非洲水问题及其治理*

张 瑾

[内容提要] 非洲水资源时空地分布不均且变化大，长期制约经济社会等方面的发展。非洲现有的水利基础设施和水处理水平低，落后于其城市化进程，且水利水电开发不足。非洲各国曾希望通过立法形式治理水资源，但收效甚微，不得不倚重国际社会所倡导的水治理理念和实践模式，在国际、洲际、国家等多层面探索水治理的有效路径。展望未来，非洲相关国家或可加强流域协调治理，在尊重文化传统的基础上发挥国家主体性，并借力中国等新兴经济体的帮助，寻求经济社会等方面协调的综合水治理、最终实现可持续发展。

水是一切生产生活的根本要素，水和粮食、能源之间有着不可分割的天然联系。水资源包括大气水、地表水和地下水等，按水质可划分为淡水和咸水。全球可用淡水资源总量约200万亿立方米，仅占全球淡水资源总量的0.57%，近年来还在持续衰竭。[注]国家水利部国际经济技术合作交流中心编著：《跨界水合作与发展》，社会科学文献出版社，2018年，第30页。非洲是发展中国家最集中的大陆，是世界上经济发展水平最低的一个洲。本文所讨论的非洲水资源主要指可直接利用的河川径流、湖泊水等淡水资源。非洲的水资源比较丰富，但地理分布不均且开发不足，使其有效和永续利用远远滞后于经济社会发展，尤其是当前城市化发展的现实。

一、非洲水资源与非洲水问题

非洲水资源面临自然、社会和发展等方面的诸多问题，无法得到有效利用。

(一)时空地分布不均。非洲大陆水资源的地理分布极不均匀，不同区域的人口水资源承载力存在着较大差异。非洲的外流区域约占全洲面积的68.2%，内流水系及无流区约占全洲总面积的31.8%，70%以上的水资源集中在中部和西部非洲，拥有大量人口的北部非洲和苏丹-萨赫勒地区水资源储量只占总量的5.5%。[注]“非洲概况”， http://eco.ibcas.ac.cn/cn/cern/international/fz-ZJFZ.html. (上网日期：2018年5月6日)在人口稠密但水资源储量稀少的区域，人口主要依靠地下水进行水源补给。非洲地下水资源总量仅占其可更新水资源总量的15%，却需要为约75%的非洲人口供应大部分的饮用水，因此在这些区域至少有13%人口受制于干旱。[注]Christopher W. Tatlock,“Water Stress in Sub-Saharan Africa,” https://www.cfr.org/backgrounder/water-stress-sub-saharan-africa.(上网日期：2018年8月2日)

降雨决定了非洲人的生活[注]Collins, R.O., Burns, J.M.,A History of Sub-Saharan Africa, Second Edition, Cambridge University Press. 2014, p.160.，但其时间、频次和量度等通常都不可预知。在依靠降雨获得大量水资源的非洲东部、南部、萨赫勒地区，近年来的降雨量正在减少，而水资源丰富、人口较少的中部非洲近年来的降雨量却在增多，这导致不同区域要面对的水问题大不相同。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data，Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment, NLM classification: WA 670, p.13.过去30年，莫桑比克、安哥拉东南部、赞比亚西部、突尼斯、阿尔及利亚、尼罗河流域以及整个萨赫勒地区，因降雨减少变得更加干旱。自2016年开始，南部非洲持续干旱少雨，农作物产量大幅下降，1400万人受到饥荒威胁。2018年2月27日，联合国粮农组织“全球信息和预警系统”(Global Information and Early Warning System)发表警报，预计降雨不足和高温天气导致非洲南部地区水资源紧张，对作物生长产生不利影响，并可能加剧害虫秋黏虫的蔓延。[注]联合国新闻：“干旱天气和高温或将减少非洲南部地区作物收成”，https://news.un.org/zh/story/2018/02/1003222. (上网日期：2018年8月2日)而在此之前的12日，南非政府已经宣布干旱为“国家灾害”，在水库容量相当于平时20%的情况下，限制开普敦家庭用水和农业、商业用水，并号召全民节水，以此应对持续3年的干旱。[注]Evan Lubofsky,“A Massive Freshwater Reservoir at the Bottom of the Ocean could Solve Cape Town’s Drought — but it’s Going Untapped,”https://www.theverge.com/2018/2/15/17012678/cape-town-drought-water-solution. (上网日期：2018年8月2日)然而，对东、西部非洲而言，连续降雨却往往引发洪涝灾害致使大规模人员伤亡或流离失所。仅在2017年，就有数百人在降雨导致的洪涝灾害中丧生。[注]VOA News, “East Africa Flood Deaths Surpass 400,”https://www.voanews.com/a/east-africa-flood-deaths-surpass-400/4408278.html. (上网日期：2018年8月2日)

