以构筑和平为中心：文在寅政府的对朝政策*

韩献栋

[内容提要] 基于所秉持的进步政治理念，基于对南北关系现状以及朝鲜半岛地区安全态势的发展等问题的战略思考，文在寅政府制定并积极推进了以构筑和平为中心的对朝政策。朝韩首脑会晤以及《板门店宣言》的签署标志着文在寅政府的对朝政策取得了重大的阶段性成果。但朝鲜半岛地区局势是否能够整体转圜，朝鲜半岛问题解决进程是否能够持续推进，仍然需要朝韩中美等相关国家之间国际共识的形成，仍然需要在半岛无核化与半岛和平机制构建等问题上形成合理、稳健且具操作性的解决与构建方案。

自2018年1月以来，以朝韩关系为代表的朝鲜半岛地区关系发生了并正在发生着快速的变化。4月27日，朝韩实现了第三次首脑会晤，发表了《板门店宣言》，*《板门店宣言》全称为《为实现半岛和平、繁荣和统一的板门店宣言》，主要包括全面改善和发展双方关系、降低军事紧张态势、建立半岛和平机制三大项内容。详细内容，参见[韩]统一部：《为了朝鲜半岛和平与繁荣、统一的板门店宣言》，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/news/live/?boardId=bbs_0000000000000003&mode=view&cntId=54511&category=&pageIdx=.(上网时间：2018年4月28日)将年初以来积极向好的南北关系和半岛局势推向了一个阶段性高点。导致半岛局势这一波变化发生的初始动力很大程度上来自于韩国文在寅政府。文在寅政府以平昌冬奥会的举办为契机，推进以建设“和平与繁荣的朝鲜半岛”为中心的对朝政策，为缓和包括南北关系在内的半岛地区局势提供了动力。文在寅政府对朝政策的内容如何，具有怎样的特征，将在多大程度上推动半岛局势的整体发展，本文将对这些问题予以探讨。

一、文在寅政府的对朝政策构想及其实践

迄今，文在寅政府执政整整一年。这一年期间的前半段是文在寅政府酝酿、阐释其对朝政策构想，并准备推进条件与时机的阶段。今年初开始的后半段是推进其对朝政策构想的实践阶段。

在2017年5月10日就职典礼演说中，文在寅总统首次明确表明了其在对朝政策以及解决半岛问题上的意愿。*文在寅总统在就职典礼演说中表示“将快速解决安全危机，为了朝鲜半岛的和平将东奔西走，为了朝鲜半岛的和平，将极尽所能，如果条件具备，还将前往平壤”等。7月初，文在寅借出席二十国集团领导人峰会访问德国之机，通过在德国科尔伯基金会发表演讲的形式，比较全面地阐释了他在对朝政策问题上的基本构想。在这一被称为“柏林构想”的演讲中，文在寅宣布了其对朝政策的五项政策方向： 一是，“我们追求的只是和平”；二是，“追求保障朝鲜体制安全的半岛无核化”；三是，构筑永久性和平机制；四是，勾画朝鲜半岛新经济版图；五是，将非政治性交流合作事业与政治军事状况分离，具有连续性地予以推进。*关于文在寅总统在德国科尔伯基金会演讲的详细内容，参见[韩]统一部：“文在寅总统柏林演说”，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/policy/koreapolicy/berlin/?boardId=bbs_0000000000000063&mode=view&cntId=54162&category=&pageIdx=3.(上网时间：2018年4月8日)随后，文在寅政府的国政计划顾问委员会于7月19日发表了《国政运营五年计划》，将“和平与繁荣的朝鲜半岛”设定为其五大国政目标之一。此后，文在寅又通过8月15日光复节72周年纪念仪式上的致辞、第72届联合国大会主旨演讲以及11月1日在韩国国会施政演讲等方式陆续阐释了其对朝政策主张。在此基础上，韩国统一部系统整理和总结了文在寅在上述演讲、致辞中的政策主张，并于11月底发布了《文在寅的朝鲜半岛政策：和平与繁荣的朝鲜半岛》，标志着文在寅政府对朝政策的正式出台。

《文在寅的朝鲜半岛政策：和平与繁荣的朝鲜半岛》包括政策背景、政策蓝图、目标、战略以及原则等五个方面的内容，其结构体系与内容如下图所示：

从过去一年的政策实践看，至2017年底，文在寅政府在按其设想推进对朝政策方面遭遇到不少困难。在“柏林构想”中，文在寅总统向朝鲜提出四项提议：一是从解决紧急的人道主义问题开始；二是朝鲜参加平昌冬奥会，将平昌冬奥会举办成和平的奥运会；三是双方中断军事分界线一带的敌对行为；第四，为了半岛的和平与合作，需要南北间的对话。从解决紧急的人道主义问题开始，文在寅政府上台伊始就调整了前任政府的政策，接受并同意了韩国非政府组织对朝人道主义援助的申请，但朝鲜方面却态度消极，使得韩国对朝人道主义援助没有得到实施。

