上海租赁住房发展再思考

文/邵明浩

随着时间的推移，上海租赁住房体系建设的各项配套措施已逐步到位。2018年3月30日，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市房屋管理局印发《上海市住房租赁合同网签备案试行办法》。同时，上海市住房租赁公共服务平台（www.shzfzl.gov.cn）开始上线试运行。平台称：“自2018年7月1日起，将逐步推行住房租赁合同网签备案。”截至2018年6月8日，上海市住房租赁公共服务平台共收录房源38502套，范围涵盖各大品牌中介及知名地产开发企业。

一、租赁住房政策执行背景

（一）培育租赁住房市场的原因

为了改善人民群众的居住生活水平，1998年以取消福利分房、鼓励建设和购买商品房为主要特征的“房改”在全国逐步推开。在上海，随着信贷支持力度的加大和公房上市交易的实施，2003年后，商品住宅市场活跃度显著提升，至2005年，商品住宅已经成为上海住宅市场供应和需求的主体。虽然商品住宅市场发展较快，但是由于该类物业的投资属性被不断放大，房价上涨过快，中低收入群体改善居住生活的需求受到抑制。2010年中央开始迅速推广住房保障体系，上海逐步形成了廉租、公租、动迁安置和经济适用房（后演变为共有产权房）四位一体的局面。特别是随着共有产权房申请收入标准的不断提高，上海的住房保障范围基本实现了应保尽保。

然而，上海在建设住房保障体系的过程中，较为重视社会救济性保障房（廉租、动迁安置和共有产权房），而对人才型保障房关注度不足。上海随着产业的不断升级，对各种高新型、紧缺型人才的需求越来越旺盛。而上述租赁住房投入不足使社会租赁住房租金始终处于高位的问题以及一、二线城市人才整体收入福利差异弱化的问题，使上海难以继续保持全国人才高地的地位。因此，作为上海吸引人才的重要一环，建设符合人才需求的租赁住房，让即将为上海作出贡献的人才无生存之忧，是未来政策导向的关键所在。

（二）近期上海租赁住房市场的发展分析

上海租赁住房事业的部署工作从提出至今已经经历三个阶段：第一阶段是中央层面的政策引导，主要集中在2016年年中。2016年5月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议确定，发展住房租赁企业，支持利用已建成住房或新建住房开展租赁业务。2016年6月3日，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作，对培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设作出了明确要求。第二阶段是上海政策响应，主要集中在2017年5月-7月。2017年5月15日，上海市规划和国土资源管理局对详规处、建管处和土地利用处发出内部文件，对上海租赁住房重点区域分布、建设标准、地价水平和出让方式等方面进行了明确规定。2017年7月7日发布的《上海市住房发展“十三五”规划》明确了“十三五”期间上海建设租赁住房70万套的建议性指标。第三阶段是各区陆续开始挂牌推地，从2017年7月4日至2018年5月30日，已有12个行政区域推出32幅租赁住宅用地，土地总规模达到90公顷。从行政区域上看，目前上海16个行政区域中只有4个区域尚未在租赁住宅供地方面 “表态”。而在有实际土地出让动作的区域里，浦东新区以出让12幅租赁住宅用地的表现独占头筹。从土地供应的角度看，32幅土地合计新增供应租赁住宅2.6万余套。

目前，上海租赁住房用地供应呈现出两大特点：其一，土地供应限制条件放宽，在首批成交的两幅地块预出让合同二十一款中规定，地块建成的租赁住房优先供应各自园区的创新型人才，其后成交的地块中已没有此类要求。其二，涉及大量规划调整：目前已成交的租赁住宅用地中，大量土地是由商办、酒店用地调整为租赁住房用地的，这预示着未来新增租赁住房用地的重要来源之一是规划调整过的各类其他用地。

二、租赁住房的定位及发展的目标

（一）上海租赁住房的角色定位

从供给体系上看，上海目前存在着保障房和商品房两大供给体系，保障房中的廉租房、公租房均为租赁性住宅，而商品房体系中的普通商品住宅和各种类型的类住宅产品在转移至小业主后，部分也会变为租赁住房物业。此外，整体持有经营的酒店式公寓、公寓式酒店也是租赁住房市场体系中的“小众”。

