国企改革：40年回顾与未来改革展望

在改革开放四十周年之际，回首长达四十年国有企业改革的经验与启示，对于我们站在新的历史高度，全面深化国有企业改革，攻坚完成党的十九大提出的国有企业改革发展目标，促进我国经济在新常态下实现转型升级的可持续发展，有着极其重要的理论和现实意义。

四十年国有企业改革的不平凡历程

四十年来，国有企业改革一直是贯穿我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程的主线，也是中国经济体制改革的缩影。回顾四十年国有企业改革的不平凡历程，依据不同时期经济体制改革的理论、政策和实践主题，我国国有企业的改革发展大体上可以划分为四个阶段。第一阶段：从1978年到1992年的“放权让利”时期；第二阶段：从1992年到2002年的“产权改革”时期；第三阶段：从2003年到2012年的“国资监管”时期；第四阶段：从2013年至今的“全面深化”改革时期。党的十八大之后，国有企业改革在经济新常态下进入“全面深化”阶段。从顶层设计看，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是新时期全面深化改革的纲领性文件。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，《指导意见》集以往时期国有企业改革经验之大成，全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措，成为新时期全面深化国有企业改革、从整体上搞好国有企业的系统设计方案。这之后又陆续出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系。这些文件在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，对于推动基层的改革实践发挥了很好的引领、促进和指导作用。国资委分别于2014年7月、2016年1月在中央企业启动了“四项改革试点”和“十项改革试点”。中央企业和各地国有企业坚持问题导向，结合各个地方、各个行业和各个企业的实际，制定了很多实施的方案和操作的细则，相继展开推进改革。国有改革的深度和广度远超以往时期，改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

这一时期国有企业改革的最新进展体现在以下方面：

1. 首次明确国有企业的分类与功能界定。

2. 公司制改制取得突破性进展，到2017年底，我国国有企业公司制改制取得突破性进展，中央企业及子企业公司制改制工作基本完成。

3. 重组整合有序推进，中央企业由五年前的116家调整至96家，各省级国资委出资企业开展了171组重组整合。

4. 混合所有制改革积极稳妥实施，混合所有制改革在分类的基础上积极稳妥推进，部分中央企业在三级子企业探索开展员工持股试点。至2017年底，已在电力、石油石化、电信、航空、军工等重点领域确定3批50家混改试点企业。中央企业中已开展混合所有制改革的企业户数占比达68.9%。

5. 国有资产管理体制进一步完善，一是以管资本为主加快推进职能转变，明确出台权力清单与责任清单。二是改善国有资本授权经营体制，2016年以来，中央企业开展国有资本投资、运营公司的试点企业扩展到了十家，截至2017年底，各省、市完成改组组建国有资本投资、运营公司到达589家。

6. 现代企业制度不断健全，公司制度改制的完成推动国有企业不断健全现代企业制度，转换经营机制。

7. 解决历史遗留问题取得重大成效。

国有企业改革的成就、经验、反思与启示

国有企业改革是改革之初党中央实施做强做大国有企业方针的重大战略步骤。回首四十年前启动国有企业改革的初衷，当时更多的考虑是旨在通过搞活国有企业来提振国民经济。国有企业改革在四十年之久“干中学”的过程中日臻完善成熟。时至今日，应当分层次、多视角地全面评估、认识前四十年国有企业改革的成就与经验。

第一，实力与效益水平极大提升

国有企业改革解放了生产力，极大地推动了国有企业的发展，国有企业规模实力不断增强，经济效益大为改善。特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，国企改革红利逐渐释放，成效日趋明显。

第二，体制机制大为改善

四十年来，伴随着经济体制的转型，传统计划经济体制下单一的国有国营的企业模式已经被彻底打破，我国国有企业基本上从行政机构附属物转变为独立的法人实体和市场竞争主体，企业的产权制度、法人治理结构、内部管理体制和经营机制都更加成熟和接近市场经济的需要，建立起了面向社会主义市场经济体制的体制和机制。公司制逐步成为企业的主要组织形式。企业内部管理体制、经营机制与劳动、人事、分配制度都发生了重大而深刻的变化。