而在文在寅政府上台四天之后的2017年5月14日凌晨，朝鲜就进行了地对地中远程战略弹道火箭“火星-12”的试验发射。之后，朝鲜又分别于7月4日和28日进行了两次洲际弹道火箭“火星-14”的试验发射，9月3日进行了第六次核试验，11月29日进行了洲际弹道火箭“火星-15”的试验发射。在此期间，美国六次发布对朝单边制裁公告，联合国安理会也分别于8月5日、9月11日和12月15日三次通过对朝制裁决议。*联合国安理会通过的这三个决议分别是第2371号、第2375号和第2397号决议。

在这种环境下，文在寅政府不仅积极参与了联合国安理会框架内的对朝制裁，而且还在军事安全领域通过强化与美国的合作，加强了对朝鲜的军事压力和威慑。7月28日朝鲜进行第二次“火星-14”洲际弹道火箭试验发射后，文在寅政府不仅决定在已经部署两台“萨德”系统发射车的基础上，再追加临时部署四台发射车，而且还与美国一道举行了一系列包括美国战略资产参与的联合军演和训练。2017年10月28日，韩美举行安保协商会议，双方在扩大美国战略资产在朝鲜半岛及其附近地区循环部署问题上达成一致。*[韩] 国防部：《第四十九次韩美安保协商会议共同声明》，http://www.mnd.go.kr/user/boardList.action?command=view&page=1&boardId=I_43915&boardSeq=I_5231291&titleId=null&siteId=mnd&id=mnd_010704010000.(上网时间：2018年4月9日)11月初的韩美首脑会晤，双方不仅对此再次予以确认，而且还在加强美韩日军事安全合作、扩大情报共享，韩国在三年内从美国购买130亿美元军事装备等问题上达成了一致。

2017年美朝之间的尖锐对峙给文在寅政府实施其对朝政策构想带来了较大影响，但文在寅政府在联美压朝的同时，也在密切观察着朝鲜的动向，积极创造并准备着出现变化的契机。为了践行其“柏林构想”中提出的将平昌冬奥会举办成和平冬奥会的承诺，文在寅政府积极向联合国大会提议，并使其于11月13日通过了具有“奥运休战”精神的决议，*“Building a Peaceful and Better World through Sport and the Olympic Ideal”， http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/72/6.(上网时间：2018年4月10日)从而为以冬奥会的举办为由推迟2018年韩美春季联合军演做了铺垫和准备。在11月29日朝鲜进行“火星-15”洲际弹道火箭试验发射，宣布完成国家核武力建设历史大业，金正恩委员长在2018年新年致辞中发出改善南北关系的积极信号后，文在寅政府立即向朝方提议举行南北高级会谈并得到朝方的积极回应，双方随即于2018年1月9日在板门店举行了部长级高级会谈，就朝鲜参加平昌冬奥会、通过举行军事当局会谈缓解军事紧张态势和通过举行高级会谈改善南北关系等三个方面达成一致，发表了《共同新闻公告》，*[韩] 统一部南北会谈本部：《南北高级会谈共同新闻公告》，http://dialogue.unikorea.go.kr/ukd/ba/usrtaltotal/View.do(上网时间：2018年4月9日)从而开启了朝韩关系和半岛局势随后一系列令人炫目的发展与变化。

二、文在寅政府对朝政策的特征与课题

从执政一年来倡导的政策构想及其实践来看，以构筑和平为中心理念设计并推进对朝政策可以说是文在寅政府对朝政策的最主要特征。在“柏林构想”中，文在寅总统强调“我们追求的只有和平”，韩国统一部以“和平与繁荣的朝鲜半岛”来命名文在寅政府的对朝政策，并宣称“和平是力图追求的第一价值与正义，也是实现繁荣的基础”。从这些表态以及以平昌冬奥会为契机启动的对朝政策实践来看，构筑朝韩之间以及朝鲜半岛地区的和平可以说是文在寅政府对朝政策的核心理念。

以和平而非统一为中心理念与价值追求设计并推进对朝政策是文在寅政府与李明博和朴槿惠政府在对朝政策上的根本不同。基于所秉持的保守政治理念，基于对处于权力交接过渡期朝鲜政权稳定性以及半岛地区国际局势走向的判断，李明博和朴槿惠政府基本是以统一为中心目标追求设计并推进对朝政策的。虽然说实现和平统一是他们所追求的最优政策目标，但其政策方案中包含了为了实现统一而宁肯牺牲和平的预案，而且这种预案也的确在其政策实践中得到了某种程度上的推行。

