其目的并非如此单一。笔者认为，欧盟此轮建立外资审查机制，收紧外资监管的原因可从以下几个方面进行分析。

一、保障内部单一市场的公平竞争

欧盟委员会的十大优先发展目标中，有两项目标直指单一市场建设，其中之一便是建立更加深化和公正的内部市场。欧盟竞争政策素有欧盟经济宪法之称，其中并购条例占据重要地位，这使得欧盟内部的并购审查十分严格，欧委会具有禁止并购、限制并购的权力。欧盟竞争政策的并购条例尤其重视对于第三方成员国利益的保护和欧盟整体内部市场的公平公正。由于限制并购条件十分严格，欧盟成员国之间较少出现大规模的并购案例。可以说欧洲不存在真正意义上通过并购方式产生的大型“欧洲企业”，而欧盟并购案例更多发生在成员国企业与非欧盟成员国企业之间。

在欧盟28国（含英国）中，15个国家有相应的外资审查程序，而具体审查范围与禁止投资行业规定都各有不同，成员国之间亦缺乏针对外资进入较为系统的协商机制。欧盟成员国对外资审查规定的差异性和欧盟层面外资监管条例缺失，将导致某一成员国在接受外资的同时难以考虑到外资进入后对其他成员国产生的影响。如果说欧盟的竞争政策很好地从内部维护了单一市场的公平性，但由于缺乏统一的外资监管，这种从内部维护的公平极易受到外部投资所带来的负面影响。因此欧洲议会在提案中建议，如果欧盟中第三方成员国认为外资进入某成员国后，会对第三方成员国或欧盟内部市场带来不利影响，则该成员国需与第三方成员国进行对话，通过成员国间的协商以解决问题。此次欧盟收紧外资审查由法国、德国和意大利三国提起，虽然在开始时遭受到了荷兰等提倡投资完全自由化的国家反对，但欧盟迅速将外资审查提上日程，一个重要的出发点即维护内部单一市场的公平性。

二、推动产业布局，增强企业竞争力

此次欧洲议会通过的报告中强调新的外资审查机制主要目标是保护战略性基础设施、尖端科技和敏感信息，并强调对媒体独立和欧盟战略自主权方面造成不利影响的外资要重点使用欧洲议会建议提案。从欧盟实施外资监管的重点行业来看，除传统涉及国家安全的基础设施领域外，欧盟此次收紧外资监管重点关注革新技术领域和媒体信息领域。传统领域和传统模式的并购并不会触碰到欧盟主要成员国的敏感神经，中国远洋海运集团收购希腊比雷埃夫斯港虽然也引起欧盟层面关于投资安全的讨论，但德法意三国正式联合提出建立欧盟层面外资审查机制却是在中国美的集团收购德国库卡机器人公司之后，其保护内部尖端技术企业的决心可见一斑。

在全球技术革新，产业链重新洗牌的大背景下，欧洲整体起步已落后于美国和中国，特别在人工智能、机器人、半导体和互联网技术等新型领域缺少全球性领军企业。欧盟整体竞争力下降与其新型产业发展落后有直接关联。外资企业收购欧洲尖端技术企业和制造业，会导致其已有核心技术流失，令尚未形成发展优势的高科技产业夭折，从而影响欧洲的科技战略布局，使欧洲企业进一步丧失竞争优势。欧洲收紧外资监管的模式已经发生了深刻的变化，建立外资审查的出发点从传统的、维护内部安全的角度转变为面向未来的、配合产业布局发展的角度。所以，今后投资欧洲新型科技产业的难度将会大幅增加。

三、提升欧盟层面谈判议价能力

欧洲一体化已经历了60多年的发展，达成了许多举世瞩目的成就。但关于欧盟权能的问题却始终存在着成员国层面和欧盟层面的角力。按照传统的一体化发展思想，从自由贸易区最终发展到经济联盟和政治联盟应遵循线性发展模式，但欧洲一体化的实际进程却并非如此。在“政治利益”和“摆脱危机”两种力量的驱动下，欧洲一体化进程经常出现上一阶段目标并未完全实现，就“跳级”进入后一发展阶段的情形。所以到目前为止，除了一体化发展经历时间最久的贸易领域和消除壁垒阻力最小的商品流通领域之外，权能由成员国层面让渡到欧盟层面的领域十分有限，这也就导致了欧盟在贸易谈判中与成员国相互掣肘的尴尬局面，有损于欧盟整体谈判能力。

国际投资作为全球化的具体表现和有效方式，对国际贸易有着直接而深刻的影响。在欧盟层面收紧外资监管，建立统一的外资审查机制，意味着欧盟在外资监管方面的权能会进一步提升，这无疑将大大增强欧盟对外进行贸易谈判时的议价能力。但也应意识到发起外资审查过程漫长，需耗费大量人力物力，如果成员国将外资审查权能让渡到欧盟层面，则必然给欧盟带来巨大的实际操作负担。对此，欧洲议会建议成立由欧委会主持、各成员国广泛参与的外资审查协调小组。未来欧盟的外资审查机制或采取类似欧盟竞争政策的双轨制审查模式。

四、结语

2017年至2018年，欧盟收紧外资监管是由核心成员国推动的、欧盟层面积极响应并迅速跟进的欧洲制度建设重大举措。在建立外资审查机制方面，不仅法德两国达成了空前一致，成员国层面与欧盟层面也都顺势而行。欧盟一系列动作虽然表面上是由中国投资并购引起的，审查对象也直指中国对欧投资，但此轮收紧外资监管绝非为中资“私人订制”。中资企业想要进一步深入欧洲必须充分认识到欧盟建立外资审查机制的背后意图。首先，外资进入会给欧洲内部市场带来一定风险，欧盟为维护市场公平必须对外资可能造成的影響进行评估；其次，欧盟收紧外资监管的出发点已经由保护内部安全转向保护尖端科技、提升企业竞争力，外资审查必须服务于产业战略布局；最后，欧盟建立外资审查机制将大幅提升其综合议价能力，为双边和多边谈判增加必要筹码。

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