改革开放40年与社会保障中国模式

高速经济增长促进了基本公共服务与社会保障的快速发展

伴随改革开放以来中国经济的高速增长，政府财政收入规模不断扩大，用于基本公共服务的财政支出和公共投入持续增加。中国全年一般预算支出从1978年的1122亿元增至2017年底的203330亿元，年均增长14.3%。日益扩大而又相对宽裕的公共支出预算为基本公共服务快速发展提供了物质基础和财力保证。

日益扩大和不断提高的基本公共服务需求，为政府向社会保障、就业服务、教育事业、公共卫生、医疗保障、基本医疗服务等领域扩大支出提供了内生动力。中国人口基数庞大，计划经济时期基本公共服务处于严重短缺状态。因财力所限，国家只能把有限的财力用于重点保障城镇公有制经济单位职工基本福利，广大城乡居民和非单位从业人员只能供给最低水平的基本服务。随着经济发展和财力增强，政府用于提供基本公共服务的支出可以逐步向全体劳动者和城乡居民扩展。在这一背景下，社会保障制度体系的覆盖面不断扩大，义务教育、公共卫生、基本卫生服务逐步实现覆盖全社会。同时，中国从低收入国家向中高收入国家的成功跨越，进一步促使基本公共服务供给水平不断提高，教育服务、卫生服务、社保服务的制度结构不断优化升级。

纵向分析1978—2017年的政府一般公共预算支出发现，1978—1996年，政府一般预算支出占GDP的比重由30.5%直线降至11.1%。而1997年之后这一指标则不断提升（个别年份有波动）。具体来看，2000年政府一般预算支出占GDP的比重升至15.8%，2010年升至21.8%，2017年升至24.6%，已接近四分之一。社保、教育、卫生支出占一般公共预算支出比重也持续上升，从1978年的11.53%升至2017年的34.27%。

1978年之后，中国社会保障制度进入了以改革促发展的新时期。20世纪80年代初是我国改革开放的启动期，也是传统保障制度功能日益弱化、新型社会保障体系尚未发展建立的过渡期。从20世纪80年代末到1997年亚洲金融危机爆发的10年间，则是中国确立建立社会主义市场经济体制改革目标、建立新型社会保障制度的改革探索期。在这一时期内，中国社会保障制度进行了形式多样、内容广泛、制度创新的地方改革试点，为确立社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度模式、建立面向社会低收入群体的最低生活保障制度积累了实践经验。从1997年8月国务院颁布建立企业统一养老保险制度到2012年11月党的十八大是中国现代社会保障制度的快速发展期，基本建立了以城镇职工社会保险制度为主体、以最低生活保障等社会救助制度为基础、以教育卫生等基本公共服务均等化和社会福利服务为目标的三大社会保障制度体系，基本实现了社会保障制度的全覆盖。十八大之后中国社会保障制度和公共服务发展进入巩固提高期。社会保险制度的城乡统筹、制度整合速度加快，制度框架和待遇水平的公平性进一步提升；在精准扶贫、脱贫攻坚的过程中，以最低生活保障制度为核心的社会救助体系的兜底保障功能也进一步强化，为实现2020年决胜全面建成小康社会奠定坚实基础。推进教育均等化、深化医疗卫生改革、促进社会化养老服务发展，为中国构筑了世界上覆盖范围最大的社会保障网，并初步形成了实践特色鲜明的社会保障制度中国模式。

社会保障与公共服务发展的实践特色与中国模式

回顾中国社会保障与公共服务体系发展历程，值得总结梳理的实践经验十分丰富，并具有以下几个突出特点。

第一，坚持社会保障保基本的定位，促进经济增长与社会保障建设相互协调。中国社会保障制度是在发展水平很低、经济增速很高、经济体制和经济社会结构迅速变革中进行改革和建设的。以经济建设为中心是中国改革开放的指导思想，只有经济快速增长才能快速摆脱贫困。社会保障建设早期定位是为经济建设服务，为国企改革和建立社会主义市场经济体制配套。这是中国社会保障制度改革发展的逻辑起点。在这个阶段，中国担心过快的社会保障支出造成巨大负担、拖累经济增长，因此确立了“保基本”的社保发展思路。到20世纪末期人民生活水平总体达到小康阶段。但是，这个时期的收入差距扩大、市场消费不足、教育卫生养老等基本公共服务短缺问题日益凸显。因此，促进社会公正、社会和谐和经济增长，成为快速发展社会保障和公共服务体系的重要任务。从1998年开始到2018年，国家对社会保障和教育卫生服务的投入迅速增长，促进了社会保障和公共服务体系的建立和发展，用20年时间在人口最多的发展中国家建成了覆盖范围最大的社会保障网和公共服务体系。这个体系不仅有效地发挥了自己的功能，而且助力经济体制改革，为国民经济健康持续发展做出了非常大的贡献。社会保障改革为经济体制改革创造了良好的社会环境，社会保障改革促进了国有企业改革进度，曾经为3000多万下岗职工提供了基本生活保障。社会保障制度的完善促进了人力资本和经济效率的提升，社会保障水平的提升促进了居民消费能力的提升，社会保障在经济危机时期发挥了重要的“减震器”和“调节器”作用。此外，社会保障基金投资、保障性住房建设、医疗服务体系建设、养老服务体系建设直接促进了经济增长。

