山东民政兜底保障工作实践与思考

◎张泽胜

为进一步增强民政兜底保障能力，山东省民政厅成立了“在脱贫攻坚中充分发挥民政兜底保障作用”调研组，于今年3-5月赴济宁、临沂、菏泽、德州4市、7个县（市、区）开展专题调研，摸清了民政兜底保障基本情况，找准了存在的问题和差距，提出了增强民政兜底保障能力的对策建议。

基本情况

山东省各级民政部门遵循“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作基本思路，扎实推动民政领域兜底保障工作，助力全面打赢脱贫攻坚战。据山东省统计局调查显示，2017年贫困户在医疗救助和最低生活保障方面获得帮扶最多，分别占调查户的61.0%和54.3%。

1.民政兜底保障政策体系不断完善

（1）完善低保与扶贫开发有效衔接政策。2016年山东省政府办公厅转发省民政厅等部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》，各地结合实际，制定出台了相关配套政策文件，统一了农村建档立卡贫困人口和低保对象的赡养费计算方法和财产认定条件，将符合条件的建档立卡贫困人口按照政策规定全部纳入农村低保范围并给予政策扶持。截至2017年12月，全省共有城乡低保对象205.44万人，农村低保平均标准为每人每年4251元，137个县（市、区）农村低保标准均高于省定扶贫标准，17.2万名未脱贫的建档立卡贫困人口包含低保对象4.55万人，低保制度较好地起到了兜底保障作用。

（2）全面落实城乡统筹的特困人员救助供养制度。2016年山东省政府印发了《关于贯彻国发〔2016〕14号文件进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，2017年底前各地全部出台了相关配套政策文件，将符合条件的“三无人员”全部纳入救助供养范围，有效保障了特困人员的基本生活。

（3）提高医疗救助制度的可及性。山东省民政厅等部门先后印发了《关于进一步加强医疗救助与居民大病保险有效衔接的通知》《关于印发山东省健康扶贫工程“三个一批”行动计划的通知》和《关于进一步加强贫困人口医疗保障工作的通知》，推动各地进一步理顺医疗救助结算顺序，加快实现医疗救助与居民基本医疗保险、大病保险、商业补充医疗保险的“一站式”即时结算，将农村贫困人口大病专项救治政策由建档立卡贫困人口扩大到低保对象和特困人员，对上述贫困人口患有93种重特大疾病全部纳入救治范围。

2.民政兜底脱贫工作机制不断健全

（1）全面建立困难群众基本生活保障协调机制。2014年山东省建立了社会救助部门联席会议制度，统筹全省社会救助体系建设。2017年出台了《关于加强困难群众基本生活保障有关工作的通知》，要求县级全部建立困难群众基本生活保障协调机制。截至目前，市、县两级普遍建立了困难群众基本生活保障工作联席会议或领导小组。

（2）建立四级贯通核对工作机制。山东省民政厅会同省公安厅等18部门出台了《关于建立社会救助家庭经济状况核对机制的指导意见》，对社会救助对象实行“凡进必核”“在保必核”，2017年全省累计完成社会救助对象家庭经济状况核对1100万人次，为实施“精准兜底”提供了有力支撑。

（3）建立“一门受理、协同办理”机制。贯彻落实有关政策，制定了社会救助受理、分办、转办、跟踪及反馈工作流程。目前，全省1826个乡镇（街道）设立“一门受理、协同办理”窗口。

3.民政兜底脱贫规范管理水平不断提高

（1）以强化资金监管为切入点，提高管理规范化水平，打造“阳光救助”品牌。

（2）认真部署开展民政扶贫领域“微腐败”专项治理和农村低保专项治理行动，督促基层全面开展自查自纠，对查摆出的问题列出了清单，并通过建台账，一项一项抓整改，为脱贫攻坚提供保障。

（3）在基层建立低保长期公示制度，长期公示城乡低保保障情况。

面临的问题及困难

1.社会救助统筹衔接亟需加强

社会救助联席会议或协调机制总体作用不明显，无论在政府有关部门和人民团体之间，还是政府部门和慈善组织之间，都存在多头管理、资源分散、配合不力、政策不衔接与信息不共享等问题，影响了救助的整体效果。

2.社会救助制度体系存在“盲区”和“短板”

（1）“支出型”贫困家庭未能纳入低保范围。按照国务院《社会救助暂行办法》规定，目前低保制度针对的是“收入型”贫困家庭，“支出型”贫困家庭由于家庭人均收入略高于当地低保标准而无法享受低保，实际处于社会救助的“夹心层”。

（2）临时救助有待加强和改进。有的地方还不同程度地存在临时救助时效性不强、救助水平偏低、救急救难效能发挥不充分、工作保障不到位等问题，影响了临时救助制度在最大限度防止冲击社会道德和心理底线事件发生方面的托底保障作用的发挥。

（3）在提升特困人员集中供养能力方面缺乏配套刚性政策支撑。现阶段山东省各地敬老院管理运行资金支出基本上由乡镇财政负担，上级部门补贴经费不足，使得部分乡镇难以负担。