非洲大多数河流的径流量季节性变化很大：奥卡万戈河被誉为“永远找不到海洋的河”，每年一二月的丰水期，洪水泛滥，形成世界最大的内陆沼泽三角洲——奥卡万戈三角洲；若非如此，这里将会是一片广阔而干燥的卡拉哈里热带草原。世界最长的河流尼罗河雨季洪水泛溢，下游造成肥沃的三角洲；旱季支流断流，尤其是自1970年阿斯旺大坝建成之后，旱季甚至会出现海水倒灌问题。

(二)水治理滞后于城市化进程。作为发展中国家最集中的大陆，非洲是世界上经济发展水平最低的一个洲，其水资源的供水率、利用率和水治理能力极其低下。非洲大陆只有38%的水资源用于农业、工业和日常生活，可耕地中只有5%左右得到灌溉，[注]根据IWMI/AU/NEPAD/USAID等的统计数据，灌溉一般在3%～7%之间。参见Ian Kunwenda, Barbara van Koppen, Mampiti Matete and Luxon Nhamo, “Trends and Outlook: Agricultural Water Management in Southern Africa,” Technical Report, October 2015;Matt McGrath, “Huge Water Resource Exists under Africa,” https://www.bbc.com/news/science-environment-17775211. (上网日期：2018年8月2日)只有44%的城市人口和24%的农村人口拥有足够的水处理设施。更严重的是，非洲总体水供应量呈下降之势，人均可用水资源量远低于全球平均水平且不断下降。[注]The Water Project, “Water and Hunger, Improving Sustainability in Rural Africa,” https://thewaterproject.org/why-water/hunger. (上网日期：2018年8月2日)非洲各国用水供需矛盾日益突出，人民生活水平的提高和消费方式的改变，造成用水量大增；农业、采矿和工业的竞争性需求，更致使水质恶化。因此，非洲水资源的总体形势每况愈下。20世纪80年代，在联合国“国际饮用水供应与卫生十年”(International Drinking Water Supply and Sanitation Decade：1981-90)的倡议下，非洲不少国家铺设了自来水管网，建设了一批供水卫生设施。但由于发展过缓，大多数国家政府财政吃紧，后续投入极为有限。随着城市人口急剧增长，[注]从1960年的大约2.85亿增加到今天的近13亿，非洲的城市用水和废水管理也面临着新的挑战。预计到2050年，非洲总人口预计将突破25亿，其中55%生活在城市环境中。很多国家目前使用的还是20世纪八九十年代的供水设备，且由于疏于维护而渗漏严重，即使在非洲最发达的国家南非仍有36% 的水费是因为漏水损失而无法收取的，其他国家的水浪费更是无法统计。[注]东京和金边的这一比例只有3.7%和8%。参见 “‘No drop’ Water Conservation Report,” http://www.gcx.co.za/no-drop-water-conservation-report/.(上网日期：2018年8月2日)

不经处理的污水直排加重了非洲水资源危机。非洲的主要产业是农业、采矿、石油、天然气、采伐和制造业，由之产生的大量废水经常未经处理就排放到自然环境中，直接造成水污染。目前，大约只有10%～12%的非洲人口能够获得废水收集、处理和排放服务，[注]Asit K. Biswas and Cecilia Tortajada: “Africa’s Manmade Water Crisis,” Project Syndicate, February 20, 2018.再加上非洲市政供水检测目前只能检测10～40种污染物，[注]中国国家规定的106项指标检测，新加坡等城市则定期检测336项水质参数以确保用水安全。新出现的污染物往往不在检测范围之内，这给地区传染病、人畜共患疾病以及地方病的发生和流行留下了隐患。

