北爱尔兰和平协定的实施及其启示*

王磊 曲兵

[内容提要] 自1998年《贝尔法斯特协定》签署以来，北爱尔兰社会整体上保持了和平稳定的局面，社会生活回归到正常状态，经济实现了繁荣增长。20年和平局面的实现，得益于英国、爱尔兰、美国和欧盟等利益攸关方为落实《贝尔法斯特协定》而做出的持续努力。但是，北爱和平并非坦途，仍面临英国脱欧等多重挑战。总体而言，北爱和平进程的实践为其他冲突地区解决类似问题提供了有益参考。

1998年4月10日，北爱尔兰(以下简称“北爱”)和平进程取得重大突破，∗本文得到“四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目(项目编号skgb201406)资助”，特此致谢。英国政府、爱尔兰政府及北爱主要政党共同签署了《贝尔法斯特协定》。[注]天主教徒称之为《受难日协定》(Good Friday Agreement)，新教徒称之为《贝尔法斯特协定》(Belfast Agreement)。鉴于该协定在联合国备案的名称为《贝尔法斯特协定》，本文统称为《贝尔法斯特协定》，或简称为“和平协定”。该协定结束了北爱30多年的冲突与动荡，开启了北爱和平的新篇章。该协定签署20年来，北爱地区总体上维持了和平稳定的局面，社会经济加速发展。现有国内的研究成果多是分析《贝尔法斯特协定》是如何达成的，但对于协定达成之后北爱和平的发展状况缺乏梳理与总结。[注]国内研究成果不多，主要有许彩丽：“英国北爱尔兰政策研究：1968-1998年”，南京大学，博士学位论文，2006年；王钊：“从‘桑宁代尔’到‘贝尔法斯特’：浅析北爱尔兰三个协和主义协议”，北京外国语大学，硕士学位论文，2007年；刘金源：“布莱尔当政后的北爱尔兰和平进程”，《世界民族》，2005年第1期；郭家宏：“民族、宗教与20世纪爱尔兰问题”，《史学月刊》，2004年第2期。国外相关研究侧重反思，主要成果有：Frank Louis Rusciano, World Opinion and the Northern Ireland Peace Process, London: Palgrave Macmillan, 2016; John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018.本文尝试探讨《贝尔法斯特协定》签署20年来北爱和平协定落实的成就及原因，分析和平进程面临的挑战，进而反思北爱维系和平的经验对其他国家和地区化解冲突的启示意义。

一

《贝尔法斯特协定》签署20年来，北爱地区铸剑为犁，维持了和平稳定的局面。和平促进了北爱社会与经济的发展，同时为其他国家和地区有效应对暴力冲突提供了范例。总体上看，北爱和平的成果来之不易，有其明显特点。

第一，暴力活动大幅减少。1969年到1998年的30年间，北爱的暴力冲突共导致近3500人死亡，其中超过半数是平民。[注]“Deaths in Each Year of the ‘Troubles’1969-1998,” http://www.wesleyjohnston.com/users/ireland/past/troubles/deaths-by-year.html.(上网时间：2018年11月1日)在暴力冲突最激烈的时期，约有3万名英军在北爱各地巡逻，维持治安。而和平协定签署以来，北爱冲突各方实现了停火，路障撤除，英军从2007年7月开始撤离，整个社会回归正常状态。暴力冲突导致的死亡率因此大幅下降。据统计，1998年4月至2018年4月，与暴力冲突有关的实际死亡者为158人。有学者估计，如果1998年后北爱的冲突继续，可能会有2400多人丧生。[注]Steven McCaffery, “Key Legacy of Good Friday Agreement: Lives Saved,” https://www.thedetail.tv/articles/the-legacy-of-the-good-friday-agreement-how-the-peace-dividend-has-saved-lives.(上网时间：2018年9月13日)2015年10月，英国安全部门的调查报告显示，北爱主要的准军事组织仍然存在，但都承诺以和平方式展开活动。