以构筑和平为中心理念设计并推进对朝政策，并非意味着文在寅政府放弃了对统一目标的追求，而恰恰是反映了文在寅政府所设想的要在构筑和平的过程中推进民族统一进程的一个更为远大的国家统一战略。这一方面是文在寅政府基于南北关系和半岛地区安全局势的现状而做出的现实选择，“没有和平，我们则一事无成”，*[韩] 统一部：《文在寅的朝鲜半岛政策——和平与繁荣的朝鲜半岛》，2017年，第6页。另一方面也反映了文在寅政府所代表的韩国进步势力所秉持的政治理念与统一哲学。

在这方面，文在寅政府与金大中政府和卢武铉政府一脉相承。1998年执政的金大中政府面对朝鲜实施“通美封南”战略、南北关系冷淡僵持的局面制定了“和解合作”，首先实现和平共存的对朝政策。*[韩] 统一部：《统一白皮书》，2001年，第25～26页。2003年执政的卢武铉政府面对第二次朝核危机以及小布什政府单边主义倾向严重的状况制定了“和平繁荣”的对朝政策，并提出了通过对话解决问题、相互信任与互惠、以南北当事方原则为基础的国际合作、与国民并行等四项推进原则。*[韩] 统一部：《参与政府的和平繁荣政策》，2003年，第6～10页。在统一问题上，卢武铉总统表示“统一应当好好地准备，而首先要实现和平，在此基础上通过交流合作发展双方的关系”*[韩]“卢总统：统一费用上尽管有负担，但并不反对”，联合通讯社，2005年4月14日，http://v.media.daum.net/v/20050414033430459?f=o.(上网时间：2018年5月3日)。统一要以建设一个民族共同体为目标，逐渐地、阶段性地实现。*[韩] 统一部：《统一白皮书》，2005年，第15～16页。文在寅政府在相当程度上继承了金大中政府和卢武铉政府的统一观与统一哲学，在“柏林构想”中，文在寅总统明确表示“不希望朝鲜政权崩溃，不推进任何形式的吸收统一，不追求人为方式的统一”等对朝“三不政策”。在文在寅政府看来，统一不仅仅是一种结果，更重要的是一个过程，统一应在南北共存共荣中，在民族共同体的恢复与重建的过程中去实现，它所强调和追求的统一是“一个过程”的、“自然而然”的统一。*[韩] 统一部：《文在寅的朝鲜半岛政策——和平与繁荣的朝鲜半岛》，2017年，第27页。

以构筑和平为中心理念设计对朝政策以及以过程为中心的统一观反映了文在寅政府及其代表的进步势力所秉持的一种有别于保守政府和保守势力的统一观和统一哲学，反映了韩国进步政府和进步势力基于朝鲜以及半岛地区安全局势的现状而在南北关系和统一问题上的一种战略思考。立足于这种战略层面的思考，在对朝政策的实际推进中，文在寅政府的对朝政策课题与政策手段也在不同程度上展现出与过去的保守政府甚至进步政府的不同。

第一，对文在寅政府而言，其最大的政策课题是如何构筑和平。在这方面，文在寅政府与保守政府有同有异。与保守政府一样，文在寅政府也同样强调要有强有力的安全，要“以稳固的韩美同盟与国防力量为基础，保持坚不可摧的安全态势，遏制朝鲜‘挑衅’，维护朝鲜半岛和平”。*同上，第30页。但是，与保守政府不同，文在寅政府并不是仅仅停留在维护和平的层面，而是要超越维护和平，力图打造和平，要通过半岛和平机制的建立实现持久的和平，这恰恰是保守政府搁置了十年的政策课题。对于建立朝鲜半岛和平机制，上世纪90年代后期的四方会谈和2000年代的六方会谈运行期间，相关各方都曾进行过探讨，但是自2008年至2017年的十年期间，韩国政府搁置了这一议题，不再进行相关政策与方案的探讨，只是一味地以强化韩美同盟来维护和平。

第二，通过建立半岛和平机制，构筑持久和平是解决朝鲜半岛问题的一项重大课题，不但涉及到结束停战机制、建立和平机制的主体问题，还涉及到程序、内容、监督机制等问题。而启动这一进程首先面临的政策课题就是朝核问题。在这一问题的应对与处理上，文在寅政府也展现出不同于保守政府的风格。

