我国公务员调任制度的地方探索与启示＊

□ 杨 梅

调任作为公务员交流制度的重要形式之一，直接关系公务员的“入口”问题。在公务员“凡进必考”的情况下，调任制度对于拓宽机关选人用人渠道，优化公务员队伍结构，保持公务员队伍的生机和活力具有积极作用。针对公务员调任制度存在的一些问题，进一步完善制度设计，对发挥调任制度在实践中的作用具有重要意义。

一、公务员调任制度的基本内容及存在的不足

（一）公务员调任制度的基本内容

公务员调任制度是我国公务员制度中相对成熟的制度。《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第六十三条规定，国家公务员实行交流制度。公务员交流可以在公务员内部进行交流，也可与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员进行交流。公务员交流包括调任、转任和挂职锻炼。第六十四条规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件。调任机关应当根据规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。

《公务员法》配套制度《公务员调任规定（试行）》（以下简称《调任规定》）的颁布实施，进一步规定规范了公务员调任的原则、资格条件和调任程序。

一是确定编制限额、职数限额和职位空缺原则。调任必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。

二是规定调任的资格条件。调任人选的资格条件包括积极条件和消极条件。积极条件是指调任人选应当具备《公务员法》第十一条规定的条件以外，还应当具备下列资格条件：具有良好的政治、业务素质，工作能力强、勤奋敬业、实绩突出；具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历；具备《公务员法》及其配套法规规定的晋升至拟任职务累计所需的最低工作年限；专业技术人员调入机关任职的，应当担任副高级专业技术职务2年以上，或者已担任正高级专业技术职务；调入中央机关、省级机关任职的，应当具有大学本科以上文化程度；调入市(地)级以下机关任职的，应当具有大学专科以上文化程度；调任厅局级职务的，原则上不超过55周岁；调任县(市)领导班子成员职务的，原则上不超过50周岁，调任其他处级职务的，原则上不超过45周岁；调任科级领导职务的，原则上不超过40周岁等。消极条件是指不得调任的情形。

三是规范调任程序。调任制度在设计调任程序时规定了8个环节，分别是根据工作需要确定调任职位及调任条件；提出调任人选；征求被调出单位意见；组织考察；集体讨论决定；调任公示；报批或者备案；办理调动、任职和公务员登记手续。

（二）调任制度实施中存在的问题

调任制度在解决公务员队伍人员来源和经历较单一等问题方面发挥了积极作用。但是，由于公务员调任制度实施中也存在一些问题，限制了其作用的发挥。

1.调任人选资格条件较为宽泛

以《调任规定》“具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历”为例，如何把握从国有企业拟调任职位“相当”的工作经历？在干部分类管理条件下，国有企业、事业单位和机关实行不同的人事管理制度。对于国有企业和事业单位而言，哪些层次的人员与拟调任公务员的层次“相当”没有明确规定。现实中，国有企业划分为中央所属国有企业、省属国有企业、市属国有企业和县（区）属国有企业，不同隶属关系的国有企业领导班子的任职条件、考核标准、业绩能力均存在客观差异，拟定调任人选的资格条件难以设定，并可能影响调任制度的公平性。

2.调任程序需进一步细化

现行《调任规定》在调任程序方面存在不明确之处。调任属于组织行为，而非个人行为。组织是在什么情况下发起调任程序，应由哪个部门发起？是急需紧缺公务员的机关，还是公务员的综合管理部门？调任应该履行哪些程序？在拟调任人员的资格条件门槛较低、符合调任资格条件的人选很多的情况下，如何产生拟调任人选？如何保证拟调任人选体现公平择优的原则？必要时可以进行考试，哪些情况为必要进行考试的情况？最终报批的部门是谁等，均没有明确规定。此外，《调任规定》对公示范围、公示内容、公示期限等也没有明确规定，无法发挥社会监督的作用。

3.部分规定不适应实际需要

我国地域辽阔，不同地区、不同行政层级的经济发展水平、人才供给情况存在差异，导致机关在确定拟调任人选的资格条件方面，难以完全符合客观实际。

一是不同经济发展程度地区和行政层级对资格条件的要求存在差异。在经济发达地区对拟调任人选的资格条件可能会高于经济欠发达地区，省、市、区的机关调任人选的资格条件也会明显高于县级机关。

二是不同层级对学历要求条件设置不宜完全一致。在高等教育普及率较高的情况下，《调任规定》对于学历条件设定明显偏低，如调入中央机关、省级机关任职的，应当具有大学本科以上文化程度；调入市（地）级以下机关任职的，应当具有大学专科以上文化程度。

三是不同层级、不同情况下对年龄、性别等的规定缺乏差异性。拟调任人选的年龄条件、性别在不同层级、不同单位间流动缺乏灵活性，尤其对于基层和从机关向企事业单位流动后重新回流机关的人而言过于严格。

由于调任资格条件规定较为宽泛、程序不明确，导致调任制度在运行中存在一定问题。如拟调任人选存在多人符合条件的情况下，公平选拔拟调任人选成为实践中的难题。有的地区调任制度成为个别“关系户”解决身份问题的途径，将亲属从企业或者差额拨款事业单位调任到机关，由此滋生腐败问题。部分地区为了避免因调任而产生的用人腐败问题，甚至暂停实施调任制度。

