上海旧区改造的发展和成就

文/周建梁

旧区改造，是指按照城乡规划要求，对房屋结构较差、使用功能和设施不全、市政公用基础设施薄弱以及危旧房集中的区域实施改造和建设的活动，其主要目的是为了实现城市功能再造和历史风貌重现，使城市居住、工作和生活条件得到改善，其主要内容包括规划调整，旧房拆除、重建和修缮维护，历史建筑和风貌保护等，是一项系统性、综合性很强的工程。

旧区改造也是一项重要的民生工程、一项重要的发展工作，历届上海市委、市政府高度重视旧区改造工作。改革开放以来，特别是上世纪九十年代以来，随着浦东大开发的启动，以及住房制度改革和土地使用制度改革，上海开始大规模推进旧区改造，而且旧区改造与城市建设相结合，一方面使广大市民的居住条件得到了根本改善，另一方面也使城市面貌发生了翻天覆地的变化，极大地促进了经济社会发展，旧区改造工作取得了历史性的巨大成就。

一、基本情况

十九世纪中期，上海开埠、租界形成后，城市发展很快，建造了大量建筑风格各异的房屋，造成了中心城区较高的人口密度和建筑密度。根据1990年原市房管局的有关住房分类规定，上海住房大致可以分为简屋、旧式里弄（又分一级旧里、二级旧里）、新式里弄、职工住宅（又分新工房1、新工房2、新工房3）、公寓、花园住宅等。

上海解放时，全市住宅总面积中棚户、简屋和旧式里弄总量较大，其中，棚户、简屋占13.7%，旧式里弄占52.6%，因长期失修，有不少房屋已成危房，旧区改造的压力很大。解放后至1980年，由于国家财力有限，旧区改造难以大规模推进，“零星拆建”成为旧区改造的主要形式，旧区总体面貌改变不大。改革开放以后，特别是“六五”和“七五”期间的“23片地区改建规划”启动实施，上海的旧区改造才初具规模，在此阶段，旧区改造对象大多数是棚户简屋集中地段，采取的方式也是推倒重建。九十年代初，上海市民居住矛盾突出，有数十万户家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户家庭人均居住面积不足2.5平方米。1992年召开的市第六次党代会要求，抓住深化改革、扩大开放的机遇，把旧区改造、改善居住的起点，落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”（俗称“365”），拉开了大规模旧区改造的序幕。自上世纪九十年代起，首先开展了以危棚简屋为重点的旧区改造，2000年完成危棚简屋改造。从2001年开始，实施了以二级旧里以下房屋为重点的旧区改造。在全力以赴推进旧区改造的同时，还积极实施各类旧小区、旧住房综合改造工作，以及历史风貌、历史建筑保护工作，多渠道、多途径地改善市民居住环境，提高群众居住质量。

2008年，针对旧区改造面临的形势和困难，以“创新旧区改造机制，完善旧区改造政策”为年度重大调研课题，研究形成了“启动之前听群众（事前征询制度）、补偿标准数砖头、安置方式多选择、住房保障来托底”的旧区改造新思路，提出了旧区改造事前征询制度（变“要我改”为“我要改”）、居住房屋拆迁补偿“数砖头加套型保底”和增加就近安置方式等新机制。同时，为增强房屋拆迁的透明度和公信力，进一步完善了以补偿安置结果公开为核心的公开制度。

2017年初，从上海住房保障托底制度基本健全、历史欠账大部分已还的实际出发，着眼2035年上海建成卓越的全球城市的目标，在广泛调研基础上，提出要把握住现阶段城市发展的新特征和旧区改造的新形势，对旧区改造的指导思想进行了重大调整，从“拆改留并举，以拆除为重点”转变为“留改拆并举，以保留保护为主”，更加突出了历史风貌保护和城市文脉传承，更加突出了城市功能完善和品质提升。