第二，经济繁荣发展。社会的稳定为英国中央政府和北爱地方政府关注民生议题提供了政治空间，使他们有更多精力投入到教育、就业、养老金及环境等与北爱民众日常生活息息相关的领域。外国投资者看到了和平带来的新机遇，在和平协定签署后不久，美国丹佛一家公司宣布在贝尔法斯特建立一个电话服务中心，提供900个工作岗位。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement Is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.在20年的时间里，贝尔法斯特从“战区”摇身一变成了科技中心。这里如今拥有很多工作机会，还能为劳动者提供高标准的生活品质，因而吸引了大批外籍人士和大企业纷至沓来。[注]David Elliott, “A Cheaper Alternative to London? ” http://www.bbc.com/capital/story/20170926-a-cheaper-alternative-to-london.(上网时间：2018年10月25日)相对安定的环境也吸引了大批游客，带动了北爱旅游业的发展。2017年10月，知名旅游指南《孤独星球》将贝尔法斯特及北爱的“巨人之路”景区评为2018年全球最佳旅行地区。广受欢迎的电视剧《权力的游戏》将北爱作为重要拍摄基地，带动了北爱的电影产业，2011～2013年电影业带来了4亿美元的税收。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上网时间：2018年10月25日)

第三，开放边界得以实现。1923年，英国和爱尔兰设立了“共同旅行区”，北爱尔兰和爱尔兰之间人员可以自由往来。但在20世纪70年代至90年代的“动乱”(“The Troubles”)时代，英军执行严格的边界控制，关闭了200多条穿越边界的小路，设置了铁丝网、观察哨等物理障碍。边界地区变得极度危险，准军事组织常向边界沿线的安全设施及人员发动袭击。1993年，欧盟创立单一市场，成员国内部消除边界，但英国设置的安全检查站阻碍了人员及货物的自由流动。直到《贝尔法斯特协定》签署，这条500公里长的边界才真正变成“开放边界”(也称“无形边界”)。北爱和平使跨边界旅行人数大量增加——每天有3万人跨境工作、上学或就医，每月有180万辆汽车穿越边界。[注]EtainTanam, “Brexit and British-Irish Relations,” The RUSI Journal, Volume 163, Issue 3, 2018, pp. 2-7.原材料和制成品的越界运输不受任何限制。很多农场主在北爱养牛、挤奶，运到爱尔兰共和国加工成奶制品，再销往北爱。

第四，国际形象大为改观。暴力冲突不断的北爱曾经是英国沉重的包袱，是其国际形象的“负资产”。而20年来北爱和平的成就，使得英国治理北爱的经验成为多国学习的榜样，如今的北爱成为英国对外宣传“软实力”的名片。美国前国务卿希拉里·克林顿夸赞说：“对全世界而言，北爱都是一个榜样，即使是最持久的对手为了共同的更大的善也能克服分歧携手合作。”[注]John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018, pp. 395-396.面临类似问题困扰的国家主动到英国“取经”，如在2002年6月，以色列和巴勒斯坦秘密在英国举行高层会谈，参与北爱和平进程的爱尔兰共和军领导人马丁·麦吉尼斯等也到场，向巴以双方推广北爱和平经验，为当时沉寂了一年多的巴以和谈提供了动力。[注]“Secret Middle East Talks in Britain,” https://www.theguardian.com/world/2002/jun/01/northernireland.israel3.(上网时间：2018年9月18日)在斯里兰卡和平进程中，多种缓和冲突的机制都未能奏效。斯里兰卡冲突各方代表赴北爱学习和平经验，重点考察北爱成功解决冲突的制度因素以及斯里兰卡可以学习的政策经验。他们认识到，斯里兰卡的问题主要在于“权力分享”计划未能真正落实。[注]Ayesha Zuhair, “The Power-sharing Experience in Northern Ireland and Sri Lanka,” International Public Policy Review, Vol. 4, No. 1, Sep. 2008, p. 47, 52, 57.《贝尔法斯特协定》中的制度设计也为多方借鉴和仿效。2008年、2010年和2014年，菲律宾政府与棉兰老岛分离势力签署的和平协定中都体现了“平等尊重”的概念。[注]Peace Agreements Database, https://www.peaceagreements.org/search.(上网时间：2018年11月1日)2016年，哥伦比亚政府与“哥伦比亚革命武装力量”(FARC)缔结的和平协定中，突出强调双方“一致同意”的重要性。[注]Christine Bell, “The Peace Agreements that Could Help Conflicts Today,”https://www.thebritishacademy.ac.uk/blog/peace-agreements-could-help-conflicts-today.(上网时间：2018年9月16日)

