对我国陆地边疆治理的再认识

文/方盛举

陆疆治理：愿景与价值目标

陆疆治理的实质就是从异质性走向同质性的过程。陆疆治理是国家治理的重要组成部分，陆疆治理具有特殊性，存在诸如边疆开发和建设、国家安全、民族与宗教、政治认同、中华文化认同等特殊问题，形成了与国家核心区治理的较大差异。陆疆治理的过程就是逐步消除陆地边疆与国家核心区之间的显著差距，最终达到“同”的理想状态。几千年来，中国的文化传统十分强调“天下大同”的社会理想。陆疆治理过程也浸润着“大同”的愿景诉求。“同”不是什么都一样，而是指陆疆与腹地之间在经济社会发展层面没有悬殊差别，显现出趋近性和相似性；在精神心理层面没有隔阂和冲突，呈现出一致性和和谐性。陆地边疆与腹地之间由较大的异质性逐渐走向同质性，是陆疆治理的使命和愿景，也是陆疆治理现代化的必然要求。通过陆疆治理所要达到的“同”愿景，包含：奋斗目标同向、科学发展同步、社会和谐同创、民族团结同心、民族文化同彩、美丽家园同建、边疆安全同担。

陆地边疆治理是高度理性化的国家行动，必须设计正确而明确的价值目标作为治理的方向。国家治理现代化的总体要求以及陆地边疆的区情决定了陆疆治理的价值目标应该是：富裕边疆、法治边疆、文明边疆、平安边疆、和谐边疆、美丽边疆、开放边疆。

陆疆治理模式：从族际主义到区域主义的转型

我国9个陆疆省区都属于多民族地区，长期以来人们都习惯于把陆疆地区称为“边疆民族地区”，自然而然地把陆疆治理置于民族问题的治理视角中加以审视和谋划，如陆疆治理政策基本都由国家民委来制定和实施，由此，陆疆治理政策都会带上民族工作与民族政策的思维角度与习惯。

长期以来，我国民族政策着眼于少数民族和少数民族地区的发展，以求达成协调少数民族与主体民族关系的目的。在此情况下，涉及到陆疆治理的各项政策，也就着注重以调整族际关系为主要内容。这样的陆疆治理模式称为族际主义治理模式。该治理模式形成以来，对于协调边疆民族关系、促进边疆稳定、加快边疆开发和建设等发挥了重大的作用。但长期实行该模式也造成了诸多问题：一是民族间的关系被固定化、刚性化；二是少数民族权益存在特权化发展的趋势；三是由于有区别的族际政策导致各少数民族享受政策所带来的好处存在差异，一些区域内相邻少数民族的关系出现了新的紧张。

当前，把以往族际主义的陆疆治理模式转型为区域主义的治理模式正当其时。区域主义的陆疆治理模式，不是抛弃民族问题的解决和民族关系的协调，而是把边疆治理的视野从以解决民族问题、协调民族关系为出发点和落脚点，转到关注边疆的重大公共问题的解决上来，仅把解决民族问题、协调民族关系看成边疆治理客体中的一个问题，而不是焦点问题。区域主义治理模式的特点在于形成了系统思维，把全部边疆问题纳入到一个系统中加以审视和谋划，其中民族问题只是这个问题系统中的一个子问题，它和别的边疆问题存在着密切的关联性。区域主义的边疆治理模式，就是要从整体上提出解决“边疆问题系统”的方案。在解决“边疆问题系统”的过程中自然而然地把民族问题化解掉。

陆疆经济问题的治理：加大开发和建设力度

我国陆地边疆的基本区情是仍然处于社会主义初级阶段的低层次，边疆各族群众日益增长的物质文化生活的需要与落后的社会生产的矛盾仍然是边疆社会的主要矛盾，因此，通过边疆开发和建设，进一步解放和发展生产力，提高边疆经济社会发展程度，仍然是边疆社会的首要问题。边疆的开发和建设要以发展壮大边疆地区的经济实力，缩小与内地经济发展之间的差距为目标。要加大边疆的开发和建设力度，边疆地区必须主动融入和服务国家发展战略。国家发展战略决定着国家发展的大趋势，边疆地区主动融入和服务于国家发展战略，就是顺势而为、借势发展的高明之举，能够起到事半功倍的经济治理效果；要加大边疆的开发和建设力度，边疆地区必须用足用活用好国家给予的开发和建设政策；要加大边疆的开发和建设力度，边疆地区必须加大改革步伐；要加大边疆的开发和建设力度，边疆地区必须扩大开放的程度，以大开放促大开发、大建设；要加大边疆的开发和建设力度，必须大胆推进政策创新和制度创新。

陆疆政治问题的治理：强化政治认同

良好的政治认同是一个国家团结凝聚、平安稳定、和谐发展的前提和基础。我国陆疆政治文化的多样性、复杂性、异质性，决定了各族群众政治认同仍然存在诸多不足，需要花更多智慧来改善边疆各族群众的政治认同。当前重要的是持续增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。