3.社会救助兜底脱贫攻坚水平不高

山东市、县两级社会救助资金投入仅占全省资金总量的33%，导致社会救助资金总量不足，制约了社会兜底脱贫攻坚水平的提高。如2017年底山东省城乡低保标准分别为516元/月和354元/月，分别列全国第19位和第14位，两项标准均列东部最后一位，分别低于全国平均水平25元和4元，低于东部平均水平155元和129元。特困人员省级财政补助标准仅为500元/年/人，多年未调整，救助实效相对有限。

4.民政兜底保障支撑能力弱

（1）基层社会救助经办服务力量薄弱。当前，全省基层民政工作经费不足、工作条件落后及工作手段不足的局面还没有从根本上得以改变。

（2）“精准兜底”核对能力有待增强。全省尚未建立专业化的核对工作队伍，特别是省级没有设立独立的机构和人员编制，难以满足核对工作日趋专业化、精细化的要求。

（3）特困人员集中供养照料护理能力弱。受工资待遇较低、社会认可度不高等因素影响，大部分农村敬老院管理服务人员年龄偏大、文化程度低、流动率高、专业能力弱且服务意识较差，远远不能满足失能半失能特困人员的照料护理需求。

5.社会组织有效参与民政兜底脱贫工作水平不高

动员和引导社会组织参与脱贫攻坚工作目前处于起步阶段，缺乏系统、规范的引导措施和切实有效的参与途径和方式，且社会组织自身建设和能力建设也有待加强。

政策建议

1.加强扶贫开发政策与民政扶贫政策的有效衔接

建议继续加大农村低保制度与扶贫开发政策的统筹力度，对农村贫困人口认定条件、收入和财产认定标准、认定和退出程序、救助帮扶政策、资金保障政策等作出相对统一规定，推动从开发性扶贫转向保障性扶贫，将原来的低保对象、特困人员、扶贫对象以及其他低收入家庭统一纳入贫困人口数据库管理，根据贫困家庭的不同情况，分类保障、综合施策，实现农村贫困人口稳定脱贫。

2.继续健全社会救助工作机制

（1）着力推动建立“大救助”工作机制。设立“大救助”工作领导小组及其办公室，增强牵头抓总作用，着力解决救助政策政出多门、救助业务多头管理、救助资源统筹不够、救助效能发挥不足和政策碎片化的难题，从源头上避免出现“重复”“遗漏”救助的情况，充分发挥好各项救助资源的整体效益。

（2）提高社会救助信息化应用水平。加快实现救助信息共建共享，在全面部署应用“山东省社会救助综合管理平台”、全面实现所有社会救助经办业务走线上流程的基础上，整合民政、人社、财政、卫计、教育、住建和扶贫办等救助业务和信息数据，推动建设全省“大救助”综合信息平台，为精准认定救助对象、科学制定政策提供科学依据，做到“底数精准”“救助需求精准”。

3.科学制定和调整民政兜底保障水平

健全完善城乡低保标准动态调整机制，指导各地继续落实好与消费支出挂钩的低保标准自然增长机制，坚持推动城乡低保标准统筹发展。指导各地公布实施特困人员基本生活标准和照料护理标准。推动将孤儿基本生活费标准提高至全国平均水平，适度提高困境儿童基本生活费标准。

4.切实加强民政兜底能力建设

（1）将社会救助政策宣传、特困人员救助供养、失能半失能特困人员照料护理、家计调查、社会融入及资源链接等社会救助服务项目纳入政府购买社会服务范围，明确购买服务人员配备比例和经费安排比例，切实加强基层社会救助经办服务能力建设，增加救助服务有效供给。

（2）大力推进核对机制建设。推动在省级成立独立事业单位性质的核对机构，选优配强工作人员，拓宽省级数据来源；加快完善部省市县四级核对网络，提高核对精准度，确保精准救助与管理。

（3）提高农村特困人员供养机构兜底保障水平。按照区域优化、布局合理原则，充分利用乡镇敬老院等现有资源，新建、改扩建一批农村综合性社会福利服务机构，提高其兜底保障能力。同时，因地制宜、积极稳妥推进敬老院社会化改革，不断提升托底保障能力和服务质量。

5.培育社会组织参与脱贫攻坚并拓宽参与途径

（1）大力培育发展公益慈善类和社区服务类社会组织。建议简化登记程序，对开展扶贫、济困、扶老、助残、助医和助学等服务的公益慈善类社会组织，以及为满足城乡社区居民生活需求、在社区内活动的城乡社区类服务组织，由民政部门直接登记，不再需要业务主管部门审查同意。降低准入门槛，对在城乡社区开展公益慈善、养老照护、便民服务和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，适当放宽资金、住所和人员等条件，对符合登记条件的依法予以注册登记，对达不到登记条件的由社区实施备案管理。

（2）引导社会组织加强自身建设和能力建设。加强对社会组织负责人的业务培训，引导各级各类社会组织，特别是公益慈善类和社区服务类社会组织建立独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，推动社会组织加强自我管理、规范内部运作，提高服务能力。

（3）积极探索社会组织参与扶贫攻坚的有效途径。将社会组织参与脱贫攻坚工作纳入当地党委政府关于脱贫攻坚的总体安排中，同其他扶贫工作一同部署、协同推进。完善社会组织参与扶贫开发政策，将社会组织参与扶贫开发制度化。研究搭建社会力量参与社会救助的平台渠道，解决求助需求与救助供给信息不畅难题，为各类社会组织参与社会救助提供便利条件。