二

北爱之所以维系了20年的和平局面，原因是多方面的。主要原因在于《贝尔法斯特协定》的制度设计得到普遍认可，相关各方为落实和平协定而持续努力、密切合作。

第一，三大原则奠定和平的基础。《贝尔法斯特协定》使冲突双方认识到，通过和平手段也可以实现目标，暴力不再是唯一的选择。协定本着异中求同、非零和博弈的精神，提出了保障和平的三大重要原则。和平协定在北爱尔兰及爱尔兰共和国的公投中高票通过[注]在1998年5月举行的全民公投中，71.1%的北爱选民以及94.4%的爱尔兰选民对《贝尔法斯特协定》投了赞成票。，表明这些原则顺应了民意并得到普遍认可。

一是同意(Consent)原则。北爱冲突的核心是民族主义者(也称共和派，主要是天主教徒)与联合主义者(也称保皇派，主要是新教徒)的身份认同问题：民族主义者希望北爱与爱尔兰共和国统一，联合主义者希望北爱继续留在英国。《贝尔法斯特协定》规定，北爱主权的归属取决于北爱多数人的意愿：当前北爱多数选民的意愿是继续留在英国，因此，没有多数选民的同意，“北爱是英国的一部分”这一宪法地位不得改变。但是，未来若民意改变，爱尔兰南北统一也是合法的，英、爱两国政府要通过适当的立法程序给予认可。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p.3, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上网时间：2018年7月20日)这一原则既维护了英国的主权，也尊重了爱尔兰追求统一的愿望，解决了“非此即彼”的身份认同问题，冲突各方都可接受。

二是“平等尊重”(Parity of Esteem)原则。北爱地区先前的制度设计对新教徒有利，如1921年的《英爱条约》通过不公正划分选区，使新教徒能长期掌控北爱议会，天主教徒在各方面受到压制。根据《贝尔法斯特协定》，“平等尊重”原则体现为：一方面，尊重政治权力的平等。北爱议会的议员要申明自己是民族主义者、联合主义者还是其他身份，在关键性问题的决策上实行“同步多数”制度(Concurrent Majority)，即法案的通过不仅需要所有参加投票议员的过半数支持，还同时需要参加投票的联合主义和民族主义议员各自过半数的同意。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p. 7, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上网时间：2018年7月20日)另一方面，尊重各族群社会权利的平等。协定规定在北爱设立平等委员会(Equality Commission)，统一负责机会均等、族群平等以及公平就业等事务，确保两个族群在经济、社会和文化等方面的平等地位。

三是权力分享(Power-sharing)原则。与英国议会“赢者通吃”的选举制度以及“两大党轮流坐庄”的政治格局不同，北爱实施权力分享，只要放弃使用武力，任何党派都可以参政，各政党间既合作又相互牵制。北爱行政机构[注]中文可称之为“北爱尔兰地方政府”，英文名称为“Northern Ireland Executive”，法律词汇为“Executive Committee”。实行大联合政府制，议会中的最大党党魁担任首席部长 (First Minister)，而副首席部长 (Deputy First Minister) 须由相对族群的最大党出任，两人权力相同，共同主导行政机构；北爱各族群政党在议会的席位基于选举表现，部长职位根据各党的议席来分配。因此，北爱的政府是跨党派、跨族群的联合政府。权力分享原则强制两大族群的主要政党共同组建政府，意在将对手转变为合作者，结成“政治命运共同体”。

第二，以法治保障和平。不列颠群岛有悠久的法治传统，在和平协定的落实中，他们将各方达成的共识以法律的形式固定下来，作为规范冲突各方的具有约束力的行为准则。其一，将《贝尔法斯特协定》法律化。1998年6月3日，爱尔兰政府兑现其对和平协定的承诺，通过了《爱尔兰宪法第19修正案》，从法律上放弃了对北爱的主权要求。1998年11月19日，英国政府颁布《北爱尔兰法》，使和平协定的条款成为法律。其二，签订一系列后续协定。2006年的《圣安德鲁协定》(St Andrews Agreement)与2010年的《希尔斯堡协定》(Hillsborough Castle Agreement)涉及警务与司法的权力下放问题，2014年的《斯托蒙大厦协定》(Stormont House Agreement)与2015年《新开始协定》(Fresh Start Agreement)涉及政治、经济、社会等议题及其实施措施。其三，通过反恐立法打击违反和平协定的不法行为。英国相继颁布了《2000年反恐怖主义法》《2005年防止恐怖主义法》《2006年反恐怖主义法》《2008年反恐怖主义法》以及《2015年反恐怖主义与安全法》等反恐立法，对威慑和打击北爱地区的暴力恐怖活动提供了法律依据。

