英国引进高层次人才政策评析

□ 张赢方

一、英国对高层次人才的界定

在英国，计分制体系（Points-based system ，PBS）将签证分为五类，五类签证中仅有第一级签证（Tier 1）高价值人才（High-value migrants)中的杰出人才、毕业生企业家、企业家符合高层次人才的定义，有助于英国的社会发展和生产力提高。

英国对引进的三类高层次人才都设定了具体的要求。具体而言，杰出人才（Exceptional Talents)每年上限为1000人的杰出人才，包括在科学、人文、工程及艺术领域，已经到达国际公认在其领域位于最高级别地位、或表现杰出而有可能达到本领域最高级别地位的人才。毕业生企业家（Graduate Enterpreneur）每年上限为2000人的毕业生企业家。企业家（Enterpreneur）则要求至少在英国投资1000000英镑。

表1 英国的计分制体系（PBS）

表2 第一级签证（Tier1）

表3 高层次人才

二、英国引进高层次人才相关制度

（一）计分制

根据英国移民法245条，计分制（Pointsbased system ，PBS）将各种人才引进条件量化，达到一定分数的人才将有资格申请英国的签证、居留和入籍，积分制将签证分为五类，五类签证中仅有第一级签证（Tier 1）高价值人才（High-value migrants）中的杰出人才、毕业生企业家、企业家针对高层次人才引进。对于高层次人才，进入英国无须事先得到工作，只需根据计分制事先进行评分,得分在75分以上，一旦获准，即可携带配偶和不满18岁子女进入英国。

（二）分类制

英国将引进的高层次人才分为三类，杰出人才，毕业生企业家和企业家。[1]杰出人才（Exceptional Talents）包括在科学、人文、工程及艺术领域，已经达到国际公认最高级别地位、或表现杰出而有可能达到本领域最高级别的人才，每年上限为1000人。[2]毕业生企业家（Graduate Enterpreneur）包括毕业后可以在英国继续从事高技能工作的优秀海外留学毕业生，每年上限为2000人。企业家（Enterpreneur），包括至少在英国投资50000英镑，并能够在英国建立企业的人才。[3]

（三）限额制

英国对高层次人才采取限额制度。英国政府限制非欧盟经济移民，杜绝滥用移民规则的现象，以移民法案清除无权居留的移民。[4]欧洲移民条例为高技术人才提供了相对良好的法律环境，2006年4月的“欧洲经济区移民条例”[ Immigration （European Economic Area） Regulations 2006 ]取代了 2000年“欧洲经济区条例”（The 2000 European Economic Area Regulations），规定欧洲经济区国民（及其家属）如果行使条约权利，就可以在英国无条件居住三个月以上。[5]然而，英国的移民法案致力于控制和清除滥用移民规则的移民。移民法案由女王在2013年5月8日公布，于2014年3月获得通过。它改革了清除和申诉制度，使其更容易和更快地清除那些没有居留权利的移民。[6]英国规定，对高层次人才中的杰出人才每年只有1000名的引进限额。在英国政府的杰出人才申请网站上，名额限额被表述为：杰出人才签证类别的可用名额有限，每年于4月6日及10月1日各发布500个名额。

限额制旨在服务于英国长期经济计划。英国政府长期经济计划发表于2014年1月7日，提出减少赤字，削减所得税，创造更多的就业机会，限制福利和减少移民，提升教育水平，建设更具竞争力的经济体系。移民和安全部长詹姆斯·布罗肯希尔（Immigration and Security Minister,James Brokenshire）表示：“不受控制的大规模移民会迫使低收入者的工资下降和全英房价的上升，并且为社会凝聚力和公共服务带来压力。限制移民的制度体系对英国公民更加公平，英国政府将严厉惩罚破坏法规或滥用移民规则的人。减少移民以维持可持续发展，目前的政策目标是减少移民的1%。可持续发展的移民体系是不把移民视为廉价劳动力的，有利于国家发展的良性体系。”[7]

三、英国引进高层次人才制度的变化态势

2008年至2014年，英国引进高层次人才制度不断变化，经历了从促进到限制、此后再次促进的变化过程。其间，由于限制引进政策制约了英国的经济发展，英国政府对高层次人才的作用进行了论证，在此基础上决定再次促进高层次人才的引进。