水卫生条件不足是非洲地区霍乱、伤寒等各种传染病和热带疾病不定时流行的主要原因。根据世界卫生组织和联合国儿童基金会等方面的报道，在全球近8亿缺乏水处理的人口中，一半以上居住在非洲，其中在撒哈拉以南非洲的人口数达6.95亿，3.19亿人无法获得饮用水。[注]其中的16%人口缺乏改善的卫生条件，36%的人缺乏洗手用的肥皂。World Health Organization, Key Facts from 2015 JMP Report, http://www.who.int/water_sanitation_health/publications/JMP-2015-keyfacts-en-rev.pdf?ua=1; World Health Organization, “WHO in the African Region,” http://www.afro.who.int/en/clusters-a-programmes/hpr/protection-of-the-human-environment/programme-components/index.php?(上网日期：2018年8月2日)多数人仍使用河流、湖泊为载体的地表水，[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上网日期：2018年8月2日)每小时有115人死于恶劣环境或个人卫生及受污染水源引发的各种疾病。[注]联合国：“生命之水十年”, http://www.un.org/zh/waterforlifedecade/.(上网日期：2018年8月2日)据世界卫生组织测算，每投入1美元用于水和卫生设施，经济回报在3～34美元之间。[注]World Health Organization, “Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level,” http://www.who.int/water_sanitation_health/wsh0404.pdf. (上网日期：2018年8月2日)但是，这些投入对于积贫积弱的非洲国家来说可谓望洋兴叹。

(三)水利水电开发不足。非洲有丰沛的水资源储备，淡水资源占世界水资源的比例约为9%，拥有世界上1/3的大河，水能资源理论蕴藏量40000亿kWh/年，在世界各大洲中排名第三。其中，技术可开发资源17000亿kWh/年，经济可开发资源11000亿kWh/年。[注]Elizabeth A. Clark, “Continental Runoff into the Oceans (1950-2008),” Journal of Hydrometeorology, August 2015.但是，非洲潜在水资源的开发率为世界最低，只有世界水平的5%；人均储量200立方米，仅为北美的1/30，全球平均水平的1/4，远低于35%的世界水电开发平均水平和70%～90%的发达国家水电开发水平。[注]王亦楠：“解决水资源短缺的制约是生态文明建设和维护国家安全的当务之急”， http://energy.people.com.cn/n1/2018/0704/c71661-30124145.html. (上网日期：2018年8月2日)非洲水资源工程数量少，缺乏跨区域水利枢纽。目前，非洲拥有大中型水库1282个，其中大型水库217个(库容大于1亿立方米)，总库容达1万亿立方米，约占世界大型水库总量的0.4%。其中，南部地区水库数量占非洲水库总数的39%，其次为几内亚湾地区(29%)，北部地区(24%)，西部(16%)。[注]“Prioritizing Large Dams Projects in the West African Region/en,” http://wikhydro.developpement-durable.gouv.fr/index.php/Prioritizing_large_dams_projects_in_the_West_African_region/en. (上网日期：2018年8月2日)非洲可耕地中只有5%可以得到灌溉，有水电潜力的10%用于发电，57%的人口可享用以电力为主的现代能源服务。[注]F. Sperling, and A. Bahri, “Powering Africa’s Green Growth: The importance of Water-Energy Nexus,” https://ageconsearch.umn.edu/bitstream/246948/2/285.%20Measuring%20agricultural%20water%20productivity.pdf. (上网日期：2018年9月12日)

非洲水电供应受气候变化和降雨变化制约。2015/16厄尔尼诺现象出现、降雨减少，马拉维、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦都出现了停电。2017年12月，马拉维国有电力公司无以应对干旱，电力产量急剧下降，最终停电。即便像加纳一样有河流资源(伏尔塔河的阿克苏博(Akosombo)水力发电大坝)供电的非洲国家，近年来水电站也仅能在半数时间进行运作，且需要24小时关闭一次，无力支撑经济发展所需的电力和生活需要。[注]The United Nations, World Water Development Report 2016: Water and Jobs, Paris: UNESCO. 2016.