图1

从物业的角度分析，上海传统的公租房以及各种类住宅在形态上趋近于普通的商品住宅，但是由于在公共配套方面不将租赁住房人口计入区域公共配套承载力人口基数，所以该类型的租赁住房更像一种低配版的商品住宅，即对周边公共配套设施需求进行简化处理的住宅形态。

从用地的角度分析，按照上海市规划和土地资源管理局关于租赁住房用地的定义（内部讨论稿），租赁住房用地对应于《上海市控制性详细规划技术准则》用地分类居住用地中的Rr4，包括以独立地段的供职工或学生居住的宿舍或单身公寓、公共租赁房、全持有的市场化租赁住房为主的住宅组团用地。所以，目前上海推进的租赁住房，作为土地使用年限为70年的住宅产权性质的物业，将更多考虑租赁住房人口对区域公共配套承载力的影响，从而能够真正实现租售同权，这必将成为租赁住房市场未来发展的新方向。

（二）成熟健康的租赁住房体系建设思路

租赁住房从提出至今仅仅经历了两年，未来发展成熟的道路仍很漫长。而作为主要推手的政府管理部门在实现租赁住房政策意图时，应做好如下工作：

首先，要坚决贯彻供给侧改革的思路。住房问题关系到国计民生，然而在住宅领域，长期以来仅仅依靠商品住宅一种供应模式解决需求，造成了供需错配的沉疴积弊。2010年以来的住房保障体系建设只是供给侧改革的开始，通过近几年的建设，在社会救济领域实现了供需匹配，而在其他细分领域，仍有很多需要“补课”的工作。2016年开展的租赁住房体系建设是供给侧改革的延续，只有贯彻供给侧改革的思路，使多元化的住房需求与多元化的住房供应相对应，才能逐步撤除商品住宅市场中的种种限制，还商品住宅一个政策更少干预、市场更多自由的环境。

其次，要借鉴混合所有制改革的经验。租赁住房既不同于市场化的商品住宅，又不同于政府主导的保障住宅，而是处于两者之间的社会化租赁体系。因此，租赁住房既需要政府的政策保障，又需要长期可持续的市场化运作，这与目前国有企业混合所有制改革有异曲同工之妙。可以说，在租赁住房体系中充分借鉴混合所有制改革的经验，能更好、更快地实现发展租赁住房的政策意图。

最后，要充分发挥重塑价值观的功能。租赁住房改变了商品住宅给整个住房领域带来的住房投资属性过重的氛围。若住房体系从目前的二元化转变成三位一体，甚至未来可能出现更多类型住房形式，将彻底改变近年来逐步形成的“买房即赚大钱”的价值理念。社会群体的关注度、社会资金的流向将再也不唯商品住宅之利是图，社会资金也将会更多地脱虚入实。

三、租赁住房发展相关问题分析

使租赁住房发展的美好愿景照进上海打造有温度城市的现实中来是一个具体的、复杂的工程，需要详细的规划和周密的安排。就目前而言，笔者认为还有以下问题有待明确。

（一）租赁住房项目供给侧顶层设计问题

从宏观角度看，租赁住房是住宅领域供给侧改革的重要一环，而从中微观角度看，租赁住房的年度供应计划以及每一个租赁住房项目的具体落地均需要对需求进行动态的了解。根据需求的数量、品质的要求对租赁住房项目供给进行有序的安排，是租赁住房供给侧顶层设计中供给驱动模式和路径设计的问题。而目前在尚未掌握需求动态的背景下，各行政区域不断加快租赁住房推地步伐，未来或出现类似商品住宅领域供给需求错位的问题。

因此，在目前租赁住房发展初期，需要在供给侧明确以下问题：

其一，现阶段租赁住房用地供应情况。土地管理工作口径文件提出，为满足加快租赁市场建设的要求，“近期先集中供应一批市场化租赁住房用地”。因此，对近阶段全市租赁住房用地的供应计划、各区的控制指标，可以进行调整，从而有利于各区租赁住房供应计划的制定。

