高铁“走出去”面临的政治风险及作用机制

文/宋汝欣

从2006年的《亚洲铁路网政府间协定》，到2009年中国政府提出中国高铁“走出去”的规划，再到“一带一路”倡议如火如荼地进行，基础设施互联互通成为“一带一路”的重点，中国的高铁“走出去”也更加引起世人的关注。然而，中国高铁“走出去”却并非一帆风顺，高铁项目的落实频频受政治风险的消极影响。以往研究对于中国海外投资失利的分析偏重于企业—社会关系，认为其原因主要在于大部分企业在最初“走出去”时，面临的是陌生的经营环境，这往往会使它们直接套用在国内经营的经验，并由此引发“水土不服”。但由于基础设施投资有其自身的特征，如工程周期长、工程量大，不能过分偏重于企业—社会关系，企业—政府关系在这其中也发挥着很大的作用。因此，本文将引入企业—政府关系，将其纳入自变量，并结合企业—社会关系，来分析政治风险影响中国高铁“走出去”的机制。

政治风险影响中国高铁“走出去”的机制

政府脆弱性和社会支持度是政治风险影响中国高铁“走出去”的核心因素。一方面，推进高铁“走出去”需要东道国政府的政策支持。政府脆弱性关系到东道国政府能否持续、稳定地支持本国高铁项目。在政府脆弱性较高的情况下，政治风险会促使东道国政府改变政策；在政府脆弱性较低的情况下，东道国政府可以持续支持高铁项目，缓解政治风险对高铁项目的不利影响。此外，社会支持度关系到高铁项目能否获得东道国社会的支持。若社会支持度高，则东道国的社会因素不会加剧政治风险对高铁“走出去”的消极影响，表现为高铁项目的部分变更；反之，若社会支持度低，则东道国的社会反对会加剧政治风险对高铁项目的消极影响，表现为高铁项目完全变更。高铁项目方案变更程度可通过高铁方案（包括商务方案、技术方案和融资方案）内容的前后变化来衡量。

政府脆弱性的高低可通过四个指标来横量：东道国国内是否频繁发生反常的抗议政府活动；是否发生过政变；是否有政府的换届选举；政府或执政党与反对党的关系。社会支持度也可通过四个指标来衡量：是否有针对中国承建高铁项目的游行抗议活动；东道国政府和社会对中方提交的高铁方案是否表现出满意；高铁运营后的预期效益；东道国媒体对中国承建本国高铁项目报道的情感偏好。

政府脆弱性关系到东道国政府是否有能力缓解政治风险对高铁项目的消极影响。在政府脆弱性高的情况下，东道国政府对高铁项目的支持弱，没有能力缓解反对派和社会力量对高铁计划的阻碍，进而导致高铁建设计划的执行力下降，高铁政策发生突变的可能性加大。因此，在发生政治风险后容易改变政策，进而导致高铁项目方案发生变更。相反，政府脆弱性低的东道国因为政府对高铁项目的支持强，并有能力坚持执行既定的高铁计划，故可以缓解政治风险对高铁项目的消极影响，高铁政策的延续性大大增加。

在政府脆弱性确定的情况下，社会支持度决定了东道国政府和社会是否有意图缓解政治风险对高铁项目的消极影响。一方面，在政府脆弱性高的情况下，社会支持度高的高铁项目将会强化对高铁项目的支持，进而缓解政治风险的消极影响；而社会支持度低的高铁项目会强化对高铁项目的反对，进而加剧政治风险的消极影响。但值得注意的是，如果中方能同意（主动或被动地）调整高铁项目方案，使之符合东道国政府和社会的需求，并获得其认可，那么高铁项目将重新获得高的社会支持度。在这种情况下，政治风险对高铁项目的消极影响是有限的。然而，这时的高铁项目方案与两国政府最初接触时的方案存在差距，形成部分变更。如果东道国政府无意进行项目方案的调整，表明其已经没有意图再继续进行该高铁项目。如果再加上高铁项目面临社会反对，则会加剧政治风险对该项目的消极影响，最终将导致项目完全变更。

