中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律

改革的五个阶段：一个大致的勾勒

40年间的中国财税体制改革历程，按照阶段性的改革目标作大致区分，可以归为如下五个既彼此独立又互为关联的阶段：

（一）1978—1994年：为整体改革“铺路搭桥”

发端于1978年的中国经济体制改革是从分配领域入手的，最初确定的主调，便是“放权让利”。在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度，分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局——相对接，便有了如下的若干改革举措：在国家与企业之间的分配关系上，实行“减税让利”；在中央与地方之间的财政分配关系上，实行“分灶吃饭”；在税收制度建设上，实行“复税制”；在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。

上述的这些改革举措，对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进所发挥的作用，可说是奠基性的。然而，无论放权还是让利，事实上都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地，导致不仅财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，而且中央财政已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。

（二）1994—1998年：踏上制度创新之路

如此的困难境况，很快让人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来，意识到“放权让利”的改革不可持续，财税体制改革自然要进行重大调整：由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。1994年元旦，中国政府便在财税体制方面推出了一系列重大改革举措：

——按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济体制需要的税收基本规范等一系列的行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。

——在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，初步建立了分税制财政管理体制基本框架。

——根据建立现代企业制度的基本要求，在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的33%税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。

——彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。

（三）1998—2003年：构建公共财政体制框架

1994年的财税体制改革，固然使中国财税体制走上了制度创新之路，但并没有解决问题的全部。无论是财政支出一翼的调整，还是以“税费改革”为代表的财政收入一翼的变动，所涉及的，终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局。当分别发生在财政收支两翼的改革局限性逐渐凸现出来之后，人们终于达成了如下共识：零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，并将局部的调整纳入整体财税体制及其运行机制的框架之中，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是，将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中，并且作为一个系统工程加以推进，便被提上了议事日程。

（四）2003—2012年：进一步完善公共财政体制

时隔5年之后的2003年10月，中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在这份历史性文献中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断，做出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。以此为契机，又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。

（五）2012年至今：建立现代财政制度

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观棋局，以建立现代财政制度为目标，新一轮财税体制改革由此展开。

——就预算管理制度改革而言，有别于以往围绕一般公共预算（亦称财政预算）而定改革方案的做法，新一轮预算管理制度改革的视野扩展到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算在内的全部政府收支。其目标，就是在覆盖全部政府收支的前提下，建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。

——就税收制度改革而言，有别于以往围绕税收总量增减而定改革方案的做法，新一轮税制改革设定的前提是“稳定税负”。其目标，就是在“稳定税负”的前提下，通过“逐步增加直接税比重”优化税收收入结构，建立现代税收制度。

——就中央和地方财政关系改革而言，有别于以往围绕中央或地方财力增减而定改革方案的做法，新一轮中央和地方财政关系改革的目标，被锁定于“发挥中央和地方两个积极性”，构建现代中央和地方财政关系新格局。

改革的取向抉择：从公共财政体制到现代财政制度

当我们大致把握了40年来财税体制改革的基本轨迹之后，一个随之而来的问题是，财税体制改革是否存在着一条上下贯通的主线索？换言之，迄今中国的财税体制改革，究竟有无一个不以人的主观意志为转移的客观规律可循？

中国财税体制改革的一大特点，就是它始终作为整体改革的一个重要组成部分，始终与整体改革捆绑在一起并服从于、服务于整体改革的需要。如果说改革开放40年来走出的一个基本轨迹就是由经济体制改革走向全面深化改革，经济体制改革和全面深化改革的目标又分别在于经济市场化和国家治理现代化，那么，我们可以看到，40年来的财税体制改革实质上是一个顺应这一变革并逐步向匹配经济市场化和国家治理现代化的财税体制及其运行机制靠拢和逼近的过程。这一过程可以相应概括为：以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。其具体的体现就是，以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。

改革的未来走向：加快建立现代财政制度

2017年10月举行的中共十九大，围绕下一步财税体制改革做出了如下部署：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”如下问题可能是这些焦点、难点和痛点问题的一份大致清单。

1. 中央和地方财政关系：下一步财税体制改革的重头戏

从中共十八届三中全会到十九大，发生在中央和地方财政关系领域的改革进展主要有两项：《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。毋庸置疑，中央和地方之间的关系是现代国家治理领域最重要的关系链条之一，中央和地方之间的财政关系又属于其中最具基础性和支撑性意义的要素，亦最具“牛鼻子”效应。

2. 预算管理制度：亟待将新《预算法》落到实处

相对而言，中共十八届三中全会迄今，预算管理制度的改革动手最早、力度最大，是新一轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其最重要的标志性成果，便是2015年1月正式颁布的新《预算法》。然而，以现代预算制度的原则反观新《预算法》，也可以发现，主要源自既得利益格局且困扰我们多年的若干“老大难”问题，仍未得到根本解决。中共十九大在对“全面规范、公开透明”加以精炼概括的基础上，为预算管理制度改革确立了更加全面而细致的改革目标——“全面规范透明、标准科学、约束有力，全面实施绩效管理”。可以预期，循着如此的“路线图”，预算管理制度改革肯定会由此加快而推进至实质层面。

3. 税收制度：直接税改革对接“健全地方税体系”

迄今，在新一轮税制改革所涉及的“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和税收征管法中，“四税一法”的改革——营改增全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、税收征管体制改革已经启动。表面上进展很快，动作不小，但深一步观察，就会发现，抛开税收征管体制具有特殊意义不谈之外，举凡取得进展的税种，均属于间接税。可归入直接税系列的个人所得税和房地产税，则“裹足不前”。若将间接税和直接税分别视作新一轮税制改革行动的两翼，可以非常清晰地发现，两翼的改革行动颇不均衡。可以预期，按照中共十九大部署，尽快采取措施，让以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革“破茧而出”，进而推进以“健全地方税体系”为重点的税制改革进程，绝对是下一步财税体制改革的一场攻坚战。