中国农村研究：农村改革40年

农村改革的逻辑

党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

中国农村改革是一个社会公正的演化、塑形过程。归纳现代社会科学的进步，我们会发现效率、平等、稳定和可持续这四个范畴之间的关系，最能凝聚我们对关于公正的认识。这里，有了我们讨论中国农村改革的逻辑起点。

把效率、平等与稳定作为人类追求的价值，虽然只有不长的历史，但却有相当高的共识度。与之相反的价值，接近被看做绝对不可取的价值。自由与民主作为实现这些价值的最基本的工具价值，却往往有相对性意义。在实践中，一旦涉及社会活动，自由必然伴随约束，民主必然伴随少数服从多数。约束性制度如何安排，少数与多数的识别依靠什么机制，便构成了改革的空间。中国农村改革也在这个空间展开。在足够长的时间里，效率、平等与稳定是一回事。所谓效率与平等之间的矛盾，甚至稳定也是矛盾结构中的因素，也只在短期内才有真实性。所以，在实践中，如果制度安排出了问题，完全可以同时丢掉效率、平等和稳定。中国农村改革就是在这个逻辑背景下开始的。

到20世纪70年代末，中国农村经济效率与社会平等俱失，社会稳定也乏善可陈，改革本身成为有利可图的事情。

1. 效率损失。农村的人民公社制度首先无效率可言。在公社架构之下，各类投入和产出非市场定价，无效率可言。农业合作社的分配与农户的土地投入无关。再到后期，村庄新出生人口自动成为享有分配权的“社员”，完全与投入无关。这种制度安排在历史上十分罕见。

2. 平等牺牲。因效率极低、产出匮乏，且实行“余粮”征缴制度，人民公社制度之下实际上不存在“首次分配注重效率、二次分配兼顾底线平等”这种机制，食物从一开始就是维持共同体成员生存需要的“公共品”。看起来在这里平等替代了效率，其实不然。，当时这个农村出现两种底线不平等：一是连底线生存也得不到保障小共同体，很难得到其他小共同体的帮助，彼此不平等；二是大共同体内部的不平等，即城乡不平等。

3. 稳定机制扭曲。农业合作社制度及后来的人民公社，是挟国内战争胜利者的威力建立起来的。这是当时农村稳定的大前提。当时农村社会最基本特征是“政社合一”，用解决公共品供需问题的政治办法处理竞争性物品生产问题，且在公共领域并未建立识别多数人与少数人的政治机制。这是一种社会政治成本高昂的“紧张型稳定”，给后期农村社会转型造成很大困难。

毋庸置疑，寻求公正的中国农村改革取得了很大成功。现有不尽人意的农村社会公正状况，只能通过深化改革加以改善。

1. 效率提升机制仍未完全建立。因改革不到位，虽然粮食的单产和劳动生产率都有提高，但按全要素成本和中间成本衡量的利润率是负数，粮食生产事实上处于行业亏损状态。粮食生产全行业亏损的事实表明，仅靠微观的初级产权改革不能根本解决效率问题。宏观的国家土地规划管理体制弊端本质上也是产权问题。国家对土地管得太多、权力太集中，破坏了决定效率增加的“谁投入、谁收益”和要素价格的市场决定原则。我们能看出，在竞争性领域涉及短期利益与长远利益的权衡时，国家其实并不比农民更有知识。

2. 平等保障路径必须重塑。由国家这种复合型大共同体提供广义的社会保障服务，本来是国家在公共服务中优势所在。近年国家促成基本养老保障与基本医疗保障的城乡统一，是极有意义的改革。所有重要公共服务在国家层面上实现城乡统一，是改革的长远趋势。目前公共服务城乡一体化遇到三个难点，均与思想解放不够有关系。

第一，村庄的公共服务被当做村庄的责任，把“集体经济”看做村庄履行责任的财源。这意味着“政社合一”在乡镇一级被打破以后，在村庄一级继续保留。这个思路对落后地区影响不大，但对发达地区产生了“绑架”农业经济的作用，不仅妨碍农业竞争力提高，还扩大了村庄之间的公共服务差异。

第二，村庄之间的救济性保障程度参差不齐，更与城市差异大，成为农村发展的伤心处。

第三，农村公共服务设施建设的技术不经济，以及城市布局不合理，可能会是城乡基本公共服务均等化的长期痛点。

3. 村庄“政社合一”制度不利于农村稳定。农村家庭承包制建立之后，改革没有继续深化，两个问题没有解决。一是政社合一在村庄层次上继续保留，农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清；二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。这就给农村社会稳定带来很大困扰。