冷战结束以来，除金大中政府相对超脱外，朝核问题一直是历届韩国政府在处理南北关系问题上所面临的最大课题。正值第一次朝核危机时期执政的金泳三政府制定了将解决朝核问题与对朝人道主义援助、经济合作挂钩的政策，导致南北关系趋冷。面对朝鲜已经进行了一次核试验的李明博政府在2008年上台后制定了“无核、开放、3000”对朝政策，直接将朝核问题的解决、朝鲜的改革开放与对朝经济援助、南北经济合作挂钩，导致了南北关系的恶化。2013年上台执政的朴槿惠政府制定了“朝鲜半岛信任进程”政策，虽然在其执政的前半程强调南北之间建立信任的重要，但在认为朝鲜体制存在不确定性以及朝鲜进行第四次核试验的情况下关闭了开城工业园区，并几乎中断了包括民间团体在内的所有对朝人道主义援助活动，*韩国对朝人道主义援助的相关情况，参见[韩]统一部主要事业统计：http://www.unikorea.go.kr/unikorea/business/statistics/.(上网时间：2018年4月12日)导致南北关系全面恶化。在第二次朝核危机期间执政的卢武铉政府制定了发展南北关系与解决朝核问题双轨推进不挂钩的政策，在其任期内较大程度地推进了金大中政府时期启动的朝韩间的重点经济合作项目——开城工业园区建设和金刚山观光，并建立了双方军事当局之间的交流与会谈机制。*[韩] 朴健荣：“卢武铉政府对朝政策的评价与课题”，韩国国际政治学会：《学术发表大会论文集》2007年第1号，第108页。

文在寅政府是在朝鲜已经进行了五次核试验和南北关系全面恶化的现实状况下上台的，在朝鲜已事实上拥核，南北关系也已全面恶化的情况下，是继续保守政府将朝鲜弃核与发展南北关系挂钩的政策，还是进行调整，将其脱钩，并行推进？文在寅政府选择了后者。在文在寅政府看来，“解决朝核问题与改善南北关系不是先后或二者择一的问题，而是在相辅相成的良性循环结构中才能取得进展。”*[韩] 统一部：《文在寅的朝鲜半岛政策——和平与繁荣的朝鲜半岛》，2017年，第25页。朝核问题是必须要解决的首要课题，这是秉持任何政治理念的韩国政府都难以回避和绕开的问题，但文在寅政府不再拘泥于只从南北政治安全的层面去把握和处理这一问题，而是从一种更宏大的战略布局着眼，将朝核问题的解决融入半岛永久和平机制的建立、融入南北关系的持续发展以及半岛新经济共同体的构建过程中，从而表现出与任何一届韩国政府相比在战略高度上的不同。

第三，文在寅政府另一具有自己风格的推进课题及政策手段表现在积极促美改变上。奥马巴政府以来，日趋保守的美国对朝政策造成了朝鲜半岛地区的长期战略困境。在这一过程中，韩国的对朝政策沦为了美国对朝政策的从属，失去了独立性，不仅助长了美国对朝政策的保守，*韩献栋：“美国‘亚太再平衡’背景下韩国的外交安全战略”，《现代国际关系》，2015年第3期，第9～15页。也造就了自己的无作为。

美国的对朝政策是决定朝鲜半岛问题解决和地区局势走向的最主要变量，美国的对朝政策不调整，不但半岛地区的危局难以转圜，韩国对朝政策的推进也将困难重重，对此，文在寅政府十分清楚。为了给自己开拓出空间，文在寅政府努力创造机会，推动美国调整对朝政策。为此，文在寅政府积极利用平昌冬奥会开闭幕之机在美朝代表团之间极力周旋，平昌冬奥会一结束，又即刻派出特使团连续访朝访美，连接美朝，并最终成功地推动了特朗普总统初步同意举行美朝首脑会晤以及美朝之间的接触与对话。

三、文在寅政府对朝政策的制定背景

文在寅政府制定以构筑和平为主要特征的对朝政策，一方面是基于其所代表的韩国进步势力秉持的政治理念与统一哲学，另一方面也是基于韩国所面临的的安全环境、朝鲜与南北关系的实际状况以及国内政治经济状况等环境性因素而做出的战略选择。

文在寅政府是因朴槿惠总统遭国会弹劾而提前上台的。朴槿惠遭弹劾事件不仅仅是因亲信干政而诱发的一起国内政治事件，韩国民众持续大规模自发进行的烛光示威实际上是一场深刻的大众反思与集体表达运动，反映了韩国民众对近十年来保守政府的内外政策以及国家所面临的内外交困局面的极度不满与担忧。