第三，国有经济布局和结构调整取得重大进展

自20个世纪90年代国有企业改革“抓大放小”、“三年攻坚”以来，国有企业和国有资本已逐步从中小企业层面和一般生产加工行业退出，全国已有5010户国有大中型企业和资源枯竭的矿山有序退出了市场，使国有企业的战线大大收缩、国有资本的布局结构较之于以前得以优化。目前，我国中小型国有企业改制已经基本完毕，国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般竞争性行业中逐步退出。国有企业量多面广和过于分散的状况得到明显改善。

第四，企业所有制结构更加合理

经过四十年的改革发展，我国经济的所有制结构发生巨大变化，经济版图已经由改革开放之初的国有经济“一统天下”发展成为目前国有、民营、外资共处的“三分天下、各有其一”格局。这种多元化市场主体平等竞争、相互促进的局面既促进了市场经济制度的完善，又有效地提升资源的配置效率，极大提升了国民经济的活力，共同推动我国经济的快速发展与经济结构调整。从历史经验看，这种多种经济成分共存的状况更加适合社会主义初级阶段，生产关系适应生产力发展的客观要求。

从改革的逻辑角度来（手段与目的）比较我国与前苏联东欧的国有企业改革，可以看出，作为曾经同样都拥有很高国有经济比例的国家，我国的国有企业改革既是搞活国有经济的手段，同时通过改革重塑国有企业也是目的。我国的国有企业在改革后不但没有消失，反而更具活力。相比之下，在前苏联东欧的剧变过程中，国有企业只是作为手段，或工具存在的。国有企业既可以存在，也可以消失。因此，在前苏联东欧，大规模的国有企业私有化由此而产生，进而造成国有资产的大量流失，并引发了严重的社会公平问题。

从改革的方法论看，在国有企业改革之初，大家对于国有企业改革自身的目标模式、改革的路径都是不清楚的，所以，一直以来，国有企业作为改革开放的先头兵，“摸着石头过河”的色彩十分突出，也形成了我国国有企业改革的“渐进式改革”特色。相比较前苏联东欧的“激进式改革”，渐进式国有企业改革在稳步推进中取得了巨大的成就，但也为其成功付出了不菲的代价。从机会主义行为角度看，“渐进式改革”对改革的内容有“避重就轻”的选择性，许多“硬骨头”改革被搁置，延缓了改革的进程，并加大了后期改革的不确定性和成本。因此，在充分肯定四十年国有企业改革非凡成就的同时，更应该清醒第反思前期改革的教训与不足。

未来全面深化国有企业改革的对策与路径

《指导意见》提出国有企业改革的主要目标是，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。实际上，上述内容不只是为2020年设定的预期目标，也更是为今后更长时期所指出的国营企业改革的方向与目标。对照《指导意见》提出的主要目标，未来应当把以下三个方面作为全面深化国有企业改革的着力点：

第一，以分类改革为前提全面深化国有企业改革

《指导意见》基于不同类型的国有企业应该承担国有经济的不同的功能定位，明确将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类。未来要坚持以分类改革为前提，从企业层面与监管层面“双管齐下”，全面深化国有企业改革，完善国有资产管理体制。

从企业层面看，首先，从混合所有制经济看，不同类型的国有企业混改模式是不同的。其中商业类国有企业实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国有企业则一般采取国有独资形式，但在有些领域也允许非国有企业参与。

其次，从国有经济战略性调整看，在经济新常态下，国有企业营业收入和利润增长率不断下降，这正是强化国有经济战略性退出一般性产业的契机。既然国有企业分为公益类和商业类两大类，国有企业应该专注于公益类，商业类中的大部分国有企业，除了特殊功能类、战略类、新兴产业类等行业领域保持国有资本外，其它大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出，进一步推进国有经济的结构调整与布局优化。

从监管层面看，国资委新近表示，未来要深入推进分类监管，按照分类改革、分类发展、分类考核的要求，强化目标导向，突出监管重点。

1. 提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，同时兼顾“管资本”。

2. 处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式，监管部门通常对垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”职能，以“管资本”为主。