水利设施的缺乏还严重制约了非洲的性别发展。撒哈拉以南非洲42%的人口居住地附近没有洁净水源，须外出取水，而取水负担主要落在妇女和女孩身上(占取水人数的72%[注]WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation, 2015 Report and MDG Assessment, http://www.wssinfo.org/.(上网日期：2018年8月2日))。她们每天要花数小时，旱季甚至耗时长达数日取水。即便如此，所取到的水大多污浊不堪。[注]Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), https://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/wg1/WG1AR5_SummaryVolume_FINAL.pdf. (上网日期：2018年9月12日)联合国儿童基金会的研究表明，女性识字率每增加10%，一个国家的整体经济就可以增长0.3%。[注]UNICEF, “Water, Sanitation and Hygiene,” http://www.unicef.org/media/media_45481.html.(上网日期：2018年9月6日)但是，对于疲于取水的妇女儿童而言，生计以外的教育和发展显得遥不可及。

二、非洲水治理的路径选择

非洲国家越来越重视水资源管理，但由于自身经验、能力和资金等方面的不足，通常无法凭借一己之力解决问题。国际社会越来越多地参与其中，并提出了“水治理”的概念，以期发挥更大、更有效的作用。

(一)非洲各国有限的水治理。非洲的行业发展大多依赖水资源，因此，保障水资源的可获得性和可靠性是长治久安的基础。尤其是在联合国水事会议(1977年)和国际饮水供应和卫生十年(1981年-1990年)之后，非洲各国陆续发布了一系列高级别宣言、决议和行动纲领，旨在发展和利用水资源，促进社会经济发展和区域一体化。其中包括《非洲水愿景2025》及其《行动框架》(2000年)[注]UNECA/AU/AfDB, African Water Vision 2025, https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic-Documents/african%20water%20vision%202025%20to%20be%20sent%20to%20wwf5.pdf.(上网日期：2018年9月12日)、非洲联盟水与农业特别首脑会议——《苏尔特宣言》(2004年)、《非盟沙姆沙伊赫——水和卫生宣言》(2008年)和《2063议程》(2014年)等。[注]非盟《2063议程》渴望建立一个经济包容性增长和可持续发展为基础的繁荣非洲，认为应对水资源进行公平和可持续的使用和管理，以促进社会经济发展、区域合作。20世纪90年代以来，不少非洲国家采取了一系列改善水资源的举措：制定水法、确立水法或规则、保障用水分配、通过自制管理、许可证制度予以规范，建设必要的水供应设施、用水配套等。[注]D. Kaufmann, Kraay A., and M. Mastruzzi, “Governance Matters,” Washington, DC, World Bank, 2004; World Bank, “Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems,” Washington, DC, 2006.肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、莫桑比克、贝宁六国还加入了联合国儿童基金会主导的水、环境和个人卫生(WASH)项目，试图以国际项目作为抓手，推进国内的相关事业发展。然而，由于公共资金有限，非洲国家各行业对投资的争夺十分激烈，每个行业都试图说明自身是带动国家发展的关键部门，即使像联合国“国际饮用水供应与卫生十年”和“千年发展目标”中已经确定并拨款的项目，在非洲国家实施时仍困难重重。由于经费不足，超过80%的国家在既定全国环境卫生及饮用水工作事项上已大幅落后，大多数国家难以兑现在改善水资源、环境卫生和个人卫生方面所做出的承诺。在多方努力下，目前撒哈拉以南非洲水处理率仍只有30%，自1990年以来仅增长了4%。[注]WHO Library Cataloguing-in-Publication Data, Progress on Sanitation and Drinking Water, 2015 update and MDG assessment. NLM classification, WA 670.加之经济增长与人口增长不匹配，尤其是贫穷国家或者城市贫民区的增长带来的巨大压力，非洲水资源改善的阻力越来越大。