其二，租赁住房总体需求数量和品质情况。建设管理相关要求文件明确提出，租赁住房供应“应满足过渡性、阶段性居住需求”。因此，目前上海需要对租赁住房覆盖的“过渡性、阶段性居住需求”总量以及未来的动态变化趋势加以明确。

其三，租赁住房需求的区域分布及急迫度。规划管理有关要求文件中明确提出，租赁住房优先布局在“就业集聚地区、交通便利地区和商办过剩地区”，其中就业集聚地区主要实现平衡职住分离的状况。因此，根据职住分离现状评估选择供地位置、供应土地面积则是需要明确的问题。明确以上问题有利于评价租赁需求分布与急迫度，有利于细化租赁住房供应量和控制供应节奏。

其四，各类租赁住房潜在供应渠道的平衡问题。规划管理有关要求文件提出，租赁住房供应除新增住宅用地外，还有其他未出让用地类型调整和存量商办调整。因此，如何建立调整通道，从而多管齐下地缓解部分区域租赁住房供应富余、部分区域严重不足的情况，是需要明确的问题。

其五，租赁住房规划建设标准要求及各环节税费优惠政策。建设管理相关要求文件提出：“套型面积60平方米以下成套小户型住宅应不少于70%。”该标准存在着地块之间的统筹问题，即部分地块根据需求有建设较多中大户型的必要性。因此，需要明确如何进行指标统筹。此外，还需明确在鼓励租赁住房开发建设过程中是否应实行相关的税费优惠政策等问题。

（二）租赁住房的参与主体问题

作为经营性的租赁住房，从土地出让环节到物业运营环节涉及土地出让方、土地受让方、运营管理方和承租方。在发展租赁住房的过程中，如何对各参与方提出要求，也是目前发展租赁住房迫切需要解决的问题。具体如下：

其一，租赁住房土地出让方的土地出让方式。土地管理工作口径文件明确提出，土地供应方式有“定向挂牌和公开招拍挂”两种形式，在租赁住房培育初期以定向挂牌为主要出让方式。在目前试点的地块出让中，均以定向挂牌的形式进行出让，未来的土地出让方式如何需加以明确。

其二，租赁住房土地受让方资格。土地管理工作口径文件明确提出，定向挂牌出让需要“对受让方的开发经验、管理运营经验进行认定”。如何认定需进一步明确。

其三，租赁住房土地受让方需承诺的土地全生命周期管理中涉及的相关内容。土地管理工作口径文件明确提出，“加强租赁住房用地全生命周期管理”，然而对于具体的管理要求、违反要求的处罚标准则没有进一步明确，此问题应及时解决。

其四，承租方的资格界定和申请流程。目前，上海市政府发布的关于租赁住房的相关文件尚未涉及租赁住房承租方的相关内容，承租方的资格界定、承租方申请承租流程、资料要求等均未涉及，这为评价租赁管理运营机构软硬件管理水平设置了障碍，未来应加以明确。

（三）租赁住房经济要素分析

政府作为租赁住房事业的倡导者和主要推手，应具体评估租赁住房这一社会化、市场化产品的经济效益。具体而言，应评估如下项目：

其一，新增租赁住房用地出让的价格和经济测算。土地管理工作口径文件明确了租赁住房用地基准地价标准以及土地出让方出让地块可参照执行的标准。但目前租赁住房用地基准地价尚未发布，如何制定具体租赁住房用地出让底价成为一个技术难点。

其二，存量土地转换为租赁住房用地的政策通道和经济测算。规划管理有关要求文件提出，未出让土地可以采取简易程序调整为租赁住房，但是尚未有存量土地（如整理出来的104、195区块工业用地）调整为租赁住房用地的政策通道，需要对这类土地转性为租赁住房用地进行经济测算以评估其可行性。

其三，存量物业转换为租赁住房的政策通道和经济测算。规划管理有关要求文件提出，“存量商办可以经过区政府集体决策进行转性为租赁住房的操作”，但上述集体决策的评估依据尚未明确，需要进一步探索。

其四，租赁住房租金、折扣水平及经济效益分析。土地管理工作口径文件提出，“对相关租金管理提出要求，进行价格引导”。但全市范围内租赁住房如何定价需要整体的框架标准，同时还涉及对租赁经营企业经济效益的分析，这是一个较为复杂的评估过程。