（一）促进高层次人才引进的两个阶段：2008年至2009年，2011年至2014年2014

2008年至2009年，英国引进高层次人才法律政策呈现促进趋势。2008年2月和6月之间推出第一级人才签证（Tier 1）。2008年11月，第一级签证中，加入了高技能移民路径，逐步实施。2009年3月，对第一级签证的计分进行了修改，包括授予特定的资格和以前的营利情况。2009年10月，第一级的计分进行了修改，包括考虑该人在英国学习的情况等。总体而言，在这一时期为引进高层次人才奠定了制度基础。

2011年至2014年，在对限制人才引进政策的不利影响进行反思的基础上，英国引进高层次人才法律政策逐步呈现促进趋势。2011年9月，在第一级中新设杰出人才种类（Exceptional Talent），可以申请延期2年居留，居留满5年可申请定居。2012年4月， 在第一级中新设毕业生企业家种类（Graduate Entrepreneur），毕业生需要由高等教育机构（ Higher Education Institutions （HEIs） ）认定为具有世界一流的创新想法或者创业能力，一旦认定合格，就可毕业后留在英国创业。2013年4月，启动博士学位延期计划（ doctorate extension scheme），规定在高等院校获得博士学位的学生可以在毕业后获得12个月的延长期间工作或者创业。2013年4月，规定MBA毕业生和杰出的国际学生创业者可以在毕业后按照第一级中的毕业生企业家种类（Tier 1 Graduate Entrepreneur route）在英国居留。2013年12月，扩大第一级人才通道，允许英国科技城为引进的创新人才和专业人员提供担保，从而使他们不需要雇主提供担保就可以来英国工作。2014年3月13日，对移民规则做出了修改，[8]以提高计分制的工作路线的申请灵活性，促进经济增长，具体包括：扩大针对高层次人才的一级签证（Tier 1 Exceptional Talent），增加获得英国科技城认可的数字技术领域领军人才进入第一级签证；使第一级签证的申请更方便和简单；取消MBA毕业生的限额，取消针对毕业生毕业时间方面的限制。[9]2014年3月，英国开通由“英国科技城”批准的数字技术行业中世界顶尖人才的第一级签证通道，科技城参与杰出技术人才标准制定[10]。在这一时期，高层次人才引进制度有所放宽，经济状况逐步回升。

（二）限制高层次人才引进阶段：2010年2010至2011年2011

受经济危机的影响，2010年至2011年，英国对高层次人才的引进采取严格限制的措施，这对英国的经济、产业、创新均造成了不利的影响。2010年4月，第一级的签证时间由原来的3年减少为2年。2010年4月，只有被评为高度信用机构（Highly Trusted Sponsors）才能提供包含工作岗位的A级、高级课程。2010年7月19日起，对申请第一级签证进行限制。2010年12月23日起，关闭对第一级签证中部分类别的申请。2011年4月6日，对第一级签证进行数额限制。在这一时期，封闭的高层次人才引进制度加重了经济危机对英国经济社会的影响。

四、英国引进高层次人才的影响分析

促进和限制高层次人才引进的制度设计关注了人才引进制度对经济、产业、创新、社会等方面的影响。英国内政部和科研机构（牛津大学，伦敦大学学院等）通过访谈、问卷等方法进行了数据收集，并进行了实证研究，分析了人才引进制度对经济社会影响。以此为依据，英国政府及时修正了人才引进制度的不足。

（一）引进高层次人才能够促进经济发展

高层次人才对生产具有推动作用。2013年7月，牛津大学移民观测中心经过理论研究和实地调研，在其“第一级签证企业家移民和投资移民对经济和劳动力市场的影响”的报告中，肯定了移民尤其是企业家和投资者对经济的积极影响。实证和数据研究显示，高层次人才对经济的积极影响主要体现在生产方面。在生产方面，移民的影响体现在对企业，投资，创新的影响，从而影响生产和就业。[11]就消费而言，高层次人才对消费的影响不如对生产的影响显著。