非洲水环境具有明显的区域差别和阶层差别。目前，北非处理过的清洁水资源覆盖率达92%，很快即可实现了联合国千年发展目标中提出的94%的目标；但撒哈拉以南非洲已达到的61%清洁水资源覆盖率，与联合国千年发展目标中75%的区域目标还有很大差距。在撒哈拉以南非洲地区，城市富人的90%以上已经使用了处理过的清洁水源，超过60%的家庭使用自来水；但农村地区仍有一半人口没有清洁水可用。[注]United Nations,“ Water for life,” http://www.un.org/waterforlifedecade/pdf/WaterforLifeENG.pdf. (上网日期：2018年9月12日)

(二)国际组织倡导的非洲水治理。治理理论是对国家 (政府) 、市场失灵的反思以及全球合作共治、新地区主义等现实选择的回应，也是对传统公共管理和政治理论的冲击。治理理论将市场、社会组织等多元主体的作用予以凸显，通过复杂机制、过程和制度，使公民和团体可以明确各自利益，调解分歧，行使其合法权利和义务。水治理是在治理理论视域下，综合考量水资源的合理使用和管理产生的政治、社会、经济等影响，寻求解决路径的理论探索。其内容包括：谁、何时何地获取什么样的水资源；如何获取，获益方、支配方、服务方；服务配置和分配的公平性、效率；平衡经济社会活动与生态系统之间的用水等。

对于非洲水治理的界定和推广主要源自国际组织。作为最大的国际协调机构，联合国主导推动了一系列关于非洲水的改善方案，希望通过全球治理体系，为有关国家的政府和利益相关者搭建平台，使其国家社会、经济与生态协同发展，满足世界上20亿人口对于改善水质的需求。2007年，针对世界各国不同的水能力发展，联合国推出了“水机制十年能力发展方案”(UN Water Decade Programme on Capacity)，在非洲本土讨论非洲水资源发展；2010、2015年，联合国在“千年发展目标”中反复指出，应该将提升安全用水的人口比例作为基本人权的实现手段。[注]United Nations, The Millennium Development Goals Report, http://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf. (上网日期：2018年9月12日)2018年，联合国发布的《世界水资源开发报告》进一步指出，拉丁美洲、非洲和亚洲几乎每条河流的水污染情况都在恶化，人类必须从对抗自然转向顺应自然，基于自然的解决方案。[注]UNESCO, “The United Nations World Water Development Report 2018: Nature-Based Solutions for Water,” https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261594.(上网日期：2018年6月21日)

世行集团(World Bank Group)是目前对发展中国家水资源投资最多的国际组织。近年来，世行集团在水资源领域的投资额约为370亿美元，其中大约70%用于供水、卫生和灌溉等服务，其余30%用于城乡和农业活动。近年来，其对非洲的水利投资主要转向基础设施的投资和应用技术的落地。[注]World Bank, “The Shape of Water for Development,” https://devdiscourse.com/Article/58285-the-shape-of-water-for-development; World Bank,“All Projects,” http://www.worldbank.org/en/region/afr/projects/all?countryname_exact=Africa&qterm=&lang_exact=English.(上网日期：2018年9月12日)2016年起，世界银行总裁和联合国秘书长召集11位国家元首组成“水事高级别小组(HLPW)”的特别顾问，以推进水事务的可持续发展。2004年，经世行集团牵头，非洲水设施组织(AWF)成立，旨在为非洲各国政府提供经济实惠的后续投资，涉及供水、卫生、灌溉和水电等方面项目，资助额超过10亿欧元。[注]AWF, “AWF Strategy 2017-2025,” https://www.africanwaterfacility.org/en/news-resources/publications/.(上网日期：2018年9月12日)最近几年，非洲本土的融资机构——非洲开发银行也比较关注非洲各国的水治理，以投融资为主要方式，在不同国家和区域设定了不同的水治理目标，如在维多利亚湖附近以改善水质为主要目标，在肯尼亚关注城市用水，在乌干达提高清洁用水的比例，并与乌干达大学合作开展治污研究等。[注]Allan Olingo, “Positive Impact Felt from $2bn French Input in Energy, Water, Road Projects,” http://www.theeastafrican.co.ke/business/Positive-impact-felt-from-French-input-in-energy/2560-4644648-yi2brtz/index.html.(上网日期：2018年9月12日)2004年，世行集团和非洲发展银行共同推出非洲水利设施计划，该计划与“全球水体合作伙伴组织”等机构一道，在过去14年中，关注点从技术援助到项目投资、为非洲多城市推行综合性城市水资源管理等，目前累积已对非洲52个国家的104个项目进行投资，其中包括非洲“最脆弱”的国家。[注]AMF, “About AMF,” https://www.africanwaterfacility.org/en/about-awf/.(上网日期：2018年9月12日)