其五，租赁住房市场体系所扮演角色价值的分析。土地管理工作口径文件提出，“租赁住房体系建设将在完善现有公共租赁住房保障体系的同时，培育发展住房租赁市场体系，形成供应主体多元化、经营服务规范、租赁关系稳定的租赁市场”。可见，租赁住房与公共租赁住房保障体系并存。然而，公共租赁住房保障可以通过解决人才居住问题的绩效进行评价，因此，租赁住房如何进行角色价值的评价是一个未来需要仔细研究的问题。

（四）租赁住房的运营管理

租赁住房的运营过程是政府发展租赁住房意图的最终实现方式，其运营绩效的好坏，直接决定了上海租赁住房事业发展的方向与速度，体现了租赁住房的社会效益，在该领域应关注以下问题：

其一，租赁住房供给与需求动态匹配情况。规划管理有关要求文件提出，“要稳妥推进租赁住房建设，充分考虑市场对住宅产品的需求”。因此，如何了解市场对住宅产品的需求，尤其是动态地预测和评估市场对租赁住房的未来需求及其变化趋势是租赁住房供应需要重点研究的内容。所以，建立从市级到区级的监控分析体系是搭建租赁住房市场必不可少的一环。

其二，租赁住房产品和服务实际运营情况。规划管理有关要求文件提出，要在保持人口和住宅总量基本可控的前提下，优化住房规划布局和结构，租赁住房可不计入总规确定的人口规模指标，但应根据新增人口相应增加公共服务和市政基础设施，满足城市安全和公共服务配套的要求。在实际操作中，目前的公租房、人才公寓一定程度上存在着外部公共服务与配套的缺位问题。评价租赁住房产品和服务的实际运营与满足过渡性、阶段性居住需求目的的差距，也是整体评价租赁住房事业社会效益的重要一环。

其三，承租方租赁期间全生命周期信息化管理情况。承租方在租赁期及前后的租赁全生命周期管理非常重要。承租方在租赁住房过程中的变化以及完成租赁后的去向对租赁住房体系社会效益的呈现起到了很大的影响作用。因此，在社会征信体系的基础上增加对承租方流向的关注也是评价租赁住房社会效益的重要指标。

其四，租赁住房运营管理方的运营绩效。土地管理工作口径文件对定向挂牌受让方租赁住房建成后的运营管理提出了具体要求。其实，对于公开招拍挂和公开挂牌的租赁住房在运营期间也应有一定的运营绩效评价，甚至建立动态的全市运营绩效评估评价体系，以激励运营企业，提高租赁住房的运营效率。

其五，承租方对租赁住房产品及服务的满意度。作为供给侧改革的重要组成部分，承租方对租赁住房产品和服务的满意度是决定租赁住房发展前景的关键因素，所以还需建立完善的租赁方评价和反馈机制，以利于租赁住房开发、建设、运营水平的不断提高。

四、思路与对策建议

针对上述问题，相关政府部门、科研院校、企事业单位也在进行积极研讨，以下框架性的政策建议仅供参考。

其一，在《上海市住房发展“十三五”规划》租赁住房总体建议性指标的基础上，对新增土地、存量土地转换、存量物业转换等给出建议性指标。对存量土地转换、存量物业转换制定可落地的政策操作细则。

其二，明确租赁住房各类土地出让、存量物业转换、租赁住房项目经营管理各参与方资格，采用信息化系统对租赁住房全生命周期进行统筹管理，区分不同类型的人才，采取不同类型的供给和审批优惠政策。

其三，通过科研院校课题研究、政府采购等方式，对租赁住房各类经济评价、运营绩效管理和租户信息化管理系统进行开发研究，以满足上海全市租赁住房体系建设运营评估和动态信息化管理的需求。

其四，鼓励各行政区域积极行动，在市级租赁住宅指标下放的背景下，通过整合各方资源，在排摸本区域各类土地资源的基础上，主动制定本区域的租赁住宅中长期发展规划，满足区域内租赁住宅供需的动态发展要求。