首先，是韩国所面临的安全环境的恶化这一因素。过去十年期间，南北关系日益恶化，朝鲜的核导开发进程日新月异，以强化韩美同盟为中心的外交安全战略不但没有能够阻止朝鲜的核导开发进程，而且还因韩美同盟的强化加剧了朝鲜半岛和东北亚地区的对立格局，导致中韩、俄韩关系趋冷。在朝鲜半岛日趋对立的安全格局中，韩国不但在安全战略的选择上有失去主体性和自由度的危险，在外交上的回旋与捭阖空间也日渐狭窄。如果持续过去的安全战略和对朝政策，将会带来怎样的结果，这是文在寅政府必须要认真思考的。如果东北亚的对立格局和美朝对决的冲突格局持续深化，韩国将会毫无作为，不但解决不了朝核问题，而且还有可能使半岛失去和平。

其次，是朝鲜体制日趋稳定这一因素。李明博和朴槿惠政府制定对朝政策的一个重要背景因素是朝鲜进入权力交接与过渡期。2008年朝鲜领导人金正日健康问题出现后，朝鲜最高权力的继承提上日程。2011年12月金正日委员长突然离世，2012年4月金正恩正式成为朝鲜最高领导人。2008年执政的李明博政府和2013年执政的朴槿惠政府对朝鲜的一个共同认识是朝鲜政权的稳定出现问题，认为统一时代即将来临。为此，李明博政府在2010年不但提出了征收统一税问题，而且还开始在统一政策的推进方向、推进环境、如何着手进行实质性统一准备、如何筹措资金、构筑国内外合作体系和开展统一外交等方面进行积极准备。*[韩] 统一部《统一白皮书》2012年，第1章、第2章；《统一白皮书》2013年，第1章、第2章。2013年12月朝鲜“张成泽事件”发生后，朴槿惠政府立即提出了“统一大博论”，*“大博”本意为没有想到的大好事发生了，如买彩票中大奖、赌博中的一次大赢等。“统一大博论”作为朴槿惠政府正式的统一口号提出后，中文翻译出现了“大发”“红利”等译法，笔者主张使用“大博”这一直译译法。并成立了统一准备委员会。

但是，朝鲜政局的发展并没有出现李、朴政府所预想的那种情况。经过四年的调整与过渡，以2016年5月朝鲜劳动党第七次全国代表大会和6月第十三届最高人民会议第四次会议的召开为契机，朝鲜对劳动党和国家的领导体制进行了调整，确立了以劳动党中央为中心的领导体制。*韩献栋：“朝鲜劳动党‘七大’后朝鲜的政治经济走向”，吉林大学东北亚研究院主办《朝鲜经济发展的挑战与未来展望》研讨会论文，2016年9月。2017年10月，朝鲜又召开了劳动党中央七届二中全会，对政治局成员和中央委员会成员进行了补选，补选比例分别达到了30%和16%，*[朝]“关于朝鲜劳动党第七届中央委员会第二次全体会议的报道”，《劳动新闻》，2017年10月8日。朝鲜高层人事实现了较大幅度的新老交替。经济方面，韩国银行对2016年朝鲜国内生产总值(GDP)的增长率做出了3.9%的评测。*[韩] 韩国银行：朝鲜GDP相关统计，http://www.bok.or.kr/broadcast.action?menuNaviId=2237.(上网时间：2018年4月21日)几年前颇为流行的“朝鲜不确定性”说日渐消失，金正恩政权已经稳定的主张成为主流共识。 如何同一个已经实现了最高权力的交接与过渡，政治经济状况日渐稳定的朝鲜打交道，这也是文在寅政府不能回避，必须要予以正面客观面对的问题。

再次，长期处于对峙状态的朝韩在异质化程度上的加深也是文在寅政府制定对朝政策的又一背景因素。朝韩在2015年12月举行政府对话之后至2018年初，整整两年期间无任何政府间对话。*关于朝韩会谈的状况，参见[韩]统一部南北会谈本部网页，http://dialogue.unikorea.go.kr/ukd/bd/usryear/List.do.(上网时间：2018年4月21日)2016年初朴槿惠政府做出关闭开城工业园区的决定之后，2016年南北之间的贸易额从2015年的27.14亿美元突降至3亿美元，2017年再降到只有100万美元的水平上。在人际交往方面，由南访北的人次也从2015年的132097人次大幅将至2016年的14787人次。从1989年至2016年的27年间，由南访北1453506人次，由北访南8291人次，两者合计只有1461797人次。*关于朝韩之间人际物资交流，参见 [韩]统一部主要事业统计。http://www.unikorea.go.kr/unikorea/business/statistics/.(上网时间：2018年4月21日)与上世纪70年代两德实现关系正常化之后每年就有数百万人次的互访量相比，不可同日而语。金大中和卢武铉政府十年对朝包容政策在推进民族统一与融合事业上所取得的成果因保守政府的政策几乎丧失殆尽，长期对立造成了南北政府与民众之间的不信任和心理隔阂日趋严重，南北异质化程度进一步加深。这对于要主导推进民族统一进程、重建民族共同体的文在寅政府而言是一个需要深入反思的国家课题。此外，韩国经济发展遭遇结构性瓶颈，南北经济互补性强，韩国民众普遍期待南北关系的改善等也是文在寅政府调整对朝政策的背景因素。