(三)多方参与的非洲水治理实践。由于水资源与各行业、领域的相关性和联动性，非洲水治理需要多主体、多领域的合作，这逐渐成为非洲各国、国际组织乃至全球的共识。2000年，非洲多国在世界银行、非洲经委会、非洲发展银行带动下加入《非洲水前景2025》，承诺每五年提升5%的水资源潜力，以满足农业、水电、工业、旅游和交通的行业需求；2005年，非洲多国加入联合国主导的“生命之水国际行动十年”(International Decade for Action “Water for Life 2005-2015”)，以响应联合国千年发展计划；2011年，非洲各国同意增加拨款，并增强领导力与协调力来促进水资源发展，多数国家希望设定“水、环境和个人卫生”(WASH)项目目标，通过提供相应的政策支持获得后期财政支持。2018年9月3日，非洲联盟议会(AUC)及其合作伙伴在瑞典斯德哥尔摩举行的世界水周上启动了非洲基础设施发展计划(PIDA)旗下的水项目：“PIDA Water”，宣布将在2019～2024年间拨款100亿美元用于支持跨界水电项目的基础设施，以推动区域经济一体化。[注]“Water Week: 7th Africa Water Week,” https://africawaterweek.com/aww7/; Delia Paul,” African Union, Donors Launch US$10 Billion Water Fund for Projects,” http://sdg.iisd.org/news/african-union-donors-launch-us10-billion-water-fund-for-projects/. (上网日期：2018年9月12日)

不少国家也在财年款项中预设了与水资源有关款项，以应对不时之需。埃塞俄比亚2017/18财政年度预算中提供了3000万英镑(3800万美元)的拨款用于应对干旱和无法获得粮食和水的影响；南非在2018/19财年专门拨出60亿兰特(4.2亿美元)的临时款项用于治理水危机，包括减轻干旱和增加公共基础设施，并积极探索采取暂时增加“工作用水”、设立“干旱响应基金”等措施。[注]City of Cape Town, “Water Outlook 2018 Report,” https://resource.capetown.gov.za/documentcentre/Documents/City%20research%20reports%20and%20review/Water%20Outlook%202018%20-%20Summary.pdf.(上网日期：2018年9月12日)

在非洲流域国家，跨区域大型水利系统的兴建日益成为合作的主要内容。近年来，东、南部非洲多数国家以水利带动电力生产的趋势明显，埃塞俄比亚、马拉维、莫桑比克、纳米比亚和赞比亚等国约90%的国家电力来自水电。非洲多国由此提出全非洲基础设施发展计划和能源倡议，拟定在2030年前建设非洲南部和东部的大型水电站大坝，使目前的水电装机容量从17000兆瓦增加到49000 兆瓦。[注]Declan Conway, “Africa Is Building Power Dams Big Time, And Risks Being Punished Heavily For It Down The Line,” http://africapedia.com/africa-building-power-dams-big-time-risks-punished-heavily-line/.(上网日期：2018年9月12日)另外，鉴于非洲发展银行将“能源新政”视作第一要务，东非五国计划建成联合电网保障电力供应，中部非洲专门组建能源组织并把电力项目放在优先地位，西部非洲侧重于跨境电网及水电站的建设，南部非洲发展共同体准备在发电领域投入巨资。