二、主要成就

1．改善了民生，从根本上解决旧区困难群体的住房问题。旧区的房屋质量和居民住房条件都较差，而且大多数居民属于弱势群体，难以利用自身收入来改善居住条件，而旧区改造是解决这些家庭住房问题最重要的渠道，也是最有效的途径。从1991年至今，经过“365”危棚简屋改造（1991年-2000年）、新一轮旧区改造（2001年-2005年）、“十一五”时期以来的成片二级旧里以下房屋改造（2006年至今）等，中心城区改造了大量的危棚简屋和二级旧里房屋，极大地改善了一大批市民群众的居住条件和生活质量，让他们享受到改革发展的伟大成果，促进了社会公平，维护了社会和谐稳定。据统计，2017年本市城镇居民住房成套率已经达到97.3%。因此，称旧区改造是“中心城区最大的民生”一点也不为过。

2．改善了城市形象和环境，城市面貌焕然一新。上世纪九十年代以来的发展，既是上海大规模推进旧区改造的过程，也是上海城市大发展、大建设的过程。实施旧区改造，完善配套市政设施和公共服务设施，有利于改善城市环境、集约利用土地、推进新型城镇化健康发展。在旧区改造的同时，市政设施、生态绿化都得以重新规划和建设。本市建成了成体系的地面道路、高架道路、越江隧道、轨道交通、生态绿地等设施，比如延中绿地、黄兴绿地、徐家汇绿地、世博会地区等，城市面貌焕然一新，上海的市容市貌得到了海内外游客的一致赞叹。

3．提升了城市功能，城市综合竞争力大幅增强。旧区改造地块，大部分得以重新规划利用，极大地提升了土地利用效益。在旧改过程中，采取了“拆改留并举、以拆除为重点”（2017年以前）和“留改拆并举、以保留保护为主”（2017年以来）的改造思路。一方面，一些旧区拆除之后转型发展，建设了商业、商务楼宇，有力地推动了现代服务业发展，如浦东新区小陆家嘴地区、黄浦区人民广场地区和淮海路沿线、静安区南京西路地区，等等。另一方面，本市在推进旧区改造过程中，一直重视历史建筑和风貌的保护，并对一些历史建筑进行原地修复和保护性改造，在保护风貌、保留特色的同时，重新规划经营，使其成为城市的新地标，传承了历史文化底蕴，使得历史与现代、经典与时尚共存、共融，比如黄浦区新天地、思南公馆、田子坊，等等。

4．优化了市域空间，推动城乡统筹发展。旧区改造很重要的一个功能，就是疏解中心城区产业和人口。实施旧区改造，既改善了老城区的人居环境，也引导了部分人口向城市外围转移，促进了郊区发展。在推进旧区改造的同时，上海加快“腾笼换鸟”，推动老企业向郊区和周边省市转移。同时，还规划了两轮共31个大型居住社区，为动迁居民提供更加宽敞舒适的居住环境。通过这些产业和人口的导入，加快推进郊区的发展。另外，本市还开展了郊区城镇旧区改造，在改善郊区城镇居民住房条件的同时，也进一步推动了郊区城镇化和城乡一体化建设。

5．改善了城市管理，保障城市安全有序运行。一般来说，未改造的旧区基本上都是空间狭小、人员密集、设施简陋、环境脏乱差的地区，旧区基础设施落后、公共设施缺乏、城市公共服务供给能力不足，给消防安全、防汛防台等带来很大压力，安全隐患问题突出，严重影响群众的生命和财产安全。可以说旧区改造与城市安全紧密相连，通过旧区改造，彻底解决了这些问题，有利于保障城市公共安全。

6．拉动了内需，带动投资消费和经济增长。旧区改造产业关联度高，既能增加投资，又能带动消费，对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。一方面，旧区改造可以带动有效投资。中心城区实施旧区改造，郊区建动迁安置房吸纳人口，相关的产业链很长，有利于带动相关产业的发展。另一方面，旧区改造能释放巨大的消费潜力。旧改居民有了新居，要装修、购买家电和其他生活用品。旧改可以直接拉动需求，促进上下游相关产业发展，而且原来的旧区变成了商业中心，或者改成历史文化街区，还可以吸引全国、全世界的人来消费、参观，潜在效益巨大。