第二，坚持以改革促发展，建设适应社会主义市场经济体制的现代社会保障体系。四十年来，社会保障的改革有力地促进了社会保障体系的完善与可持续发展。改革领域设计方方面面，主要完成了从单位管理走向社会化管理、从多部门分散管理走向相对集中管理、从地区城乡分割逐步走向统筹协调发展三大任务，实现了社会保障从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制的历史性转变。

在计划经济时期，强调的是单位管理，社会保障实行国家——单位保障模式，职工的生老病死均由单位负责，单位包办各类社会保障事务，包括社会保障的筹资、待遇给付与相关社会保障档案资料的管理。在经济体制改革的过程中，我国积极推进国有企业改革，减轻国有企业负担，增强国有企业的活力、效率和竞争力。围绕为国有企业改革配套，中国积极转换社会保障模式，从国家——单位保障走向社会统筹，进而实现社会化保障。由单位管理的各类社会保障事务逐步实行社会化管理，使企业从繁重的社会保障管理事务中解脱出来，交由专门的社会保障管理部门与经办服务机构负责，有效推动了国有企业改革的实施。从单位管理走向社会化管理是我国社会保障管理体制改革的第一步，为后续社会保障管理体制改革奠定了基础。

在行政管理方面，实现了从多部门分散管理走向相对集中管理的转变。在社会保障改革初期，管理上采取了“多龙治水”的做法，诸多部门和行业分散管理着不同人群和类别的社会保障事务。这种“多龙治水”的格局容易使得部门职责混乱、管办不分，影响了社会保障的改革的决策与实施，不利于社会保障资源的整合，不利于社会保障公平与效率的实现，不利于社会保障的可持续发展。1998年国务院机构改革中，成立了劳动和社会保障部，整合了原来劳动部、人事部等相关部门的职能，劳动与社会保障部设立了养老保险司、失业保险司、医疗保险司、农村社会保险司和社会保险基金监督司五个社会保障相关职能司局。第一次以“社会保障”的字眼体现在部门名称中，进一步凸显了社会保障改革的重要性。此外，国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，劳动和社会保障部、财政部出台了《关于基本养老保险行业统筹移交地方管理有关事项的通知》，改变了社会保障的行业分割局面，逐步移交地方管理，使得社会保障管理实现了从分散管理、部门分割、行业分割逐步走向相对集中管理，标志着我国的社会保障管理体制改革迈出了重要步伐，为后续社会保障事业的改革与发展提供了有力的管理体制保障。

在宏观管理方面，逐步改变地区和城乡分割局面，建设城乡统筹、地区协调、全国调剂的平衡与协调发展体制。在成立劳动和社会保障部的基础上，我国进一步推进社会保障管理体制改革，进一步理顺社会保障的管理职能与相关关系，基于社会保障改革与发展实践中存在的管理问题，在大部制改革的背景下，于2008年成立了人力资源和社会保障部，进一步整合了相关部门的社会保障职责，尤其是将民政部的农村社会保险职能并入进来。这一改革有利于实现社会保障的城乡统筹发展，促进社会保障公平性的提升，为建立公平共享、覆盖城乡居民的社会保障体系奠定了重要基础。2016年逐步实现了城乡居民基本养老保险制度的统一和城乡居民基本医疗保险制度的整合。为提高社会保障公平性，逐步提升社会保障统筹层次。基本养老保险基本实现了从地、市级统筹向省级统筹的转变，并在实践中积极探索中央调剂金制度，为实现基础养老金全国统筹奠定基础。社会保障统筹层次的提升有利于改变地区分割、制度碎片化的局面，进一步提升社会保障的公平与效率。

第三，坚持政府主导和共建共享原则，积极发挥市场作用和社会力量作用。政府主导是现代社会保障的基本特征，这是其公平性和普惠制的基本保证。但是，如果仅仅依靠政府而不动员社会力量甚至发挥市场机制的作用，不仅会导致财政负担日益沉重而且会带来体制的僵化。20世纪80年代中期，伴随经济体制改革开始改革过于僵化的单位就业保障体制。为了促进城镇国有企业改革，搞活用人机制，实行劳动合同制改革，实现减员增效，逐步改革城镇企业职工养老制度，对养老费用实行社会统筹，并逐步探索城镇职工基本养老保险制度改革，在20世纪90年代发布了若干政策文件。1991年，国务院《关于企业职工基本养老保险制度改革的决定》提出，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，要“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”。社会保险制度成为中国社会保障的主体部分，体现了权利与义务相结合的原则，对企业、用人单位、参保职工、参保家庭都建立了比较明确的激励约束机制，奠定了社会保险制度持续发展的制度基础。同样，在社会福利、社会救助、社会服务等领域，积极动员社会力量参与，努力建设多支柱、多层次的社会保障和公共服务体系，一直是中国社会保障制度建设的重要原则。在一些领域，也发挥了很好的作用。