多元化的融资、管理模式带来的水治理创新，或许可成为非洲水资源未来治理的先驱力量。2015年8月，加纳表示将利用PPP模式以填补未来10年基础设施建设的150亿美元资金缺口；11月，刚果(布)启动了一个包括了水电等六个领域的私有化规划并计划采用PPP模式实施，其中约70%～80%的股份面向市场开放。在具体操作层面，作为非洲最大的电力公司之一，南非国家电力公司(ESKOM)还积极探索水资源管理的创新机制，自20世纪80年代早期以来，就开始安装反渗透装置来处理排污水。一部分处理过的清洁水回流到冷却水系统，另一部分用于离子交换过程的给水，完成污水净化和淡化过程，从而可为工厂重复使用。

三、非洲水治理的前景

自20世纪80年代以来，非洲国家日益重视跨国、跨区域水治理的政策协调，相关国家越来越多地选择以跨流域合作的方式推进水资源的综合治理。如水资源综合管理(IWRM)[注]水资源综合管理(IWRM)旨在帮助各国按照成本-效益较优和可持续的方法处理水问题。该概念最早于1992 年在都柏林和里约热内卢召开的水与环境国际会议上提出，迄今已不断改进。其基本定义为：以公平的、不损害重要生态系统的可持续性方式促进水、土及相关资源的协调开发和管理，从而使经济和社会财富最大化。、赞比西河流域管理局、南部非洲发展共同体议定书，沃尔特河(Volta River)管理局和尼罗河流域委员会等，在不同的流域内起到了管理规制化的作用。2012年，非洲联盟(非盟)设立了基础设施发展项目(PIDA)，其中优先行动计划(PAP)就包括水治理的相关内容。另外，拥有世界最高发电潜力的英加水电站(又称英加水坝、英加大型水电枢纽)位于刚果河上，设计总装机容量44000兆瓦，1972年开工、分六期建设，第三期工程预计于2020年建成，全部建成后将成为世界第一大水电站。它的建设显示出非洲通过清洁能源满足非洲多个地区需求的可能性。这些措施仍需进行详细的生态环境评估，仍需协调各国合作的政治意愿，探索建立多边共赢体制框架，但以协作方式为所有参与者提供最佳解决方案，与世行集团的研究结论不谋而合：即使没有外部投资，通过流域协同与综合管理仍可使企业能源产量增加 23%。[注]World Bank, “Collaborative Management of the Zambezi River Basin Ensures Greater Economic Resilience,” http://www.worldbank.org/en/news/feature/2015/09/10/collaborative-management-of-the-zambezi-river-basin-ensures-greater-economic-resilience. (上网日期：2018年8月2日)这在一定意义上昭示了非洲水治理的乐观前景。值得一提的是，非洲水治理与各个领域的发展密切相关，也存在诸多参与者在信息、技术、数据方面的不对称问题，同时不同的参与者还有不同的价值取向和政策选择。从长远看，非洲水治理主动权究竟掌握在谁的手中，具体比如非洲自立与否、或在全球化浪潮中如何受到掣肘等问题，需要非洲各有关国家理性应对。

在非洲多维水治理中，必须考虑非洲水文化和水习俗的潜在影响。非洲的传统生计都是以土地和水作为基础的，水文化在非洲的发展中具有非常重要的作用。至今，非洲社区仍以水源地作为活动的中心，这里是取水、生活、钓鱼休闲等活动场所，也是妇女和儿童之间互动最多的场合。其他涉水区域通常也都有较明确的宗教仪轨和维护规则。20世纪90年代以来，非洲国家将水许可证作为管理水资源的办法，但近期出现了国家承认农村“习惯水权”的新动向。[注]Kevin Mwanza ,“African Countries Should ‘Decolonise’ Water, Recognise Customary Rights,”https://allafrica.com/stories/201811020617.html?aa_source=nwsltr-africa-en. (上网日期：2018年8月2日)这意味着，对非洲本土社会而言，水治理不仅仅需要基础设施等硬件的改善，也必须考虑所在区域水文化、水技术、水本土知识等，作为非洲农业家庭劳动分工要素以及权力和资源最终分配要素的重要地位。