第三，多方合作与国际支持。允许北爱冲突相关各方参与到和平谈判中来，是北爱和平取得突破的重要原因。在协定的落实阶段，各方的通力合作仍然是推动和平的有力手段。其一，英国和爱尔兰政府之间的合作。时任英国首相布莱尔明确表示，解决北爱问题是英、爱两国共同的责任。《贝尔法斯特协定》承认爱尔兰政府在北爱有特殊利益，通过设立“英爱理事会”(British-Irish Council)与“英爱政府间会议”(British-Irish Intergovernmental Conference)，认可了爱尔兰在解决北爱冲突中的核心角色。《贝尔法斯特协定》之后的诸多政治协定，都是英、爱两国政府共同制定、签署及实施的。诸如权力下放这类传统上属于“英国内政”的议题，爱尔兰得以平等身份参与其中。其二，南北爱尔兰之间的合作。《贝尔法斯特协定》的核心内容之一就是推动南北爱之间的合作。根据和平协定成立的“南北部长理事会”(North/South Ministerial Council)是推动这一合作的主要领导机构。截至2018年初，该理事会已召开了23次南北爱所有高官出席的全体会议。[注]John Coakley, “The British-Irish Relationship in the Twenty-first Century,” Ethnopolitics, Vol.17, No.3, 2018, p. 316.理事会以较为务实的态度工作，关注具体的合作成果而非宪政问题的争论。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.目前，北爱与爱尔兰有140多个领域的跨边界合作，整个爱尔兰岛都从中受益。

由于英、爱两国特殊的历史和现实环境，北爱和平问题是两国的“内政”，美国和欧盟作为“利益攸关方”也持续关注和积极介入。其一，美国的作用。历史上，爱尔兰人大量移民美国，爱尔兰裔族群在美国选举中举足轻重，北爱和平自然也受到美国的格外关注。自克林顿总统时代，美国开始实质性介入北爱和平问题，不仅为《贝尔法斯特协定》的签署积极奔走，也为其顺利实施做了诸多努力。克林顿、小布什以及奥巴马等多位美国总统在多种场合支持和鼓励北爱和平，任命重量级政治家作为北爱特使，推动北爱和平。其二，欧盟的作用。英国和爱尔兰都是欧盟成员国，欧盟为北爱和平进程提供了重要支持。具体表现在：欧盟的单一市场及“四大自由流动”使南北爱尔兰间的边界问题不再突出，两地跨境交往更为方便和频繁；欧盟作为“中立的调停者”得到了北爱各派信任；欧盟峰会及部长理事会为爱尔兰和英国官员讨论北爱问题提供了重要机会和平台，这种场合的会谈也避开了媒体的干扰。此外，欧盟的资金援助对于“百废待兴”的北爱巩固和平、实现经济繁荣非常关键。一类是名为“和平”(“PEACE”)的专项资金，自1998年《贝尔法斯特协定》签署以来，欧盟已通过这个项目向北爱投入了约15亿欧元的资金；另一类是发展援助项目，其中2014～2020年度欧盟投入北爱的预算高达33.04亿欧元。[注]“EU Funding in Northern Ireland,” http://www.eurolink-eu.net/eu-funding-2/.(上网时间：2018年8月25日)

第四，重点解决安全议题。安全问题是和平进程中的核心议题，《贝尔法斯特协定》之后，各方重点推动与准军事组织缴械及北爱警察改革等议题。

一是准军事组织的缴械。《贝尔法斯特协定》规定，北爱的准军事组织应于2000年5月之前完成缴械。1997年成立的“解除武装国际独立委员会”(IICD)[注]该委员会由加拿大退役军官约翰·德·沙特兰(John de Chastelain)任主席，成员来自加拿大、芬兰和美国等国，目标是监督与核实北爱各准军事组织解除武装。得到各方认可，继续行使其职权。然而，准军事组织的缴械并不顺利，爱尔兰共和军以英国在警察改革与英军撤离问题上行动迟缓为由拒绝缴械，导致和平进程出现危机。2001年7月，特林布尔辞去了首席部长职务以示抗议。“9·11”事件后美国加强了对恐怖主义活动的打击力度。在强大的国内外压力下，2001年10月，“爱尔兰共和军临时派”宣布开始缴械。到2010年，北爱联合主义和民族主义准军事组织基本完成缴械，北爱和平的最大隐患基本排除。