另一方面，在政府脆弱性低的情况下，社会支持度的高低决定了东道国政府是否有意愿坚持原有的高铁计划，决定了东道国各社会力量和政治派系能否支持政府的高铁政策，是否有意图修改或反对既定的高铁计划。若政府脆弱性低，则东道国政府有能力坚持高铁政策。若社会支持度高，则东道国政府和社会都有意愿坚持高铁项目。在这种情况下，政治风险不会影响高铁项目的落实，即高铁项目无变更。若社会支持度低，则会发生如下四种情况：一是目标国主动放弃高铁计划；二是目标国政府主动提议修改项目方案；三是目标国政府在社会压力的作用下放弃高铁计划；四是目标国政府在社会压力下提出修改高铁计划。

案例分析

1.中泰高铁合作项目

以泰国“5·22”政变为分界点，中泰高铁合作项目可以分成两个阶段。第一阶段是中国政府高层和泰国政府高层接触时期，属于获取高铁项目信息阶段，这一时期中方主要与英拉政府打交道；第二阶段是项目落实阶段，这一时期中方与巴育政府商谈高铁项目落地事宜。

在第一阶段中，政治风险逐渐增加，最终波及中泰高铁合作项目。政治风险因素在泰国国内政治中逐渐增加英拉政府的脆弱性。英拉政府早期，政府脆弱性较低。泰国国内局势缓解，“黄衫军”容忍了英拉执政，并不再组织街头政治活动，泰国国内的“他信派”和“反他信派”的“钟摆式”执政局面暂时稳定。但是，受到“红衫军”领导入阁、修改2007年宪法事件、“特赦法案”事件的持续负面影响，英拉政府脆弱性逐渐增加，最终导致泰国国内局势失控，泰国军方发动政变。

除了一连串突发事件的刺激，泰国政府的脆弱性还有其更深层的因素。泰国政府在其国内政治环境中长期处于弱势地位，这代表泰国政府存在政府脆弱性增高的隐患，政府对国家投资项目的支持力度有限。在这种情况下，如果遭遇政治风险，泰国政府往往自身难保，难以再有余力支持大型项目的建设。

2014年下半年，在中国政府的推动下，泰国巴育政府与中国重启高铁谈判。尽管融资方案仍存在分歧，但中方与巴育政府就这一项目的技术方案达成一致：修建全长845公里的廊开—呵叻—坎桂—玛塔卜和曼谷—坎桂铁路；设计时速180公里，预留时速250公里提速条件；全部使用中国技术、标准和装备。至于融资方案，则暂定采用合资方式，通过泰国财政拨款、泰国国内贷款和中方贷款。但是，中方与泰方关于融资方案分歧始终得不到解决。这最终导致项目方案的缩水。在技术方案上，缩短总里程，只修建曼谷—坎桂—呵呖段；在融资方案上，泰方决定自筹资金修建高铁。

在第二阶段中，政治风险余波犹在。除了政府脆弱性高之外，社会支持度低也影响了高铁项目的进展。政权合法性问题导致巴育政府的脆弱性高。巴育通过军事政变登上泰国总理之位后，泰国内一直有将政权交还给文官政府的呼声。但由于还政文官政府进展缓慢，巴育政府遭到泰国内民主势力的抨击。政府脆弱性偏高是巴育政府无法全力支持中泰高铁合作项目的一个重要原因。

另外，泰国议会的选举压力、泰国媒体的过度宣传和中方政策宣传失误，以及日泰铁路合作中日方优惠的刺激，使高铁项目的融资问题成为泰国内各方关注焦点。这使得融资方案与社会支持度的高低挂钩，如果不能通过谈判获取低的利率和总额就不能给泰国内一个满意的交代。而面对旷日持久的谈判，中方表现出基于成本—收益核算的坚持。因此，巴育政府最后决定自筹资金，减少项目总里程。

