上海市2017年土地整治项目综合成效评估

文/宁秀红

土地整治是为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对未利用、不合理利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动。近年来我国土地整治工作力度不断加强，中央连续三年“一号文件“提及土地整治，土地整治已上升为国家层面的战略部署。上海作为我国的经济中心，对土地的刚性需求与土地供给刚性制约的矛盾尤为突出。上海一直高度重视土地整治工作，将其视为优化用地结构、锚固生态空间、缓解耕保压力、促进区域经济社会转型发展的重要平台和抓手，并不断革新，拓展土地整治的内涵和外延。

随着土地整治工作的不断推进，自然资源管理部门对土地整治综合成效评价的需求日益迫切，亟需摸清土地整治项目实施情况，评价其对经济、社会和生态的影响，回应社会关切，同时分析土地整治项目实施中存在的问题，为下一步开展土地整治项目提供科学指导。

本文拟从项目分区、项目类型、项目规模、项目空间布局四个方面，分析历年已验收的土地整治项目特征与综合成效，提出目前上海市土地整治工作存在的问题及建议，为后续持续开展土地整治综合成效评估提供参考。

一、评估内容和方法

评估对象为上海市2017年1月1日至2017年12月31日验收的土地整治项目。评估内容包括建设任务完成情况和建成成效分析。

建设任务完成情况主要对项目建设任务完成情况与资金的投入、使用管理等状况进行调查评估。重点调查项目建设数量、建设规模、建成高标准农田面积、项目资金投入与分配情况、各单项工程建设完成情况等。

建设成效分析主要分析耕地提质增效、土地利用结构调整、农业生产条件改善、农业转型发展、生态环境改善、生态文明建设、农民收入增加等方面的成效。

数据来源主要为土地整治项目资料、农村土地整治监测监管系统中有关项目信息以及调查问卷、调研访谈等。研究分析方法采用数理统计法、GIS空间分析法。

二、评估对象特征分析

对土地整治项目特征的分析，主要从项目类型、各区项目开展情况和项目规模三方面着手。其中，项目类型、项目规模和空间布局将结合历年土地整治项目情况进行分析，各区项目开展情况主要分析2017年竣工验收项目。

1.从项目类型看，土地整治项目根据整治对象不同可分为农用地整治项目、建设用地整治项目和未利用整治项目。2014年前（包括2014年）上海市已验收的土地整治项目均为农用地整治，不涉及建设用地整治。2015年起，上海市已验收的土地整治项目中出现建设用地整治项目，其中：2015年已验收的土地整治项目中，38.78%为建设用地整治项目；2016年已验收的土地整治项目中，84.69%为建设用地整治项目；2017年已验收的土地整治项目中，89.69%为建设用地整治项目。历年建设用地整治项目数量和总项目数量的发展趋势（如图1所示）充分体现了土地整治对总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高的土地管理策略的落实。

2.从项目规模看，上海市自开展土地整治项目以来，项目区规模呈逐年下降趋势（如图2所示），分布也较为零散。

3.从空间布局看，上海市自开展土地整治项目以来，土地整治项目总面积中有80.80%处于上海市生态网络空间内，说明土地整治项目实施有利于上海市拓展造绿空间，促进生态廊道建设。

4.从分区看，2017年浦东新区开展土地整治力度最大，此外，浦东新区、宝山区、松江区和闵行区等近郊区以建设用地整治为主。

图1 上海市历年已验收土地整治项目类型图

图2 各年度土地整治项目规模中位数

三、评估结果分析

（一）挖掘耕地数量质量潜力，有效缓解耕保压力

通过土地整治项目的实施，可以增加耕地面积，提高耕地质量，在一定程度上有效缓解耕保压力。上海市土地整治工作的重要任务包括加大补充耕地力度和强化基本农田建设。一方面通过整理复垦建设用地、开发未利用地、低利用效率耕地等，挖掘耕地数量潜力；另一方面对田块进行统一规划建设，布局修缮田间道路和灌排水设施，提升耕地质量和粮食生产能力。

本次对农业生产条件改善的评估，主要是从道路和农田水利设施两方面进行的。通过新建田间道、生产路、农用桥，与原周边相关设施连接，使农田道路通达度不断提升，使土地整治后所有新增耕地都基本满足机械化耕作条件；通过新建灌排渠（管）道、水闸、泵站，使土地整治后，排水能力提高，新增耕地基本都达到设计排水标准。此外，通过管道、喷微灌等措施，还提高了节水灌溉的能力。

（二）优化城市空间布局，同时实现生态空间扩充提质

建设用地整治项目比例呈现急剧上升趋势。2017年完成验收的土地整治项目中，“198”区域工业用地减量化项目，占项目总数量的89.69%。通过将低效工业用地拆除复垦，将腾挪出的新增建设用地指标用于符合规划要求的地区，最终优化城市空间布局，促进全市产业结构优化升级。

此外，上海生态用地空间逐步萎缩趋势未得到根本扭转，生态空间占比过低，同时，人口绝对数量的快速增加且高学历占比提升使体验自然、户外休憩需求持续增长，从而亟需实现生态空间扩充提质。在绝对平面空间限制下，土地整治需树立“系统生态观”，将耕地等传统农业要素纳入大生态结构，推进“农林水”协同整治，锚固城乡生态空间结构。

上海市通过建设用地整治，一方面从源头上减少污染排放，倒逼郊野地区“排毒”，另一方面复垦土地与周边农地相连，形成规模，约束建设用地蔓延，守住城乡生态底线。同时，复垦后的新增耕地也可被视为生态空间的有效组成要素，与周围的农田防护林、河流水源等，构成农田景观，有效扩充上海郊野生态空间。

