担当进取 不辱使命——潍坊市人大常委会发挥主导作用推进地方立法工作纪实

主导作用是中央对人大及其常委会在地方立法工作中的角色定位。党的十九大报告明确指出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。自2015年3月潍坊作为设区的市获得地方立法权以来，潍坊市人大及其常委会牢牢把握走在前列的目标定位，积极发挥在地方立法工作中的主导作用，从零开始，攻坚克难，实现了全市地方立法工作的良好开局。截至目前，共颁布实施6部地方性法规，建立了包括4处立法基地、23名立法咨询专家组成员在内的地方立法智库，出台了立法咨询专家工作规定、地方立法研究服务基地管理办法、年度立法计划编制办法、立法评估办法等制度。此外，剧毒高毒农药管理立法服务保障工作、大气污染防治立法服务保障工作分别被评为市直机关2016年、2017年“优质服务项目”，“让党旗飘扬在立法第一线”被评为机关党建工作创新项目，《人民权利报》《潍坊日报》在头版头条位置先后5次报道了市人大常委会地方立法工作。这些成绩的取得，离不开党委的正确领导，政府部门的积极配合，以及社会各界的关注和支持，也是市人大及其常委会正确发挥人大主导作用，开创性推进地方立法工作的结果。

一、坚持党的领导是设区的市人大主导立法工作的根本政治保证。

党的十九大报告指出，在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。根据《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，设区的市地方党委对立法的领导不仅仅是政治、组织上的领导，更是对立法过程中法规项目确定、重大利益协调、重要制度设计的全面掌控。设区的市地方立法要实现在人大主导下顺利、有序地开展，就必须坚定地服从和依靠地方党委的领导，也只有做到这一点，人大及其常委会对立法工作的主导作用才能得到充分有效地发挥。潍坊市两年多来的立法实践清楚体现了这一点。

一是围绕党委工作大局拟定法规项目。每年的立法计划和五年立法规划出台前的法规项目征集工作，市人大常委会法工委都会发出专函或通知征求市委的意见。在研究制定立法计划和规划时，自觉围绕全市工作大局，把市委重大决策、政府着力推动、群众普遍关注、立法时机成熟的立法项目列入立法计划或规划。2016年潍坊出台的3件实体性地方法规，2017年出台的大气污染防治条例，都是围绕全市大局和市委中心工作确定的题目，其中禁用限用剧毒高毒农药条例和大气污染防治条例更是直接来自于市委的立法建议。

二是依靠党委开展立法协调。全国人大法工委主任沈春耀在第23次全国地方立法工作座谈会上指出，决定立法工作能否取得具体成果的因素有很多，关键有两条：一是解决实际问题，二是达成基本共识。立法中的这个“基本共识”的难点在于部门职责分配。部门职责分配是立法工作中部门利益的最直接体现，因而也是博弈最激烈的部分。一些主要制度设计之所以难以落笔，表面上是在争论“怎么干”，实质上是在争论“谁来干”。在部门利益对立严重、难于协调处理时，市委根据市人大常委会的汇报，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹协调不同利益主张，拍板制度设计，作出立法决策，从而使法规制定工作得以顺利推进。大气污染防治立法就是其中的典型一例。由于职责冲突，利益交锋比较尖锐，市委、市政府制订出台了《潍坊市各级党委、政府及有关部门（单位）环境保护工作职责》，明确牵头单位，厘清职责边界，使法规中有关政府部门职责的制度安排得以顺利通过。

三是立法工作中遇到重大问题及时向党委请示报告。五年立法规划和年度立法计划在公布实施前都严格按程序报党委批准或转发。市人大常委会党组每年的半年工作总结、年终工作报告都要就地方立法工作的开展情况向党委作出汇报。所有地方性法规项目在经人大常委会表决通过前，都要向市委常委会作汇报或说明，听取和落实市委的指示。

二、担当作为，攻坚克难，切实发挥人大及其常委会的主导作用。立法工作主要有三个环节，一是规划立项；二是组织起草；三是人大审议。人大的主导作用在这三个主要环节上都是不可或缺的，都需要应有的体现。在潍坊市的立法实践中，常委会在这三个环节都发挥着主导作用。

首先，在规划立项环节，每年的立法计划和五年规划，都在前一年的下半年开始便由市人大常委会法工委主持开展编制工作。编制工作主要分三步走：一是征集立法建议项目，包括在《潍坊日报》和潍坊人大网站发布关于征集立法建议项目的公告、向人大机关县级以上领导干部、全市副市级以上领导干部送交征集立法建议项目的函、与市法制办联名向各县市区、市属开发区以及市直有关单位发出通知等；二是在广泛征集立法建议的基础上，与市法制办举行联席会议，共同商定年度立法计划和五年规划的法规项目；三是就年度立法计划和五年规划的编制工作情况向市人大常委会主任会议、市委常委会作出汇报，在市委批准后，年度立法计划以人大常委会文件的形式正式发布，五年规划由市委转发公布。

其次，在组织起草环节，如果牵头起草的是政府部门，人大的主导作用主要体现在提前介入上，包括指导政府部门成立法规起草班子，制定工作方案，明确责任时限等；配合参与立法调研、座谈；针对部门之间的争议，组织立法调度会沟通协调达成共识，联系高层领导督办催办等。由于设区的市开展立法工作的时间较短，政府部门立法经验和立法人才十分缺乏，政府法制办也往往因为自身立法任务繁重无暇给予更多支持，在协调各部门利益方面权威性也不够，因此与省级立法机构大多数时候坐等政府部门提交法规案进行审议修改的角色不同，设区的市立法机构在法规草案组织起草阶段往往就要提前介入。从潍坊的立法实践来看，这种提前介入对于推动法规草案的及早成熟、保证按时提交审议作用十分关键，因此必须予以高度重视，应当安排专人盯靠起草进度，发现问题尽早研究、及时解决，以免造成全年立法任务的完成工作陷于被动。