四、文在寅政府对朝政策面临的制约因素及其前景

文在寅政府的对朝政策是否能够持续、顺利地推进并取得有意义的成果，取决于其是否能够妥善地处理和应对来自于国际国内的制约与挑战因素。

第一个制约因素来自朝鲜。朝鲜是文在寅政府的直接针对对象，因此，朝鲜的态度与政策会对文在寅政府构成不同程度的制约与挑战。事实上，尽管文在寅政府自上台伊始就不断地向朝鲜释放出友善的信息，但2017年下半年朝鲜始终没有给予积极回应，也使得文在寅政府的对朝政策在2017年一直停留在构想阶段。

文在寅政府对朝政策的首要目标是和平解决朝核问题。在朝鲜已经事实拥核，并将“拥核”入宪的情况下，如何解决这一问题将是一项重大的课题。实际上，在朝韩双方发表《板门店宣言》，确认“通过完全的无核化实现朝鲜半岛无核这一共同目标”之前，朝鲜具有弃核意愿这一表态均是通过他方表达的。3月6日，以青瓦台国家安保室室长郑义溶为团长的韩国访朝特使团回到首尔之后通过新闻公告形式传达了朝鲜“在半岛无核化上具有明确的意愿，并明确表示如果对朝鲜的军事威胁消除，体制安全得到保障，没有理由拥核”的表态。3月26日，中朝首脑会晤后，与新华社通稿的表态不同，朝中社通稿在半岛无核化问题上也无明确表态。在4月27日的《板门店宣言》中，虽然朝方明确地确认了实现半岛无核化这一目标，但如何推进这一进程，实现这一目标，仍然需要具体而明确的路线图和方案。如果在这一问题上不能取得进展，将意味着文在寅政府对朝政策的首要目标上难以取得建树，这不仅会影响到其对朝政策的全面展开，还会为保守势力提供掣肘的借口，动摇其国内支持基础。

文在寅政府也意识到实现半岛无核化是一项艰难的课题，因此设想通过建立半岛和平机制构筑与打造持久和平，以此保证朝鲜体制的安全，推动朝核问题的解决，但是建立半岛和平机制涉及到参与主体的确定和构建程序的设计，涉及停战机制的处理以及与和平机制的关系等众多需要进一步明确的重大问题，这些均是需要相关各方取得共识后才有可能解决的问题。《板门店宣言》表示“在停战协定缔结65周年之际，双方宣布终止战争，将《停战协定》转换为《和平协定》，建立持久巩固的和平机制，积极推进朝韩美三方或中美朝韩四方会谈。”*《板门店宣言》，参见[韩]统一部网页，http://www.unikorea.go.kr/unikorea/news/live/?boardId=bbs_0000000000000003&mode=view&cntId=54511&category=&pageIdx=.(上网时间：2018年4月27日)这只是意味着朝韩在这一问题上形成了初步原则共识，这一初步原则共识是否会得到其他相关方的积极呼应，朝韩在和平机制的具体构建方案上是否能够形成一致，仍有待于相关各方间的磋商。

第二个制约因素来自于美国。朝鲜在半岛无核化和弃核问题上之所以迟迟不做正面表态，是因为朝方一直强调核问题是它与美国之间的问题。在确认美国的政策之前，从保持政策的弹性与回旋空间的角度考虑，朝鲜难以公开方式对韩国表态。因此，美国因素实际上构成了文在寅政府对朝政策的最大制约和挑战因素。这也是文在寅政府力推以南北对话推动朝美对话，以南北对话对接朝美对话的原因。文在寅政府非常清楚，如果朝美对话不启动，只依靠南北对话很难在核心与关键问题上取得进展。

但是，特朗普政府是否能够开出一份足够有吸引力的清单，使朝鲜在已经通过立法程序“锁定”拥核地位的情况下启动再弃核进程，这恐怕不是单靠一次首脑会晤就能够解决的问题。从美国的角度看，特朗普政府是否会放弃或者说在多大程度上会放弃小布什政府以来所坚持的朝鲜以完全、可验证、不可逆方式弃核(CVID)政策是个问题。从朝鲜的角度看，如果美国继续坚持或部分坚持CVID政策，恐怕只有在同意签署和平协定、外交关系正常化、美韩联合军演强度降低，甚至美韩同盟弱化以及经济补偿等方面做出相当程度的让步，对它才会具有足够的吸引力。