引进高层次人才有助于促进劳动生产率的提高，能够激励经济增长。高层次人才对劳动生产率的影响较大，具有更多移民工人的行业的劳动生产率往往更大，这种相关性在制造业和房地产业尤为明显。在工人中每提高1%的移民份额，劳动生产率就增加0.06%～0.07%。引进高层次人才对经济的积极影响可以表现为一种激励效应。高层次人才通过知识产权活动，创新互动，建立与来源国的投资及贸易关系等方面带动着生产和人均收入的增长，从而推动经济增长。

引进高层次人才的生产力是英国本国人口的两倍，限制高层次人才引进对生产水平和税收收入带来的危害是永久性的。实证研究的预测值显示，英国引进的高层次人才生产力是英国本国人口的两倍，对经济增长有更大贡献作用。与此同时，高层次人才会通过带来新技能和技术提高本国国民的生产水平，从这个意义上来说，将带来更大的经济增长。如果减少净移民值（假定移民素质与本国人口相同）将减少劳动供给，从而减慢经济增长，经济规模将会日益变小，即使日后取消对移民的限制，减少移民对生产水平和税收收入的影响也是永久性的。

研究发现，移民为英国带来的收益明显大于成本，而英国本国人为英国带来的成本大于收益。2001年至2011年，移民对经济的贡献逐年增加。来自欧洲经济区移民为英国经济带来的收益比造成的成本多了34%，贡献了约221亿英镑的净收益。来自非欧洲经济区国家的移民为英国经济带来的收益和成本差额为2%。但在同一时期，英国本土人对英国造成的成本大于收益，其收益仅占成本的89%。移民和英国本国人造成的收益成本差异主要是由于部分新的移民不能像英国本国人一样领取福利。

（二）引进高层次人才能够推动产业进步

引进高层次人才对产业发展具有显著的推动作用，这对于企业家和投资者而言尤为显著。高层次人才对英国产业发展的影响包括创造新的产品和服务，招聘英国员工，雇佣自由职业人员和顾问等，部分高层次人才个人可以通过在英国建立公司或对英国进行大额投资对英国的产业发展带来较大影响。英国的FAME报告和英国边境报告分析表明，很多杰出企业家来自引进的高层次人才。就第一级移民中公司董事数据来看，印度、美国和中国是英国第一级移民董事的主要来源国。就投资而言，引进的高层次人才中很多第一级投资移民对接受国的通信技术和数字经济发展具有重要作用，同时能够推动贸易发展。例如，高层次人才在填补信息差距和降低交易成本中扮演着重要角色，从而推动投资和贸易发展，对产业进步有积极影响。国际数据表明，高层次人才对本地企业起到知识技术传播的重要作用，特别是在信息通信技术和数字经济产业（ICT/digital economy）方面。

（三）引进高层次人才能够带动创新

引进高层次人才比吸引投资更有利于创新。英国原来的计分制倾向于年轻和具有才能的移民，使英国具有竞争力，然而随着第一级移民中的毕业后工作类和高技术移民类关闭，第一级移民开始倾向于吸引资本而不是高技能，实证研究表明这对创新很不利。第一级移民的申请的企业家路径有较高的资金要求，对创新有不利影响。认为没有资金就无法创业，显然是机械主义的。

引进年轻高层次人才带动了英国的创新活动，且不会对本国人构成挤出效应。英国引进的高层次人才对创新的作用是显著的，高层次人才会通过企业效应（特别是出口密集型行业）和团队效应等带动创新。对于欧洲专利办公室注册专利的研究表明了以下几点。第一，接受高等教育的高层次人才在创新上有关键作用，其受教育的领域对其推动创新的领域有关键作用。第二，高层次人才在高技能产业的创新不会对英国本国人构成挤出效应。第三，低技能移民也可以完成高层次人才布置的任务从而推动创新。第四，创新对经济增长具有显著作用，在英国，创新主要由其引进的年轻高层次人才带动。

欧洲大学研究所移民政策中心（The Migration Policy Centre at the European University Institute）在2012年11月发表了“移民鼓舞创新吗”[12]报告，英国与其他欧洲国家相比，其创新主要由年轻高技能移民带动，高技能移民对高技能部门的创新不会对本国人构成挤出效应。这在一定程度上质疑了英国缩减海外高层次人才、遏制创新的政策。

