党内法规为什么是一种软法

上海社会科学院法学所研究员

自党的十八届四中全会将“形成完备的党内法规制度体系”作为全面依法治国的目标之一写进《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，党内法规即引发了学术界前所未有的关注，相关的研究成果大量涌现。这对于人们了解、认识和把握党内法规，推进全面从严治党，无疑具有重要意义。然而另一方面，就目前来看，人们对于党内法规性质的认识显然还没有达成一致。这导致很多人将党内法规与国法混淆在一起，对全面依法治国带来了不小的负面影响。如何定性党内法规，已经成为我国全面推进依法治国战略中亟待解决的问题。

作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规是一种不同于国家法的法现象，尽管也是法，却是一种软法。理论界一般认为，软法是指那些原则上没有法律拘束力但有实际效力的行为规则。作为管党治党的制度保障，党内法规完全符合软法的特征。首先，党内法规不具有法律约束力，它不是国家法，不以国家强制力为后盾。其次，它具有实际效力，只不过该效力只及于党员及各级党组织，且其发挥并不像国家法律那样依赖于监狱、警察等国家机关。再次，党内法规是一种行为规则，这种行为规则尽管只针对党员和各级党组织，但却能够发挥行为规则所应当发挥的作用，使广大党员产生同于法规则的敬畏。

法治是规则之治。法治之法既包括作为硬法的国家法，也包括作为软法的各类规则。国家法与软法尽管都属于法治体系，但却是不同的两个法体系。国家法是体现国家意志，由国家强制力保障实施的一种社会行为规范。以国家强制力为后盾是国家法的基本特征。而软法尽管也具有约束力，但却并不是依赖于国家强制力而产生的约束力。以此为基点，判断一种社会规范是不是软法，实际上不能依据这种规范自身约束力的强弱，而是要看这种社会规范约束力产生的根源是否在于国家强制力。凡是以国家强制力作为后盾，依靠国家强制力保证实施的行为规范——无论其在执行过程中有多软、有多不尽如人意——都是国家法，是与软法相区别的硬法。反过来，凡是客观上具有约束力且该约束力的产生不是源自国家强制力的，都属于软法。就是说，软法实际上是对应国家法而提出的一个概念，并不是如其名称上所显示的那样，本身就是一种“软”的法。从社会治理的实践来看，尽管软法被冠以“软法”之名，但其执行力却并不一定差，软法不一定“软”！而党内法规就是一种尽管被纳入软法范畴但实际上却并不“软”的软法，是软法中的“硬法”。

就其对于党员的要求来说，党内法规在要求上显然要高于国家法，在内容上要严于国家法。党员违反党内法规需要承担党纪责任，而这些党纪责任丝毫不乏严厉性，如严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等。对于党员来说，这类责任可能会直接影响其政治生命，其严厉程度并不逊于国家法。

党内法规之所以会成为一种“坚硬的软法”，其主要原因在于中国共产党作为国家领导者以及唯一执政党的特殊政治与法律地位以及全面从严治党的客观现实需要。然而，尽管党内法规很“硬”，由于其并不倚赖于国家强制力保障实施，因而并不能被划入作为国家法的硬法之列，而只能是一种软法。对党内法规的这一性质定位，我们必须保持明确且清醒的认识，切忌因为其实施效能的偏硬而误将其作为国家法，否则会很容易在认识上出现偏差，导致将其混同为国家法。