最后，在人大审议环节，如果说在前两个环节人大的主导作用还主要表现为一种把方向、控节奏、居中协调的指导作用的话，那么在审议环节，就表现为人大在调研、修改、审议等方面的亲力亲为了。通过实践可以看出，虽然提交人大审议的法规草案经过政府部门的起草、会签、审查、政府常务会议通过等程序，但与最终的表决实施稿相比，往往还有很多需要修改、整理、完善的地方，比如《潍坊市大气污染防治条例》就从五章六十四条减少为五章四十三条。有的条例草案还远远称不上成熟，像《潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例》最终稿与政府提请审议稿相比，只有第一条和最后一条没有修改。为了保证立法质量，提高工作效率，潍坊市人大采取集中封闭式修改的办法，即邀请牵头起草部门、市政府法制办的同志，以及立法咨询专家组成员等，与法工委的工作人员一起到市委党校或者县市区某处宾馆，集中一周左右的时间，在整理、吸收各方面意见建议的基础上，对条例草案逐条逐句地进行研究、修改。在这个阶段进行的调研和外出学习考察，是一种带有极强针对性的调研和考察，即针对某一问题或制度还有疑问、拿不准而进行的调研或考察，依据有则进行、没有则不搞的原则。另外，对常委会组成人员和有关专门委员会提出的审议意见，我们采取书面反馈的办法，列明所提的意见、是否采纳及其理由，一方面表达了对委员们支持立法关注立法的充分尊重，另一方面也是对常委会会议审议法规真实情况的如实记录。

三、勠力同心，团结奋斗，主导凝聚各方力量共同做好地方立法工作。立法不是立法机关的独角戏，是一项牵涉各方面、各领域的系统工程，在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的科学民主立法格局下，需要党委、人大、政府以及全社会方方面面的共同参与。设区的市人大及其常委会对立法工作的主导作用，一个重要的方面就是能够最大限度地团结凝聚包括政府、社会团体、高职院校等社会各方面的力量，共同把立法这项工作做好。

一是引导、依托政府部门开展法规起草。政府部门在对某一领域进行行政管理的过程中，掌握和形成了大量的行政资源、专业优势和执法经验，这使得政府部门在立法过程中的作用不可或缺、无可替代。一方面要防止部门利益法制化，防止设区的市地方立法再走部门立法的老路；但另一方面，也要想办法发挥政府部门参与立法的积极性和主动性。在部署、开展具体立法工作的实践中，可以得知，地方性法规的牵头起草部门如果对立法工作重视、支持，法规制定就会顺畅、高效；如果排斥、推诿，敷衍塞责，甚至抵触，立法工作就会步履维艰、事倍功半。2016年12月，市人大常委会法工委对17名在法规草案修改中表现突出的政府立法工作人员进行了表彰。《潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例》出台后，联系山东电视台“民生直通车”栏目，对市农业局牵头推动剧毒高毒农药管理立法的做法进行报道。2017年5月，在地方立法工作座谈会上，市人大常委会听取了市质监局的立法先进事迹报告。这些都是利用先进典型的榜样带动作用，引导、带动政府部门积极投身立法、支持立法所做的努力，并取得了很好的效果。

二是借力外脑支持立法工作。在这方面，市人大常委会根据省人大常委会的有关要求，借鉴外地和上级的经验做法，致力于打造潍坊本地的立法智库，为立法工作提供智力支持和人才保障，先后做了四项建设性工作。1.聘请成立了市人大常委会立法咨询专家组。2015年11月，市人大常委会举行了立法咨询专家聘任仪式暨立法工作座谈会，从市直有关部门、大专院校、科研院所选聘23名专家学者组成了立法咨询专家组，由常委会颁发了聘书。2.建立地方立法研究服务基地。2016年5月，举行了市人大常委会立法研究服务基地授牌仪式，分别依托潍坊医学院、潍坊学院和山东求是和信律师事务所，建立立法研究服务基地。2017年市人大常委会委托潍坊医学院基地对空气异味情况进行了论证，委托潍坊学院基地对燃放烟花爆竹的情形和时间进行了问卷调查，委托山东求是和信律师事务所基地对中小学幼儿园规划建设管理进行了评估。3.与西南政法大学开展地方立法校地合作。参考贵阳市人大常委会与中国政法大学开展校地合作的做法，于2017年11月与西南政法大学签署地方立法校地合作协议，利用外地高校资源，对接高层次法学人才，就地方立法的咨询、评估、研究、人才培养等开展深度合作。4.与中共山东省委党校开展立法教研合作。2018年1月22日，中共山东省委党校来潍正式授予潍坊市人大常委会省委党校教研基地的称号，并就地方立法工作与市人大常委会法工委、市法制办进行了座谈。双方还就承办市人大常委会法制讲座、建立立法基地等事宜进行了协商筹备。除此之外，市人大常委会根据立法需要又先后依法委托山东鸢都英合律师事务所、潍坊政和法制服务中心两家第三方服务机构对燃气管理、潍水文化生态保护、地名管理、国有土地上房屋征收与补偿等4件立法事项进行了评估和论证，为五年立法规划、立法计划的拟定，法规草案的修改等提供了很好的参考。在两年多的地方立法实践中，以立法咨询专家组、立法基地、院校机构等为骨干的立法智库，积极参与立法工作，从专业领域、立法技术等方面，为潍坊的立法工作提供智力支持，为提高地方立法质量作出了积极的贡献。