2.印尼雅万高铁项目

印尼雅万高铁项目以2014年佐科·维多多就任印尼总统为界，分为两个阶段：佐科就任前，与印尼进行铁路合作接触的主要是日本政府；佐科就任后，中国参与到了雅万高铁的合作中。

在雅万高铁项目的第一阶段，日本铁路企业受到了政策变化带来的政治风险影响，但这却为中方参与雅万高铁项目创造了机会。印尼雅万高铁项目源于日本向印尼政府推销自己的新干线技术。苏西洛政府时期，印尼同意在日本新干线技术的基础上建设连接雅加达和泗水的高速铁路。此后，该计划被分成两个阶段，第一阶段是从雅加达到万隆的142.3公里。2011年和2012年，日本政府分别赞助了两次关于印尼高铁项目的可行性研究。然而2014年，印尼进行政府换届选举，同年10月，佐科就任新一届的印尼总统。就任总统后，佐科政府宣布终止与日本的高铁计划准备工作。日本推进的雅万高铁项目遭遇政策变化带来的政治风险。

佐科政府改变高铁计划的原因体现在政府脆弱性方面。具体来说，一方面是原来与日本合作的苏西洛政府期满离任，佐科政府走平民路线；另一方面是大选后，印尼社会受大选影响出现短暂的社会分裂：一是对竞选结果不满的普拉博沃向宪法法院提起诉讼，二是印尼国会选举后，支持佐科的政党联盟在印尼议会中并不占优势。但由于普拉博沃与佐科、反对派联盟与支持佐科的执政党联盟双双和解，佐科政府脆弱性没有持续走高，并逐渐降低。

佐科政府施政重点不在雅万高铁项目上，因为其需要把有限的政府支出投入到其主要关注的领域中。第一是基础设施领域，主要关注东部、乡村和印尼外岛的基础设施发展；第二是发展社会福利及公共事业，具体来说，包括“智慧卡”、“健康卡”项目、12年义务教育；第三是建设“海洋支点国家”，并增强印尼国防能力。可以说，在佐科执政之初，受政府财政支出的制约，雅万高铁项目不在政府的重点关注领域。因此佐科就任后便暂停了雅万高铁项目。

佐科政府重启雅万高铁项目，并表示“将择优选择中国或日本提供的方案”，这标志着雅万高铁项目进入第二阶段。但在两个月的竞标后，印尼政府退回中国和日本方案，称“综合考虑财政和技术因素后，希望用中速铁路来替代原来的高速铁路方案，希望新的方案不使用国家财政预算或国家担保，欢迎中日两国重新递交方案”。2015年10月3日，中国成为印尼雅万高铁项目的唯一竞标者。16日，中国企业正式赢得了雅万高铁项目。此后，中国与印尼开始关于雅万高铁建设的相关安排。

第二阶段中，佐科政府脆弱性降低后，试图重启雅万高铁项目，但受制于社会支持度问题，对雅万高铁项目的支持力度有限。第一是政府开支原因。印尼国内有种观点认为，高速铁路在雅加达—万隆一线并不实用，并且高速铁路的项目耗资超过印尼政府预期。第二是佐科政府需要应对国内反对修建高铁的声音。第三是中国国家形象在印尼民间并不太好。尽管有制约因素和反对声音，但是印尼国内也有支持雅万高铁的声音。首先，雅万高铁的短期、长期收益均乐观；其次，雅万高铁可带动沿线经济发展；第三，印尼国内有学者和政要对雅万高铁项目表示出支持。基于以上情况，雅万高铁在印尼的社会支持度不至于太低。最终佐科政府希望以不动用财政预算或国家担保的企业对企业（B2B）的方式建造高铁。中方第二次的方案满足了印尼方面不使用财政预算或国家担保的需求，双方达成合作，中方获得雅万高铁项目。