（三）创新土地整治思维，使各级主体受益

上海市土地整治创新性地运用互联网思维（用户思维、平台思维），使各级主体在土地整治中都能获益。

农民的受益主要体现在经济和生态方面，从经济角度看，农民受益主要来自两个方面：一是土地整治项目新增耕地产生的新增农业产值，二是土地整治相关工作增加就业岗位，农民非农收入增加。从生态角度看，建设用地整治减少了“三高一低”企业，还农民以蓝天、绿水和清新的空气。在实地调研中，农民对土地整治改善环境的满意度较高。农民对参与此次评估的土地整治项目工程建设情况满意度达89.84%，农民生活便利提高值为98.14%。

村集体的受益主要体现在通过土地整治，改善了农田与工矿仓储用地、农村宅基地相互嵌套的格局，促进了耕地的集中连片，有利于引进种粮大户和农业企业。经统计，引入种粮大户和农业企业的主要集中在金山区、奉贤区和崇明区。

镇政府和区政府的受益主要体现在区域建设用地总规模锁定的前提下，通过推动集建区外工业用地减量，腾挪出土地指标，用于规划建设区内的经营性项目，优化土地资源配置，为郊野地区谋求良性发展。

四、存在的问题

（一）减量与收益匹配度低，持续推进难度大

从“减量端”看，与被减量对象谈判难度增大，减量实际成本增大。上海市近年来减量化项目基本包含了难以持续经营企业和无证违法企业。随着减量工作逐年推进，减量对象将逐步向有证企业集中，需通过征地动迁的程序，而与减量企业进行谈判的难度将增加，不可控因素也较多。同时，现有财政补贴力度与减量化成本之间差距较大，且目前减量化市场融资机制尚未形成，资金拓源逐渐成为减量需解决的重要问题。

从“收益端”看，村集体收益和就业受影响与造血机制落地性不强的矛盾突出。目前，上海市已有部分地区通过土地整治，结合现代农业发展，在满足农业一产生产的基础上积极引导一产与二、三产联动，并取得了一定的成效，但仍有部分地区乡村价值还未被充分挖掘，新的经济增长点未培育，从而存在村集体收益和村民就业受影响、造血机制落地性有待增强等问题。随着减量化工作的持续推进，不少低效企业和农村宅基地被清拆，导致村集体的土地和房屋租金收入受到影响，同时，部分农村劳动力暂时被动失业，影响农民生活水平。

（二）土壤检测标准未明确，耕地耕作率低

上海市减量化项目拆除的企业部分为高污染、高能耗的企业，因而在拆除复垦后可能存在不同程度的土壤污染情况。目前，部分区在减量化验收时要求提供土壤检测报告，但是目前市环保部门尚未明确减量化后土壤检测标准。

（三）建筑垃圾处置较为困难

在调研中还发现以下几个问题：一是建筑垃圾处置成本高。建筑垃圾的临时堆放、分类分拣处置、转送运输，牵涉到各方人力、物力、财力，管理难度较大，随着人工成本的上涨，处置成本也水涨船高。二是建筑垃圾临时堆放点容量有限。建筑垃圾临时堆放点的选择有一定的原则，如“远民宅、近垃圾、交通便捷”等，因此堆放点有限，容量更有限。三是建筑垃圾再利用无专项资金支持，供求矛盾突出。建筑垃圾再利用的供求矛盾表现为部分区域建筑垃圾积压成堆，而施工现场砖块难求，经分类回收，附加值高的建筑垃圾再利用可缓解这一矛盾，但是缺乏再利用的专项资金支持。

五、建议

上海土地整治已进入4.0时期，土地整治正成为一个传播理念、传播价值、利于各界融合共同促进乡村振兴的平台，而不仅仅局限于提升耕地数量、质量，保护生态环境。因而现有的土地整治综合成效评估还需拓展具有上海特色的综合成效评估指标，以彰显土地整治“1+N”综合效应。

一是建议增加建设用地整治成效评估内容。通过对上海土地整治项目特征分析发现，上海自2014年起实施“五量调控”，至2016年12月31日，已验收土地整治项目中建设用地整治项目占比大幅增加。因此，在土地整治综合成效评估中应增加建设用地整治综合成效评估，评估内容建议包含土地整治前工矿仓储用地面积、清拆企业个数、清拆企业类型、清拆企业效益、污水减排量、生活垃圾减少量等，以反映土地整治对土地资源的配置作用和对生态环境的保护。

二是建议加强建设用地整治后土地后续管理。随着建设用地整治工作力度加大，建设用地整治工作将逐步进入清拆复垦与后续管理并重的阶段，在此背景下，加强建设用地整治后土地的后续管理、挖掘建设用地整治后土地的经济和生态价值十分重要。建设用地整治后土地后续管理成效评估内容建议包含土壤检测单位、土壤检测结果、土地利用方式、土地管理权属单位等内容，通过一手信息获取，自下而上反映建设用地整治后土地的后续管理成效以及存在的问题，从而有利于自上而下制定相关政策，以进一步指导建设用地整治发展。

三是建议构建土地整治绩效评价体系。土地整治综合成效评估侧重于评价土地整治后的成效，是对土地整治结果的评价，缺乏与土地整治计划值的对比，因而难以反映土地整治项目的管理。建议在土地整治综合成效评估逐渐制度化、规范化、常态化的基础上，逐步推进土地整治绩效评价体系构建，使评价结果对土地整治相关工作起到更强的引导作用。