不少人提出，科技应该更好地服务于非洲水资源发展，用以对干旱、海岸线退缩、地下水减少等生态趋势进行实时监测，比如使用卫星遥感技术进行监测和动态图展示，最终造福世界。空间技术太过昂贵，非洲国家现阶段无法奢望于此，有专家提出或许可以通过非洲内部的区域组织进行协调，创建一个综合(而非多个独立)的区域空间计划来实现。[注]Calestous Juma, “As Lake Chad Shrinks Rapidly, Space Technology and Drones are Needed to Fight Africa’s Droughts,” https://qz.com/917282/as-africas-largest-lakes-shrink-rapidly-space-technology-and-drones-are-needed-to-fight-drought/. (上网日期：2018年8月2日)但是，各国对于水资源发展的关键和核心都有自己的考虑和选择，目前很难实现一体化。

从较长的历史进程看，非洲水治理的结果仍然具有很大的不可预测性。由于研究经费的限制，非洲绘图、监测和调研能力不足，数据往往来自援助国家或定点数据供应。因此，要想从真正意义上了解非洲水资源情况，进行独立的政策决策、监测和结果评估，数据的质和量都无法保证。即使援助国家和组织有比较周密的、为非洲国家发展的水治理计划，这些项目最大的困扰仍是落地难。世卫组织的一份报告发现，只有1/3的受访非洲国家正在实施、资助和定期审查“水、环境和个人卫生”(WASH)计划。在大多数非洲国家，由于监测不一致导致了严重的决策差距。[注]WHO, “UN Reveals Major Gaps in Water and Sanitation, Especially in Rural Areas,” http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/water-sanitation/en/.(上网日期：2018年8月2日)

世界离不开非洲，非洲也离不开世界，中国的重要建设作用令人期待。2015年3月3日，第15届非洲环境部长会议期间，作为南南合作的典范，联合国环境规划署-中国-非洲“水行动”合作项目报告正式发布。该项目报告重点突出了各项目在流域管理、雨水蓄积、饮用水处理、污水处理、干旱农业和防治沙漠化方面的成果，尤其关注能力建设与合作模式的经验总结。据此报告，有约1000名非洲技术人员、管理人员和农民受益于该合作中的培训班、研讨班、实地考察和奖学金研究生项目。[注]UNEP,“The UNEP-China-Africa Cooperation Programme: Enhancing the Role of Ecosystem Management in Climate Change Adaptation,” https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/unep-china-africa-cooperation-programme-enhancing-role-ecosystem.(上网日期：2018年8月2日)2016年上半年南部非洲大旱，中国等国家派出工程技术人员前往非洲当地开凿水井，并配置了简单的水处理装备。2018年3月，由中国企业承建的津巴布韦卡里巴南岸水电站扩机工程建成投产，为津巴布韦增加了20%～30%的电力供应，大大缓解了其电力短缺局面。截至2018年9月2日，中国水利部已与南非、尼日利亚、莱索托、埃塞俄比亚、摩洛哥、津巴布韦、埃及等7个非洲国家签署了合作谅解备忘录，与南非、埃及等国水政主管部门建立了定期交流机制，定期召开联委会、工作组会议，并根据非洲国家的不同需求，有针对性地开展水资源综合管理、水能资源开发、小水电等再生能源利用、节水灌溉等领域的境内外培训、建立海外培训研发基地。目前，在非洲民众可及、可靠、可负担的前提下，中国以“一带一路”合作项目为抓手，在基础设施、医药、卫生、技术、教育等多个领域与非洲展开切实的合作，全面支持非洲水治理，为非洲提供了除自身与西方援助者们之外的第三种选择，成为非洲可以借助的重要援手、可以期待的积极力量。

总之，非洲水问题折射出非洲对自身资源掌握的能力不足，反映了非洲被迫进入全球治理体系后的脆弱。非洲水问题仿佛也是非洲整体历史命运的客观写照，国家整体能力的提升是非洲水治理的必要前提，但在当今全球化的时代条件下，非洲水问题已不是单个非洲民族国家可以把握的内部事务，需要有全球视野对相关政策予以科学的考量和选择，需要和全球伙伴一起审时度势、协同治理，需要发挥非洲集体行动的力量。或许，通过借助国际组织和中国等新兴经济体的支持，实现水资源的有效治理和合理利用，非洲最终可以达到经济社会的综合与可持续发展。○