第四，坚持生存型保障与发展型保障相结合，开展扶贫攻坚和积极就业政策。不论是经济发展还是社会保障，面临的最大问题是反贫困。中国一直实施积极的反贫困道路，包括长期以来的扶贫攻坚、精准脱贫政策，目的是通过政府引导、社会扶持，让贫困人口提高发展能力，靠自己的双手和辛勤劳动摆脱贫困。当然，面对缺乏劳动能力的贫困人口，以最低生活保障为基础的社会救助体系也要发挥好“兜底”保障责任。在就业领域也是如此，既大力发展失业保险制度，又实施积极就业政策全力以赴帮助待业和下岗失业人员重新回到就业岗位。国有企业改革时期的“两个确保”对于经济体制改革时期维护劳动者的生存权利发挥着积极作用。社会保险制度将保障劳动者在年老、疾病、伤残、失业、生育等特殊时期的基本生活作为直接目标。社会福利制度有助于实现城乡居民的体面生活，提高其生活质量。在发展基础性保障的同时，我国还越来越重视教育、医疗卫生、就业等发展性保障，促进劳动者素质技能与人力资本的提升，进而提升劳动者的发展能力与竞争力。

渐进式演化与包容性发展：社会保障中国发展模式的本质特征

四十年来，中国社会保障的快速发展，与充分学习、借鉴国际经验是分不开的。中国对国外不同社会保障模式进行了充分调研考察，充分吸收国外有关机构和专家学者的建议，尤其是世界银行、国际劳工组织、国际社会保障协会等机构的意见和建议。

中国社会保障发展路径与渐进式经济体制改革的道路是匹配的，也走过了由易到难、由主要项目向全面覆盖的渐进式演化过程。这个过程是中国实际出发的、也是实事求是的，既没有追求一步到位的“彻底”转型，又不失时机地推进每一步重大改革。在保持稳定的前提下，逐步将计划经济时期的“就业保障”转变为社会主义市场经济的全民社会保障。这是了不起的改革与革命，却是通过实实在在的一步步具体改革内容完成的。这种改革看起来是“自然演化”的体现，每一步都是在党和政府经过深入细致的实践探索和理论探讨做出的重大决策，而且这个决策是长期决策，体现了长期目标与短期目标的有机结合。比如，中国社会保障制度在改革与发展过程的的法制建设。往往党的政策指明方向，在总结改革实践经验基础上，结合基本理论、国际经验的探讨，形成中国特色的立法内容，明确社会保障体系相关主体的职责及权利义务关系，促进社会保障管理与运行机制的完善，促进社会保障制度的定型与可持续发展。

中国社会保障制度演进的本质特征是包容性发展。在工业化、城镇化和经济体制改革过程中，中国的社会保障不仅水平经历了从低到高的“提质”过程，而且覆盖范围体现了从国有经济、公有制经济职工向非公有制正轨就业群体、城镇非正轨就业群体、城乡居民、社会弱势群体不断扩展的“扩面”过程。两个过程相得益彰，使改革转制过程与更多人民群众分享改革红利过程有机结合，使政府主导作用与市场激励约束、社会公众参与有效配合，使旧制度转型与新制度建设同步推进，有效地实现了社会保障制度的不断扩大，体现了其综合效用。一是社会保障促进了反贫困。社会救助制度的指向性非常明确，主要针对贫困群体，为贫困群体提供各类综合性的援助，为贫困群体提供兜底保障；社会保险在更高层次上发挥着预防贫困的作用。二是社会保障促进了收入再分配。由于社会保障投入的增加和社会保障待遇水平的提升，社会保障正发挥着积极的收入再分配作用，尤其是社会救助与社会福利制度的福利性和公共性直接调节着收入分配，社会保险也在一定程度上发挥着积极的收入再分配作用。三是社会保障促进了社会稳定。这是社会保障社会治理功能的重要体现，社会保障在预防和化解国民的生存危机、贫困风险，在国企业改革和金融危机时期发挥着重要的“减震器”作用，为促进社会稳定与社会和谐发挥了积极作用。四是推动了全面小康社会建设。社会保障和公共服务体系促进了城乡居民收入水平与生活质量的整体提升，为精准扶贫、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会做出了重要贡献。