三、经验和体会

1．坚持以人为本，尊重民意。实施旧区改造，必须充分考虑旧区居民改善住房条件的现实需要，要始终坚持以改善群众的住房条件和环境质量为出发点和落脚点。“十一五”初期，面对旧区改造的实际困难，各级政府迎难而上，坚持以人为本、实事求是，创新机制、破解难题，创造性地提出“走群众路线”和“民主协商”的办法，建立了“两轮征询”和平等协商等制度。通过实施两轮征询，将政府责任、百姓意愿、社会评判有机地结合起来，由居民决定“愿不愿意改”和“如何改”，而非传统的行政指令计划，从而充分发挥居民群众的主体地位作用，尊重居民改造意愿，保障群众的选择权、参与权，调动社会各方面的积极性和主动性，开创了旧区改造工作的新局面。

2．坚持政府主导，各方参与。旧区改造公益性强，必须坚持政府在旧区改造中的主导地位，在政策、资金、房源、队伍建设等方面给予支持。同时，旧区改造也是一项复杂的社会工程，关系到群众的切身利益和社会和谐稳定。实践证明，旧区改造需要各级组织、社会各界和居民群众的积极参与和配合。如：基层组织（街道、居委会）要承担组织动员、宣传教育、托底保障、化解矛盾等工作；政府相关部门要按照职责分工，主动靠前，制定政策，解决问题；人大代表、政协委员等社会公信人士可以充分发挥监督协调作用，宣传政策等；居民群众要积极参与，真正做到“我要改”，而非“要我改”。

3．坚持公开透明，阳光操作。旧区改造是一项解决民生问题的群众工作，关系到群众的切身利益，必须公开透明、公正公平，要切实保障群众的知情权和监督权。实践证明，只有在阳光下操作，并将阳光动迁坚持到底，旧区改造才能顺利推进。要全面公示政策法规、工作方案、安置房源，以及每家每户的实际情况，特别要做到与居民研究讨论改造方案，充分听取居民意见，妥善解决居民利益诉求，维护居民合法权益。要充分运用电子协议、电子触摸屏等信息技术手段，切实做到补偿结果公开、政策前后一致。通过制度加科技，实现公开透明，确保公正公平，维护社会正义。

4．坚持因地制宜，多策并举。在改造主体方面，“365”危棚简屋改造时期和新一轮旧区改造时期，主要是引入社会资金参与改造，从2004年开始，为适应国家土地政策的调整变化，开始以土地储备机构为实施主体。在改造方式方面：对于需要进行风貌保护且重新安置居民的地块，通过“征而不拆”方式对房屋实施征收，原有建筑保留，征收安置完成后按规划要求实施房屋保护改造和利用；对于需要保留原有建筑风貌和居住使用功能的地块，通过房屋修缮和成套改造，改善居民居住条件；对于未纳入保留保护范围的地块，通过房屋征收，按规划进行整体改造。

5．坚持与时俱进，政策支持。长期以来，面对旧区改造的实际困难，市、区各级政府和有关部门始终坚持解放思想、实事求是，努力发扬勇于创新的开拓精神，牢固树立担当意识、责任意识，积极应对挑战，形成工作合力，破解瓶颈难题，不断完善和创新旧改政策，并实施政策聚焦。如：在补偿安置方面，1991年出台《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（4号令），使房屋拆迁工作有法可依；2001年出台《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（111号令），按照市场化要求实行房屋拆迁从按人口补偿安置向被拆除房屋市场补偿安置的转变；2011年出台《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，由拆迁变为征收。此外，还有“数砖头”加套型保底，增加就近安置方式等一系列新机制。在扶持政策方面，成立旧区改造专项资金、实施市区联手实施土地储备，并在土地出让金、旧区改造项目融资、提供市属征收安置房、税费等方面予以一系列政策支持。