持续改善民生是提高各族群众政治认同的物质基础。改善民生始终是赢得民心的基础。改善民生，最根本的是建立健全基本公共服务体系，并且随着经济的发展不断提高基本公共服务的标准。

维护边疆社会公平正义是提高各族群众政治认同的心理基础。一个社会如果任由公平正义流失，直接后果是容易导致社会心理失衡，进而导致社会行为失范，再进而导致社会矛盾增多、社会问题累积，最终导致社会秩序崩塌和社会稳定丧失。陆疆经济社会发展的落后性、社会阶层的复杂性、民族及宗教的多样性等，决定了各族群众对社会公平正义的需求更为强烈和迫切，只有切实维护边疆社会公平正义，才能凝聚民心，改善政治认同。

完善军民、警民共建制度，建立合作治边的情感纽带，是提高各族群众政治认同的有效方法。发端于革命战争年代的“军民鱼水关系”理论与实践，为保证战争与革命的胜利发挥了重大作用。在新时期这一理论指导下的创新实践就是军民、警民共建制度的建设。军和警都拥有强大的组织资源、先进的文化资源、一定的物质资源，军民、警民在共建活动中频繁交往互动，有利于各族群众建立起对人民军队和警察的情感认同，进而建立起对党和政府的政治认同。

推进“精英下乡”制度化、规范化，可以助推政治认同的改善。中共组织部门实施的“大学生村官制度”，边疆省区实施的“驻村工作队制度”“新农村指导员制度”等，选拔大批优秀大学生、优秀党政干部下到基层一线任职挂职，帮助工作，不仅有利于村社发展生产，更为重要的是形成了“精英下乡”的制度安排，给封闭落后的边疆基层社会带来现代知识和文明，潜移默化中播撒了先进的文化基因，精英与基层群众的直接互动有益于改善乡村社会的政治认同。

完善对口支援制度，有利于改善政治认同。由中央部委、发达地区对口支援边疆省区，在公共基础设施、教育、技术、人才、资金、产业等方面进行支持和帮扶，这项制度的推行，加快了边疆民族地区经济社会发展进程，加深了边疆各群众对中央政府和发达地区的情感认同，从而对改善政治认同大有益处。

陆疆安全问题的治理：完善戍边体系

国家安全威胁，从内部说，有自然资源贫乏、自然灾害多发、经济发展落后、财富分配不均、社会阶层固化、社会公平正义丧失、政府治理能力低下等；从外部讲，有霸权主义、强权政治、新干涉主义等。内部因素是根据，外部因素是条件，对国家安全威胁最大的还是内部因素。我国边疆面临的安全威胁是极为严峻的。维护边疆安全，须积极拓展治理思路和治理方法：

实现从“屯垦戍边”到“建城戍边”的跨越。屯垦戍边是中国古代流传下来的宝贵治边策略。新中国建立后，党和政府继承和发展了屯垦戍边政策，先后组织数十万人民解放军官兵和知识青年奔赴边疆、垦荒垦殖、发展生产，该政策延续至今，对加快边疆发展，促进民族团结，保障边疆安全发挥了重大作用。当前随着边疆以工业化、城镇化、市场化为内容的现代化进程的推进，屯垦戍边政策的局限性逐渐显现，须转型为“建城戍边”，即在边境地区加快新型城镇化建设，只要环境和资源条件许可，应尽可能在边境一线规划建设更多的城镇和城市，不仅具有聚集人口、资本、商品、技术等功能，而且还有强大的戍边功能。

构建文化戍边体系。文化是重要的边疆治理资源。要凝练卓越戍边文化，建设有效戍边文化传播体系，在边境沿线形成一条有较高密度的文化设施，展开各具特色文化活动，通过传承和传播优秀中华文化，不仅能满足各族群众的文化生活需要，而且能增强边疆各族群众的中华文化认同和中华民族认同，有效抵御消极文化的侵蚀或渗透，维护国家文化安全。

打造党建戍边体系。历史经验证明，堡垒最容易从内部被攻破。如果边疆党的地方组织和基层组织涣散、思想僵化、能力下降、作风漂浮、脱离群众，不能团结凝聚民心，不能组织动员群众，那么边疆安全将受到最大的威胁。所以打造坚实的边疆党建戍边体系，以“强组织、建阵地、聚人心、固边疆”为主要内容，以“政策支边、产业富边、组织固边、民主兴边、文化活边”为主要措施，切实增强边疆党组织的能力和活力，真正使边疆党组织成为维护边疆安全的政治堡垒和组织堡垒。

特别重视边疆民防体系建设。国防体系由军防体系和民防体系有机构成，驻扎边疆的军警部队构成军防体系。以民兵为主体，吸收群众广泛参与，构成边疆民防体系。民防体系由于其群众性强，涉及面广，使其具有很多军防体系不具备的功能和作用。目前，军民融合深度发展已上升为国家的重大战略，其不仅指装备科研生产、后勤保障、国防动员等物质层面的融合，也指军民在精神层面、关系层面的融合，这要求部队与地方之间发展良好的互助合作关系，以部队为主形成军防体系，以地方为主形成民防体系，两者相互分工协作、相互取长补短，将构筑效能强大的国防体系。