该报告对在欧洲专利办公室注册的专利进行了研究，以专利数量来衡量创新能力。研究显示，移民是创新的重要推动者。报告对欧洲三大经济体英国、法国、德国的移民创新进行了研究，三国有如下三方面不同。第一，年龄金字塔不同，法国的年轻年龄人口（ 15岁以下）为老年龄人口（ 65岁以上） 1.35倍，而在德国和英国的年轻人口比老年人口少（ 德国为0.85倍，英国为0.89倍）。第二，主要生产部门不同。在英国，服务业占主导经济地位（占增加值的75% ）；而在德国，制造业占增加值的29.3 % ；法国具有经济多样性，农业部门具有重要作用 。第三，移民政策不同。三个国家都有移民的悠久历史，移民构成占总人口的8 %～11 %。在移民政策方面，英国鼓励高技能的劳动力移民，而法国和德国具有接纳低中等技术移民和家庭移民的传统。对比可知，高层次人才对创新具有积极的影响力，无论年老或年轻的高技能移民都能带动创新。在英国，创新主要由年轻高技能移民带动。在法国，高技能的本国人和低技能移民都带动创新，但创新主要由年轻群体带动。在德国，移民（特别是较老年者）和本国低技能者带动着创新。

（四）引进高层次人才或造成一定社会压力

如果不加控制，引进的高层次人才数量不断上涨，或造成一定社会压力。在2007年第一级和第二级移民数量为78000人，在2009年，下降到到55000 人。这无疑反映了经济衰退的影响，它也可能反映了来自欧盟国家的劳动力的日益增加。2010年，第一级和第二级移民数量轻微增加至 56000人 。2015年第一级和第二级移民数量约达到62000人。

英国内政部于2011年3月16日发表了“对第一级和第二级高层移民进行限额的可能性影响分析”报告[13]，表明了引进高层次人才或对社会造成压力。调查显示30%的一级移民在从事非技能性工作（包括店员、保安、超市收银员、护工等）或失业，对英国经济增长贡献不大。此外，减少移民对产业会造成的消极影响可以通过劳动力市场调节机制进行调节和避免。一些潜在的劳动力市场调节机制（如调整劳动投资额或培训本国工人），可以在长期内减轻限制移民对产业的任何影响。如果本国工人的技术水平提高了，失业的劳工迁入原本由移民占有的工作岗位有可能避免对产业的短期影响。劳动力调查（LFS）表示，一些失业者已经通过培训（如工作计划Work Programme）获得完成原本由移民完成的工作所需的技能。高层次人才引进和移民净值的增加或会带来社会压力，导致一定的社会矛盾，具体包括公共服务、教育、住房和社区的问题，但这些压力和矛盾并非不可解决。

五、对我国的启示

促进高层次人才引进对经济、产业、创新的积极影响大于消极影响。英国对高层次人才从2011年4月6日开始实行限额制度，对英国经济产生了不利的影响，也引来了社会的非议。大量实证研究表明引进高层次人才在经济、产业、创新等方面的有利影响大于不利影响，能够推动经济和产业的发展，带动社会创新。

制定和评价高层次人才引进制度要通过对经济、产业、创新、社会影响进行实证研究。在英国，内政部报告、学术研究报告（牛津大学，伦敦大学学院等）以经济、产业、创新、社会影响来评价高层次人才引进制度的成功与否，通过访谈、问卷等方法收集数据，并进行实证研究，以此为依据，英国政府较为及时地修正了人才引进制度的不足。部分研究方法值得我国政府部门进行参考。

引进高层次人才应当服务于经济社会发展规划，和其他制度结合起来制定、实施，共同推动经济社会发展。英国的高层次人才引进措施始终服务于英国长期经济计划。政府长期经济计划发表于2014年1月7日，提出建设一个更加强大且更具竞争力的经济体系，英国的人才引进制度目标是在明确的经济社会规划下提出并不断修正的，产业、创新、税收、福利制度与人才引进制度相辅相成。人才引进制度的制定应当和其他制度结合起来制定和实施，能够共同推进经济社会发展。