改革40年：农民和集体不断解放的过程

项继权（华中师范大学政治与国际关系学院教授）

（一）农村改革的实质是农民和集体的双重解放

我国农村改革始于20世纪70年代末80年代初的家庭联产承包责任制的改革。改革之前，农村实行人民公社体制，其典型特征是计划经济、“以粮为纲”、“一大二公”、“政经合一”、“三级所有、队为基础”、统一核算、集中经营以及城乡分离等等，农民及农村集体都被束缚于农业、农村及土地上。农民和农村集体不仅缺乏明晰而稳定的财产权，也丧失经营自主权，集体劳力、财物、产品都可能“一平二调”，加之政治上的“左”倾错误、经营上的“瞎指挥”、分配上的“大锅饭”，不仅严重制约了农民生产积极性，也制约了农村集体经济的发展。

家庭联产承包责任制在不改变农村土地等基本生产资料集体所有的前提下由农民实行多种形式的承包经营。这不仅是农民和集体关系的重大调整，也是农民和国家关系的重大调整。由此将农民从传统的计划经济和人民公社体制中解放出来，极大地调动了农民生产经营的积极性，也促进了农业生产的快速发展。

家庭联产承包责任制的实行从根本上动摇的传统的人民公社体制及集体经济组织和经营形式，推动了农村基层治理体系及集体经济组织的变革。特别是随着家庭联产承包责任制的迅速推行，农民自主权不断扩大，集体经济组织的功能迅速虚化，管理能力不断弱化，一部分社队基层组织陷入瘫痪、半瘫痪状态。为此，1982年底，中央决定废除人民公社，重建乡村治理体系和集体经济组织体系。1983年10月，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国开始实行“政社分开”，建立乡政府，设立村民委员会，形成“乡政村治”的治理格局。在重建乡村政权组织体系的同时，在原公社、大队或小队范围内根据集体经济状况并“在群众自愿的基础上”“设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”，实行政经分开。此项改革一方面赋予村民群众村务的自治权，另一方面也通过“政社分开”和“政经分开”的改革进一步理顺基层政权组织与乡村集体经济组织的关系，还原农村集体经济组织独立的产权和组织地位，力求将集体经济组织从传统的“政社合一”、政经不分的体制中解放出来。

在传统计划经济体制下，农村经济“以粮为纲”，农民及农村集体的生产领域受到诸多的限制，多种经营及乡村工业的发展受到严格的制约。随着家庭联产承包责任制的实施，农民生产经营的自主权的扩大，“发展多种经营和商品生产已成为广大群众的迫切要求”，为此，自1981年中央农村工作会议就强调“要因地制宜制订全面发展农、林、牧、副、渔、工、商的规划”，“逐步改变按人口平均包地、‘全部劳力归田’的作法，把剩余劳力转移到多种经营方面来”。此项改革不仅使农民及农村集体从传统单一的农业生产中解放出来，也使大量农民从传统农业和土地上解放出来。

1985年中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》强调“进一步扩大城乡经济交往”，“允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务”。由此开启了农民进城的大潮，“进厂又进城，离土又离乡”成为更多农民的选择。此项改革不仅赋予农民更大的自由迁徙权，使亿万农民从农村中解放出来，集体劳力、资金和技术的自由流动也推动集体经济和乡镇企业从传统地域和社区的局限和依附中解放出来，获得更大的发展空间。

不难看出，20世纪末一系列农村重大改革都是旨在破除传统的人民公社体制及与此相应的一系列制度和政策，赋予农民及农村集体更大的独立性和自主权，着力将农民及农村集体经济组织从传统的计划体制、组织体制、管理体制、经营方式以及城乡二元化体制中解放出来，由此极大地推动了农村经济、社会和政治的发展。然而，无须讳言，20世纪80年代农村改革并不顺利，一些重大改革并没有完全达到改革的预期，旧的问题解决的同时又产生新的问题，农民和集体经济组织的独立和自主权力仍受到诸多的限制，正因如此，进入新世纪以来，党和政府进一步深化农村改革，其中，最为重大的改革行动包括农村税费改革及配套改革、“三权分置”和集体产权改革以及推进农村新社区建设和城乡统筹与一体化等等。

显然，一些重大改革也是继续和深化20世纪未竟的事业，进一步改革历史形成的农村产权制度、土地制度、组织制度、经营制度、分配制度以及破除二元化的城乡户籍制度、人口管理体制、公共服务体制，进一步理顺农民与集体、农民与国家以及政经关系、城乡关系，将农民和农村集体从传统体制和制度中解放出来，释放农民和集体的活力。

（二）赋权与平权：农民和集体解放的核心和方向

农村改革和农民解放的核心和关键在于能否最大程度上保障农民及农村集体组织的权利，维护农民和农村集体组织的利益。从40年来农村改革的实践来看，农村改革和农民的解放也是一个赋权和平权的过程，这一过程经历了从放权、扩权到平权不断深化的阶段。