3.墨西哥高铁项目

墨西哥高铁项目是政府脆弱性高、社会支持度低的情况下，目标国政府无能力、无意愿支持高铁项目的典型案例。墨西哥高铁先后有两次竞标，一次成功进行，一次“搁置”。

第一次竞标从2014年8月15日，墨西哥政府正式公布关于墨西哥城至克雷塔罗高铁项目的国际招标信息开始，到11月7日宣布取消高铁投标结果，决定重启投标程序结束。墨西哥涅托政府在政府脆弱性高的情况下无力支持这次竞标结果，在社会支持度低的情况下更无意愿再支持此次竞标结果。

在第一次竞标中，首先，涅托政府处理“伊瓜拉事件”不当引起墨西哥社会对总统涅托改善墨西哥社会治安不力的不满，而后，总统夫人的贪污则加剧墨西哥社会的不满。最终涅托政府脆弱性逐渐增加。其次，由于涉及贪腐、一系列改革措施未见成效，导致墨西哥社会对总统执政能力的质疑逐渐增加。最后，墨西哥国内和未能参与此次项目竞标的高铁公司对高铁项目质疑竞标结果，认为涉及内幕交易。

综上，涅托政府脆弱性增加使其不能再有效支持高铁，从而选择取消此次投标结果，重新竞标。一方面，如果总统继续支持中方赢得竞标结果，则会加剧墨西哥社会和反对党对其涉嫌腐败的质疑，从而引发更大的危机。另一方面，面临国内社会质疑的压力、国外竞标企业乘机对竞标结果发难的情况，总统及其所在的政党，无论在政府还是在国会都难以力排众议，或者通过司法途径保持竞标结果。由此，在社会、反对派和其他竞标企业的压力下，墨西哥政府宣布第一次竞标结果无效。

第二次竞标从2015年1月4日墨西哥通信和交通部再次发布墨西哥高铁招标信息开始，到在2015年1月底宣布项目无期限搁置结束。墨西哥政府最终“无限期”搁置墨西哥高铁项目的主要原因有二。一方面，从社会支持度上来看，国际石油价格下降使得墨西哥政府无力负担高铁的投资总额。由于石油出口通常占墨西哥财政收入的1/3，原油价格下降势必导致墨西哥后续的经济和财政状况不容乐观。总的来说，墨西哥高铁的社会支持度较低，后期使用能否收回成本也存在巨大的不确定性。另一方面，涅托政府脆弱性仍在上升。“伊瓜拉事件”仍在墨西哥国内持续发酵，影响政府执政。执政局势持续恶化，如果由高铁项目招标再次引发反对党对政府的责难，那么涅托政府的处境将更加不容乐观。因此，为了减少政治环境的不确定性，减少不必要的财政投入，决定无限期搁置。

结语

在今后中国高铁项目“走出去”的竞争中，应提前做好如下工作：

首先，做好政治风险评估和预防工作。建立关于目标国政治环境、政治风险的数据库，了解目标国的社会政治环境。以数据库为基础，结合大数据分析技术、分层模拟，尽可能模拟出现的情况，并对相关性进行记录分析。充分了解合作的当地企业的资质和背景。

其次，减少政府脆弱性增加的危害。一旦政治风险发生后，避免高铁项目受到政治风险的消极影响先要从东道国政府和政治精英入手。及时了解东道国政府面对的问题、政府内部关于高铁项目的认识、可能存在的分歧等，并根据相关信息做好及时的沟通，解决相应问题，避免因问题的积累造成积重难返。关注与反对党的交流与沟通。获得当地政府高官的支持，以减少社会力量的反对。

最后，获取并稳定社会支持度。在高铁项目投资上避免矫枉过正，处理好项目盈利和战略投资之间的关系，尽可能管控政治风险对高铁项目的消极影响。管控政治风险的消极影响，应从政治风险发生前和过程中两方面入手，而这两方面需要通过调整社会支持度来实现。