文在寅政府强调以建立朝鲜半岛和平机制的方式构筑持久而坚固的和平机制，并以此推动朝核问题的解决，但是从美国以往的态度看，它对半岛和平机制的建立基本持消极的态度。美国之所以消极，主要是因为它担心这一进程会影响它在朝鲜半岛和东北亚地区的主导地位，导致其影响力下降。从国际法的角度看，无论以何种方式的《和平协定》来取代《停战协定》，只要《停战协定》被取代，在国际法上就会产生解散军事停战委员会和联合国军司令部的法理效应，*韩献栋：“朝鲜半岛和平机制的构建：国际政治与国际法的视角”，《当代亚太》，2008年第3期，第92页。而这正是美国所不愿意看到的。如果新签署的《和平协定》只在名义上取代《停战协定》，依据《停战协定》而产生的旧有机制和机构照常运行，那将会严重影响新《和平协定》的威信与地位,这样的《和平协定》又如何使朝方相信它能够保证半岛的持久和平。

第三个制约因素来自于韩国国内。文在寅总统是在执政的新世界党因亲信干政事件遭受重大打击而分崩离析的背景下当选并上台执政的。事件过后，保守政党很快就又实现了再集结。截止到2018年4月19日，韩国国会共有293名国会议员，其中共同民主党所属议员121名，自由韩国党所属议员116名，正义未来党30名，民主和平党、正义党等四个小党以及无所属的议员26名。国会议员的这种政党结构在韩国政治中属于典型的“朝小野大”结构。文在寅政府的对朝政策也一定会受到在野党的制约，这一方面是因为政治倾向保守的政党和国会议员并不认同文在寅政府的对朝政策理念，另一方面是因为政治游戏的规则使然。因此能否在国内政治中建构一种政治共识，尽可能降低在野党甚至反对党的制约，对文在寅政府而言是一项重要的国内政治课题。

政治共识是否能够形成，重要的影响因素是文在寅政府是否能够构建韩国民众在其对朝政策问题上的国民共识。韩国政治存在着明显的地域分化与代际分化现象，湖南地区与岭南地区、年轻一代与年老一代进步与保守的分化与分裂，成为各政党进行政治动员的资源。各政党为了获得并巩固其民众支持基础也会极尽可能地激化、利用韩国民众的这种分化。因此，民众支持与否是文在寅对朝政策是否能够顺利推进的重要基础，民众的支持会在很大程度上降低反对党和在野党的牵制与掣肘。为了构建国民共识，文在寅政府将“重视与国民的沟通与共识”定位为推进对朝政策的五大原则之一。

从目前的状况来看，无论是韩国方面，还是朝鲜及美国方面都取得了一些进展。

第一，从韩国国内的状况来看，自执政以来，文在寅总统的支持率除了在2018年初降至63%左右之外，基本保持在70%以上的水平上。韩国盖勒普3月中旬进行的调查结果显示文在寅总统的支持率达到74%，共同民主党的支持率达到50%，持保守倾向的自由韩国党的支持率只有12%。具有重要政治意味的一项指标是作为保守势力大本营的大邱庆北地区，认为文在寅总统很好地履行了职务的比例也达到了54%。*[韩] 韩国盖勒普：http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportContent.asp?seqNo=911&pagePos=1&selectYear=&search=&searchKeyword=.(上网时间：2018年4月25日)在政府的对朝政策上，韩国的国民共识在某种程度上已经开始形成，国民共识的形成会在一定程度上促进政治共识的形成。2018年6月13日韩国将进行地方选举，如果执政的共同民主党能够占据优势，将会进一步巩固国民共识，促进政治共识的形成，也会进一步减少文在寅政府推行其对朝政策的国内羁绊与牵制力量。

第二，从朝鲜和南北关系因素看，文在寅政府的对朝政策已经得到了朝鲜在某种程度上的积极回应。在全面发展南北关系、降低与缓解半岛军事紧张方面，朝韩签署的《板门店宣言》不仅在原则上，而且在许多具体的推进措施方面也达成了相当的一致。在半岛无核化问题上，对于韩国访朝特使团于3月6日发表的含有朝鲜弃核意愿的新闻公告以及中朝首脑会晤后新华社发表的含有朝鲜半岛无核化内容的新闻通稿，朝方均无负面性反应，这实际上已经反映了朝方的真实意愿。4月20日，朝鲜举行劳动党中央七届三中全会主动宣布自2018年4月21日起停止核试验和洲际弹道火箭试射，废弃丰溪里核试验场之后，*[朝]“朝鲜劳动党举行第七届中央委员会第三次全体会议 劳动党委员长金正恩同志高度自豪地宣布并进路线的伟大胜利，提出了党新的战略路线”，《劳动新闻》，2018年4月21日，http://www.rodong.rep.kp/ko/index.php?strPageID=SF01_02_01&newsID=2018-04-21-0001.(上网时间：2018年4月30日)直至4月27日通过《板门店宣言》最终确认“通过完全无核化实现半岛无核”这一目标。