3. 处于竞争性领域的国有企业由于其处于纯私人物品领域，监管部门只履行“管资本”的职能，追求利润最大化。

第二，加强和改进党对国有企业的领导

从理论和实践上看，源于西方企业实践的现代企业制度本身仍然不尽完善，时常会失灵失效现象，曾经发生在美国的安然与世通事件就是明显的例证。因此，把现代企业制度引入中国运用指导国有企业改革时不能以“拿来主义”完全照抄照搬。与一般企业不同，以国有企业为主体的国有经济具有双重的职能，即政治和经济职能，正是这两种双重属性决定了国有企业做强做优做大必须坚持党的领导。一方面，国有企业承担了政治职能，正如十八届三中全会《决定》指出的那样，国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，有利于保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行，为国有企业做强做优做大提供坚强的政治保证。另一方面，国有企业承担了经济职能，通过党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，有利于发挥党组织的监督职能，维护股东的权利，保证国有资产保值增值，实现企业经营效益最大化。

四十年的国有企业改革历史业已证明，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，坚持党的领导、加强党的建设是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势，必须一以贯之。未来深化国有企业改革要立足于我国的实际与国有企业的本质属性，全面加强党的领导党的建设，积极探索把加强党的领导和完善公司治理统一起来的有效途径和方式。坚定不移坚持党对国有企业的领导，落实管党治党责任，把全面从严治党向纵深推进，把党的领导、党的建设转化为国有企业的独特优势，为国有企业改革发展提供坚强政治保障。

第三，坚持正确的改革方法论

“工欲善其事，必先利其器”。国有企业改革是前无古人的崭新事业，尤其是在改革进入攻坚期和深水区的今天，各种矛盾错综复杂，必须坚持正确的改革方法论，才能有效地推进国有企业改革纵深发展。

一是坚持顶层设计与基层探索相结合，首先搞好国有企业改革顶层设计，不断完善“1+N”文件体系，确定好改革的重点、路径、次序、方法，努力提升企业发展和运行效率，增强国有经济整体功能。同时要鼓励基层从实际出发进行大胆探索，因地制宜，聚焦具体问题，尽可能多取得第一手材料，及时总结经验，把基层改革中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，为顶层设计提供实践依据。

二是坚持重点突破与协调推进相结合，一方面，要根据改革的要求与时机，善于抓住主要矛盾与矛盾的主要方面，找准改革的切入点。当前一些领域的改革仍然需要先行先试，重点突破。另一方面，随着改革的深化，改革综合性、系统性和全面性要求越来越高。改革不再如前期那样可以单兵突进，而是需要系统集成，协同推进。要全面系统推进国有企业改革，统筹好改革的整体情况，协同推进各项改革任务，做好政策统筹、方案统筹、资源统筹、进度统筹。

三是坚持试点先行与建立容错机制相结合。首先，要加强改革的前瞻性与可行性研究，试点先行一定是“有的放矢”，特别是重大改革举措必须坚持试点先行，取得经验后再逐步推开。其次，要坚持容错机制。健全的容错机制是全面深化改革的有力保障，能够有效调动先行先试者的积极性。我国国有企业改革很多方面没有成熟的经验参考，需要我们在实践中大胆的创新和探索。要明确将因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来，要将国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，要将推动改革的无意过失与为谋私利的故意行为区分开来。

2018年政府工作报告提出，国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列。改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济高速增长的重要引导和支撑力量。2017年10月，世界银行发布了《东亚与太平洋地区经济半年报》，上调了中国经济2018年的增长预期，其中很重要的一个依据便是中国持续而深入的国企改革。该年报认为，过去五年中国以前所未有的决心和力度推进国企改革，并做出一系列重大决策部署。尽管中国的国企改革依然在路上，但过去五年来的实践已经充分表明，国企改革正在沿着正确的轨道前进，并将为中国经济转型升级贡献强大力量。回顾过去四十年国有企业改革的卓越历程，我们有理由相信，在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，国有企业必定会通过深化体制机制改革，激发创新发展活力，实现改革的最终目标，走在高质量发展前列，继续在国民经济中发挥主导作用。