二是警察制度改革。北爱警察制度改革是《贝尔法斯特协定》实施中重要而又棘手的问题。爱尔兰共和军表示不会轻易交出武器，除非彻底改组北爱警察部队。根据和平协定，英国成立了改革警察制度的“彭定康委员会”，为改革出谋划策。2000年，英国议会颁布《北爱警察法》，将“皇家厄尔斯特警队”正式更名为“北爱警察局”(PSNI)。2003年，英国议会颁布新版《北爱警察法》，核心是提高天主教徒警察的招募比例。2010年的《希尔斯堡协定》正式同意将警务和司法权下放给北爱政府。2017年，北爱警察局中天主教徒的比例达到31.9%。随着天主教徒对警察认可度的提高，北爱的暴力冲突明显减少。

三

北爱和平绝非坦途，20年间出现了多次反复与挫折。这与《贝尔法斯特协定》自身的缺陷、北爱多年来的族群积怨以及北爱政局的复杂性有关，也与国际环境的变化直接相关。可以说，旧问题并未完全解决，新挑战又接踵而至。

第一，族群认同症结难解。《贝尔法斯特协定》成功地解决了一些根本性的宪政问题，但并未触及教派游行路线、国旗悬挂时间以及语言教育等关涉族群核心价值的问题。在这些看似“细枝末节”的问题上，对立的双方均态度强硬，引发了新的矛盾冲突：新芬党要求通过保护和推动爱尔兰语的新立法，民主统一党坚决反对，针锋相对地要求立法保护厄尔斯特苏格兰语；新教徒的传统游行有严重的教派色彩(象征着新教对天主教的征服)，游行往往伴随着两派的暴力冲突；贝尔法斯特市政委员会决定英国国旗在市政厅的悬挂时间从全年减为每年15天，导致了新教徒持续的暴力抗议；根据和平协定，很多准军事组织(特别是爱尔兰共和军)的囚犯被提前释放，这引起受害者及其家庭的不满。这些问题如同“海面下的冰山”，反映的是涉及族群“认同”的深层次问题，严重影响到北爱的族群和谐与社会稳定。

第二，族群对立制度化。为了缓和族群矛盾，北爱选举制度鼓励选民在“第二偏好”[注]北爱议会选举实行“单一可转移票制”(Single transferable vote)，选民依据偏好选举候选人。参见聂露：《论英国选举制度》，中国政法大学出版社，2006年，第249～252页。中支持其他族群候选人。在实际选举中，这种情况很少出现，宗教和族群认同仍然是动员选民的重要方式。据《爱尔兰新闻》报道，如果选票上有天主教候选人，即使不喜欢这些人，天主教选民也不会将“第二偏好”投给新教徒，新教选民也是如此。[注]Arthur Aughey, The Politics of Northern Ireland: Beyond the Belfast Agreement, Routledge, 2005, p. 168.在选举中，强硬路线往往会得到选民的支持，因此各政党竞相以不断升级的强硬表现来赢得本族群的支持，导致北爱政治的宗派分化不断加剧，政治中出现严重的对抗情绪。2003年以来，极端的新芬党和民主统一党分别取代温和的北爱统一党和社会民主工党成为本族群的第一大党，就很能说明问题。

权力分享制度也没有带来预期中两大族群的和解。和平协定赋予北爱两大族群平等的权力，而这却成为族群对立的制度化缘由，双方争相使用协定赋予的相互否决权打击对方，导致北爱多次出现政治危机。2016年11月，因对首席部长阿琳·福斯特不满，副首席部长、新芬党领袖马丁·麦吉尼斯辞职。此后，新芬党拒绝提出新的副首席部长人选，导致北爱政府于2017年1月倒台。因组阁谈判多次陷入僵局，北爱到2018年底仍是“无政府状态”。北爱警察局局长乔治·汉密尔顿警告说，“政治领导力的真空明显加剧了后冲突社会的不稳定状态”。[注]Martin Fletcher, “Police Chief: Brexit Border is Full of Holes and Threatens Our Fragile Peace,” The Sunday Times, September 9, 2018.