在发展南北关系、缓解南北层面上的军事紧张态势这方面，朝韩之间已经形成了程度较高的共识。在半岛无核化方面，虽然在具体的推进步骤、措施和方案等问题上仍有待于进一步明确，但在目标方面也已经形成明确的共识，这实际上意味着朝方已经迈出了第一步，也将为文在寅政府继续推进其对朝政策提供一定的空间。

第三，从美国方面看，实际上，特朗普政府也对文在寅政府的对朝政策给予了一定程度的积极回应。特朗普政府不仅接受了文在寅政府推迟举行2018年春季美韩联合军演的请求，还在韩国访朝特使团赴美沟通情况后做出了愿意举行美朝首脑会晤的表态，并开启了美朝之间的秘密对话与沟通。从某种角度而言，正是特朗普政府方面的积极回应，给予了朝鲜调整政策的动力，推动了南北首脑会晤的成功。特朗普政府之所以做出政策调整，一方面是因为从妥善管理美韩同盟的角度考虑，它需要也必须要适当考虑文在寅政府的主张与关切，另一方面，也是更主要的是因为它具有足够的政策调整空间和政策工具来影响甚至主导朝韩关系和半岛局势的发展。

但是，应该清楚地看到，迄今为止，特朗普政府的政策调整是极为有限的，甚至可以说是象征性的。对美国而言，它最关心的还是朝核问题，对于文在寅政府在发展南北关系以及降低南北军事紧张态势方面的努力，它不但在道义上难以公开反对，而且对朝韩层面在半岛无核化问题上的任何进展，由于并不需要付出任何政策调整的成本代价，美国都将会持乐观其成的态度。这也是美国迄今为止对朝韩关系的进展持欢迎与支持态度的原因。到目前为止，朝韩之间在半岛无核化与和平机制构建问题上的共识与表态都是原则性的，还没有推进到需要美国做出实际政策调整的阶段和程度，而一旦美国认为半岛形势变化会有损于其战略利益的时候，韩国的对朝政策和南北关系的发展都将会迎来真正的挑战。因此，南北首脑会谈之后，如何推动美朝之间的对话与沟通，双方能否在实现半岛无核化的具体路径、步骤、措施和方案上达成一致，并予以实际推进，准备中的美朝首脑会晤将是一个重要的关坎。

五、结　论

从文在寅政府对朝政策的构想、特征及其实践来看，以构筑和平为中心的这一政策体系实际上是一个综合性的方案，即文在寅政府将不再单纯地只是从南北关系层面而是站在朝鲜半岛地区整体的高度，不再执拗于以朝核问题的解决为前提而是要从构筑永久和平机制、推进南北关系持续发展和构建半岛新经济共同体的高度来着眼设计对朝政策和处理对朝事务。这意味着文在寅政府站在了一个比历届韩国政府都更高的高度上，同时也预示着文在寅政府将面临与应对更多的课题。

对过去数十年间历届韩国政府对朝政策的评估，对朝鲜体制、南北关系的现状、半岛地缘格局的发展态势、韩国所面临的内政外交局面的战略思考以及文在寅政府所代表的韩国进步势力的政治理念等因素，使文在寅政府做出了这样的战略选择。应该说，这种选择是务实且具有战略眼光与高度的。

以构筑和平为中心的政策理念奠定了文在寅政府所具有的战略高度的基础，也使其在推进南北关系的发展上取得了实现南北首脑会晤，签署《板门店宣言》这样的重大阶段性成果。文在寅政府要想持续推进其对朝政策并继续取得成果，需要建立三个层面的共识，并推进一个良性循环，即国内层面的国民共识与政治共识，半岛层面的南北共识以及国际共识，一个良性循环即韩朝美互动的良性循环。三个共识与一个良性循环是有机联系的一个整体，需要文在寅政府继续站在一个战略高度上进行顶层设计。《板门店宣言》的签署为南北关系的发展奠定了基础。今后，南北关系的发展将会进入一个快车道，但整个半岛局势是否能够整体转圜，半岛问题的解决是否能够取得进一步的阶段性进展，在核问题与半岛和平机制构建问题上国际共识的形成至关重要，这不仅将考验文在寅政府的政治智慧，也将考验朝鲜领导人的政治智慧。○