农村改革的第一步就是“权力下放”“放权让利”，给农民和基层更大的自主权。虽然“权力下放”和“放权让利”的改革赋予农民和集体更多的权利和自由，但是，这些改革从根本上来说不过是权利的调整或转移，将原来上收或被上级部门和其他组织掌控的权和利下放给农民群众或农村集体。随着农村经济社会的发展，新世纪以来，党和政府进一步推进和深化农村改革，扩大农民和集体的权利。在农民和集体的各项权利中，产权无疑是最根本的。产权不是单纯的人对物的关系，而是人与人的关系，是由社会强制执行和保障的人们的一种权利及制度安排。产权不仅是市场经济的基石，也是社会和政治制度的基础。在农村改革中，最根本的问题首先就是要理顺农村产权关系。扩大农民和集体的权利首先就是要赋予和保障农民和集体更大的财产权。

毫无疑问，“放权”和“扩权”都是农民和集体赋权的过程。但是，在现代社会中，社会的公平正义不仅在于人们拥有多少权利，而在于是否实现法律上的平等和平权。虽然农村改革不断下放和扩大农民和集体的权利本身有助于提升农民和集体的权利地位，促进城乡之间和不同社会主体之间的权利平等，但是，“放权”和“扩权”本身并不一定中社会的“平权”，尤其是城乡之间以及不同群体差异化的体制和政策下，不同的权利依然可能在不同的制度和政策空间中相互隔离和差异化地存在。长期以来，我国实行城乡有别的户籍制度、土地制度、管理制度及公共服务体制，不仅城乡之间居民以及不同群体之间权利严重失衡，城乡不同的组织及产权主体权益也显著不同，由此导致城乡产权不平等、身份不平等以及公共服务不平等，因此，农村改革不仅需要明晰和扩大农民和集体组织的权利，更重要的是打破城乡二元化体制，推进城乡居民及不同的经济主体的权利平等。也正因如此，进入新世纪以来，中央将破除城乡二元化体制，促进城乡一体化和城乡融合作为改革的重点。

（三）农民和集体的解放需进一步解放思想

回顾40年的农村改革，我们不难发现：农村改革的每一次重大突破都源于思想大解放。当前，我国已经进入全面深化改革的新时期，农村改革也进入“深水区”和“攻坚期”，一些深层次的矛盾进一步凸显出来。尤其是我们看到，在过去的40年间，农村改革取得了举世瞩目的成就，但是，有一些改革并不彻底，并没有达到改革的预期，有的甚至出现反复，如20世纪80年代推进的政经分开的改革并没有到位，绝大多数村委会与村集体依然仍是政经不分，产权混乱，集体经济组织仍没有获得独立的组织地位，也没有取得与城市国有产权平等的地位和权能；农村集体产权改革以及破除城乡二元化体制仍受到诸多法律、政策、利益以及思想观念的束缚。一些人仍固守传统“一大二公”“政经一体”及“集中经营”的集体经济思维，赋予农村集体经济过多的政治内含和社会责任，而不是将集体经济视为农民自主选择的一种经济组织形式和平等的市场主体，反对集体资产量化、集体股权流动、农民自由进退以及城乡产权的平权，甚至认为集体产权改革破坏和瓦解农村集体经济，破坏社会主义制度；一些人则仍以土地是农民的保障的理由，反对农民土地流转、规模经营以及自由交易和自主退出；农民的宅基地用益物权以及房屋等财产性权力仍受到严格地限制，不能自主交易；有的依然沿袭城乡二元化的思维思考和设计农村改革及制度建设，依然从城乡居民权益有别、“全民”和“集体”产权有别的角度对待农民及农村集体产权，维护城乡居民及产权之间的不平等；在城市努力推进国有企业剥离社会职能的改革同时确一再要求集体经济承担乡村更多的社区和社会责任，反对政经分开和经社分开；甚至认为城乡二元体制是对农民的保障，反对农民进城、资本下乡。如此等等，一些陈旧的观念依然羁绊着前行的人们，一些措施依然试图将农民以及集体束缚在农村、社区以及不合理的体制中，农民依然没有获得城乡平等的公民权，农村集体组织也没有获得平等的产权和法人地位，农村人口、土地及其他资源仍难以充分自由流动、合理配置。显然，要进一步深化改革就必须“冲破思想观念的障碍”，进一步解放思想，坚持“三个有利于”，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，立足从城乡平等、公民平权以及城乡一体的角度推进农村改革，进一步将农民及农村集体从传统的观念和体制中解放出来。

改革的过程是一个创新的过程。解放思想必须充分尊重人民群众和地方基层的首创精神。邓小平就曾说过：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。”从40年农村改革的实践来看，只有解放思想、鼓励创新、尊重群众和基层的首创精神，才可能真正激化农民群众和基层干部的积极性和创造性，并通过人民群众和基层干部的聪明才智、自觉行动和实践探索，化解改革中难题。事实上，农民和基层创新的过程本身也是思想解放的过程，正是在不断的探索和实践中农民群众也不断获得思想上的解放。

【摘自《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2018年第5期】