第三，人口天平向天主教徒倾斜。历史上，北爱天主教徒的人口比重维持在1/3左右。自20世纪80年代后期，天主教人口增速加快。在最近的2011年英国人口普查中，天主教徒占北爱人口比重的45%，较2001年增长1%；新教徒所占人口比重为48%，较2001年下降5%。[注]Mark Devenport,“Census Figures: NI Protestant Population Continuing to Decline,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-20673534.(上网时间：2018年11月13日)2016年的统计数据显示，在适龄劳动人口中，天主教徒占44%，新教徒占40%；而在学龄儿童中，天主教徒占51%，新教徒仅为37%。[注]Gareth Gordon, “‘Catholic Majority Possible’ in NI by 2021,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-43823506.(上网时间：2018年11月13日)天主教徒人口的增长打破了北爱既有的人口平衡，照此下去，未来北爱的权力格局也将随之发生重要变化。因此，天主教徒期待未来、新教徒担忧未来。从某种程度上说，这是北爱的新教徒坚决反对脱欧谈判中将北爱与英国其他地区区别对待的重要原因。

第四，英国脱欧造成冲击。《贝尔法斯特协定》的达成和执行很大程度上是基于英国和爱尔兰都是欧盟成员国这一事实，但英国脱欧挑战并削弱了和平协定的重要基础。首当其冲的是北爱和爱尔兰共和国之间的“开放边界”如何维系的问题。这一边界是英国脱欧后与欧盟之间的唯一陆地边界，而英国坚持退出单一市场和关税同盟，这就要求在边界重新设置海关和安全检查设施，形成所谓“硬边界”(Hard Border)。“硬边界”将成为爱尔兰岛南北分裂的象征，极易引起民族主义者的不满，引发更多更大规模的暴力事件。要知道，北爱“动乱”时期的第一枪就是在这样的边界上打响(1971年，两名海关官员遭“爱尔兰共和军临时派”狙击身亡)，“经济边界”迅速成为“军事边界”。[注]Crispin Rodwell,“Brexit and the Irish Border,” The Times, April 6, 2018.脱欧后设置“硬边界”无异于“揭开旧伤疤”，它将恢复已有或形成新的“二元对立”。

为避免出现“硬边界”，英国首相特雷莎·梅提出了脱欧后英国全境“短期内”留在欧盟关税同盟中的设想，欧盟则提出将无论何种情况都要将北爱留在欧盟监管区内的“担保”(Backstop)方案。但是，英国的“硬脱欧派”担心英国通过北爱这个“后门”变相留在欧盟中。他们表示，如果《贝尔法斯特协定》妨碍了英国脱欧且有使英国解体的风险，那他们宁愿“牺牲”这个和平协定。前北爱事务大臣、脱欧派干将欧文·佩特森就称《贝尔法斯特协定》“失去了使用价值”。[注]Claire O’ Boyle, “Ex-Northern Ireland Secretary Paterson Slammed for Good Friday Agreement Comment,” Belfast Telegraph, February 19, 2018.鉴于此，英国和欧盟都强调，《贝尔法斯特协定》对于维持北爱和平与稳定极其重要，它们致力于继续“保护”该协定。

四

暴力冲突管控是当今全球治理的一大难题。英国等各方力量积极落实《贝尔法斯特协定》的规定，探索北爱和平之道，为其他国家处理类似问题提供了宝贵的经验。

第一，和平促进发展的趋势不可阻挡。习近平主席指出：“当今世界的潮流只有一个，那就是和平、发展、合作、共赢。”[注]“习近平在澳大利亚联邦议会发表重要演讲(全文)”， http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c70731-26042371.html.(上网时间：2018年10月11日)持久和平与安全是繁荣发展的先决条件，繁荣发展又会巩固和平与安全。北爱和平的经验再次证明了这一点。《贝尔法斯特协定》大幅降低了北爱的人员伤亡与财产损失，维护了社会稳定，推动了经济繁荣，给民众带来了不少看得见、摸得着的“红利”。在经历长期的动荡之后，北爱人民不愿再回到暴力冲突的“动乱”时代，恐怖主义已经没有了民意支持。爱尔兰共和军的“老游击队员”基本退出历史舞台，新一代的不满者不愿走暴力斗争的老路，而是选择“民主抗议”的方式。正如德国学者安德烈亚斯·弗莱塔格所言，一个就业机遇良好的和平环境可以有效地阻止人们参与暴力活动，“因为在这种情况下，加入刚愎自用的恐怖组织需要极高的机会成本，而且成本还在不断上升。对于年轻人而言，‘恐怖分子’的职业前景应该没那么吸引人。”[注][德]安德烈亚斯·弗莱塔格著，杨意译：“以繁荣增长捍卫和平与安全——解读经济繁荣、恐怖主义与难民问题”，《博鳌观察》，2016年第1期，第40页。