陆疆民族问题的治理：促进民族宗教关系和谐和顺

当前我国民族问题的实质就是不同民族之间的关系问题。新中国建立以来，我国边疆民族问题和宗教问题的治理成效显著，民族关系总体上是和谐的，宗教关系总体上是和顺的，但由于民族间自然属性和社会属性的差异是长期存在的，民族间事实上的不平等也不是短时间能解决的，于是隔阂型民族问题仍然广泛地存在着。21世纪以来，受市场经济大潮的冲击，边疆各民族的利益主体意识和权利主体意识迅速觉醒，这使以利益争夺、权益维护为特点的矛盾型民族问题较快地滋生和蔓延。因此，当前我国陆疆隔阂型民族问题和矛盾型民族问题是普遍存在的，若治理不当，或者治理失效，隔阂型民族问题将恶化为矛盾型民族问题，而现有的矛盾型民族问题则有可能恶化为冲突型民族问题，这对维护边疆的民族团结、经济发展、社会稳定等是不利的。因此边疆治理必须把有效治理民族问题和宗教问题作为一个极其重要的任务。

提高边疆各级党委政府领导民族工作、宗教工作的能力。实践证明，一个地方党委政府如果政治责任感很强，又非常熟悉民族政策和宗教政策，还能够有效地、创造性地实施政策，那么这个地方的民族工作和宗教工作会开展得富有成效，民族关系和宗教关系都较和谐。

大力发展协商民主。民族关系、宗教关系是边疆最显著的政治关系，由于其中参杂着阶层关系、干群关系、政党关系、军民关系、边境线内外关系等，所以边疆民族、宗教关系呈现出特别复杂的特点。协调这种政治关系仅靠现有的制度供给是不够的，还需要发展广泛多层制度化的协商民主，以形式多样的协商民主来化解民族间、宗教间的隔阂，来协调民族间、宗教间的利益关系。

加强对少数民族精英人士和宗教精英人士的统战工作。统一战线是事业成功的法宝。改革开放近40年来，边疆少数民族的阶层分化较为严重，已事实上形成了一批在少数民族群众中掌握话语权的政治精英、经济精英、知识精英、文化精英和宗教精英，统一战线工作要善于把他们中具有典型性、代表性的人士纳入统一战线对象，通过他们政治作用的发挥来维护民族关系的和谐和宗教关系的和顺。

构筑促进各民族、各宗教交往交流交融的制度管道和平台。频繁交往、平等交流才能达到彼此关系的交融，进而促进民族关系和谐、宗教关系和顺，这是民族宗教关系发展的规律。民族间、宗教间的交往，不能仅限于经济和政治交往，还应大力发展文化、社会交往，要让每种交往方式都建立制度化的管道和平台，形成平等交流的规则和氛围，在相互尊重、包容差异的基础上逐渐形成手足相亲、守望相助的交融关系。

陆疆社会问题的治理：推进社会治理现代化

当前边疆主要社会问题包括：毒品、艾滋、跨境犯罪、跨境赌博、跨境非法婚姻、“三非”、偷越国境等问题。这些社会问题如果不加以认真对待和有效解决会演化成为政治性问题，从而危害国家安全、边疆稳定、民族团结。解决这些社会问题，必须推进边疆社会治理的现代化。

提高边疆党委政府社会治理的能力，包括：捍卫社会公平正义的能力、疏导平衡社会心理的能力、规范社会行为的能力、化解社会矛盾的能力、解决社会问题的能力、协调社会关系的能力、维护社会秩序的能力等。

提高边疆社会治理的科学化水平。边疆社会性问题有其特殊性，决定了边疆社会治理也存在着特殊的规律，需要在实践中不断地加以观察、体验、思考，最后透过复杂的现象，寻找到真正的本质。看到了本质就接近了规律，就容易制定出科学化水平较高的社会治理政策。

提高边疆社会治理的民主化水平。鼓励各种社会组织及其公民广泛参与到社会治理的进程中来，从公共政策问题的确认，到公共政策制定，从公共政策执行，到公共政策评估，最后到公共政策调整或终结，都应该充分把社会组织及其公民中蕴藏的财力、物力、人力、知识、技术、智慧等资源，吸引和吸收到社会治理过程中来。

提高边疆社会治理的法治化水平。法治是边疆社会治理的根本方式。首先在边疆社会治理中须确立国家法律的最高权威地位，要养成以法治思维和法治方式解决边疆社会性问题的习惯；其次必须依法严格规范边疆地方政府的权力，在社会治理行动中必须形成“法无授权不可为”的施政自觉；再次必须充分保障边疆各族群众的公民权利，真正形成“法无禁止皆自由”的社会新风尚。

提高边疆社会治理的精细化水平。精细化的社会治理必须摒弃粗放式的治理方式，要求治理目标的明晰化、治理过程的程序化、考核标准的精确化、治理主体之间的协同化、治理行为的规范化、权力与责任的清单化。