第二，和平的维系需要多方努力、持续投入。美国特使乔治·米歇尔早在各方签署《贝尔法斯特协定》之初就指出，达成协议易，落实协议难。协定签署20年来面临的诸多挑战表明，北爱和平仍较为脆弱，不能指望一纸和平协定解决所有问题。而且，制度设计不可能做到尽善尽美，制度演变可能背离设计者的初衷。比如，权力下放制度是设想在北爱各政党间组成大联合政府，但目前却导致其他政党退出政府，形成了民主统一党和新芬党“两极对抗”的局面。因此，和平的构建是一项长期工程，重建信任可能需要几代人的努力，必须持续投入，循序渐进，久久为功。

同时，域外力量的介入与调停，对维系和平非常重要。客观而论，欧盟对北爱和平的持续投入起到了积极的推动作用。正如北爱非政府组织“乡村社区网”负责人凯特·克利福德所言：“没有欧盟‘和平’项目的支持，没有欧盟这一‘忠诚调解人’从外部推动，事情会变得非常困难。”[注]Conor Humphries ,“Northern Ireland Fears Brexit Loss of EU Peacemaking and Cash,” https://www.reuters.com/article/us-britain-nireland-funding/northern-ireland-fears-brexit-loss-of-eu-peacemaking-and-cash-idUSKCN1BO0WB.(上网时间：2018年9月5日)但域外力量的介入须格外谨慎，要尊重当地人民的意愿，提出能为当地民众所接受的方案。如果只是借着“调停”的幌子去谋取私利，从而丧失中立性，可能起到“火上浇油”的作用。

尤其值得注意的是，和平进程步入攻坚期后，“攻心为上”。北爱和平进程20年可以划分为两个时期，头十年，主要是管控危机、构建和平，即在一个分裂社会中维持非暴力状态；后十年，开始探索解决历史遗留问题，试图消除对立的根源、实现族群间的和解。问题在于，北爱数百年积怨难以在短时间内消除，目前北爱和平的一个重大挑战是解决历史遗留问题。为什么会发生暴力冲突？如何看待这些冲突？如何评判各方在其中的角色？应该把暴力犯罪的责任人绳之以法，还是为了和平局面而牺牲正义？对于这些重大历史问题，各方都没有认真协商和处理。由于两派在历史问题上无法达成一致，在现实问题上也是各说各话，两套话语体系难有交集。可见，停止暴力冲突只是实现和平的第一步，和平进程进入“深水区”时会触及到两大族群最核心的利益和价值，遇到的阻力和反弹也越大，推进也就越艰难。能否真正实现和平，关键要看昔日的冲突双方能否打开“心结”，跳出零和博弈思维，建立互信。看似“无解”时，如何缓和矛盾，寻求解决之道？这需要政治家有足够的勇气与智慧。

第三，“北爱模式”有其特殊性，不能简单照搬。北爱和平进程是因应恐怖主义以及族群与宗教冲突的成功尝试，其成就值得肯定，其经验有借鉴意义。但要看到，欧盟为英、爱两国的对话与合作提供了平台，为解决北爱问题进行了持续的财政投入，这是其它冲突地区所不具有的优势。独特的英国—爱尔兰关系也是别处无法复制的。英国政府以解决了北爱问题为荣，刻意“分享”其处理北爱问题的经验，但也强调相关经验“不能完全复制”。正如英国外交官托马斯·菲普斯指出的，北爱与其他地区有很多差异，英国不会为他国提供解决方案，英国只是分享处理北爱问题的经验与教训，帮助各方更好地思考他们自身所面临的挑战。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上网时间：2018年10月25日)也就是说，没有普世适用的经验，只有因时因地、量身定做的方案才是最合适的。○