二、调任制度的地方探索

针对《调任规定》对调任工作一般性规定在实施中存在的问题，一些地方根据本地的实际完善了公务员调任实施办法。特别是2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》再次修订印发后，部分地区结合新的文件精神，进一步细化了调任资格条件、规范了调任程序，对调任制度进行了有益探索。

（一）地方公务员调任实施办法制定概况

从区域特点来看，《公务员调任实施办法》的区域覆盖了我国东部地区、中部地区、西部地区和东北地区；从行政层级来看，出台调任制度的政府主要为省（自治区）和地市两级；从政策出台时间上看，基本介于2008年至2016年，其中广西、宁夏、吴忠、合肥两区两市的调任办法是在《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布后制定的。具体情况见表1。

表1 部分地区出台公务员调任实施办法时间情况一览

（二）地方调任实施办法的主要内容

各地在完善调任办法内容方面侧重点存在一定差异。有的地方侧重于规范调任的资格条件，有的地方侧重于规范调任程序，也有的地方二者兼而有之。总体来说，在调任人选的资格条件方面，对年龄、学历、调任人选的经历、职务等进行了细化。在调任程序方面，在调任发起主体、人选产生方式、审批权限及强化监督方面进行了有益探索。

1.细化调任人选的资格条件

细化调任人选的资格条件主要包括年龄、从企业调任的资格条件、从事业单位调任的资格条件三个方面。

一是放宽调任年龄。各地根据拟调任机关的行政层级，普遍放宽基层拟调任人选的年龄，个别地区根据调任人选经历情况、性别情况进行了差异化规定。广西、湖南将县乡级调任人选的年龄从40岁放宽到45岁；浙江省根据行政层级、担任职务情况对不同性别人员的调任年龄进行了差异化的规定；湖南省对从机关交流到下属事业单位任职、因工作需要调回原机关的，将年龄放宽到50周岁。

二是严格企业调任人选的资格条件。一些地区对从企业拟调任人选根据企业隶属关系、任职职务和任职时间进行了细化规定，普遍要求拟调任人选为企业中层以上领导或领导班子成员。如江苏省规定，从企业调入机关担任处级职务人员，应当担任省属企业、副省级城市市属企业中层以上领导职务或者为市属企业领导班子成员；调入机关担任科级领导职务人员，应当担任市属企业中层以上领导职务或者为县（市、区）属企业领导班子成员。镇江和贵阳除了要求拟调任人选应当担任市属企业中层以上领导职务或者担任区（市、县）属企业领导班子成员以外，还规定了任职时间。

表2 各地规范调任年龄一览

表3 各地规范调任人选工作经历和任职经历一览

三是差异化规定事业单位拟调任人选的资格条件。广西、遵义坚持基层导向，放宽了基层事业单位拟调任人选的资格条件。安徽、湖南、江苏提高了拟调任的专业技术人员的资格条件。如湖南要求调任的专业技术人员应当是机关紧缺的、急需的人员；对于管理人员则要求必须担任相应的领导职务。江苏省将拟调任人选担任副高级专业技术职务年限从2年提高到3 年以上。吉林省则严格专业技术人员调任后的职务为非领导职务。

此外，浙江、宁夏将拟调任人选近年的考核结果必须为称职以上作为条件。镇江、驻马店、贵阳、遵义规定拟调任人选的学历要求为大学本科以上。

2.规范调任程序

不同地区根据本地实际情况对调任程序的不同环节进行了有益的探索。

一是规范调任发起主体。合肥市规定公务员调任实行预审制，调任决定作出前，必须将调任的意图和调任人选有关情况书面报市委组织部或市公务员局预审。

二是确定调任人选普遍引入竞争择优机制。如云南省规定，调任人选产生方式由原来主要通过组织推荐方式产生，明确为原则上通过公开选调方式产生。广西规定拟调任人选的产生方式除了通过组织推荐方式外，必要时，可以通过公开选拔、竞争上岗、考试遴选等其他方式择优选拔。[1]贵阳市规定，区（市、县）和乡（镇、街道）机关调任人选原则上通过竞争上岗、公开选拔等方式产生，并在区（市、县）党委领导下组织实施。市级机关调任人选原则上通过竞争上岗产生，竞争上岗选拔市级机关内设机构领导成员，可根据需要和规定，允许所属事业单位符合条件的人参加。市级机关原则上不从本系统外调任科级领导职务公务员。遵义市规定，县（市、区）和乡（镇、街道）机关调任人选，原则上通过竞争性选拔方式产生。

三是细化审批权限。各地根据实际情况明确审批主体。安徽规定，省级机关调任处级公务员，由调入机关报省委组织部审批。市级机关调任公务员，由调入机关报市级公务员主管部门审批。县（市、区）级机关调任公务员，由县（市、区）委组织部报市委组织部审批。实行省以下垂直管理的系统，在办理人员调任审批时，省、市级机关调任处级公务员，由省本级机关报省委组织部审批；市、县（市、区）级机关调任科级领导职务公务员的，应先逐级上报省本级机关，再由省本级机关报省人社厅审批。广西则采用简化流程的方式，按照干部管理权限确定拟调任人员后，调入机关按照规定的权限办理审批。调入自治区级机关的，由调入机关报自治区公务员主管部门审批；调入市级机关的，由调入机关报市级公务员主管部门审批；调入县（市、区）级以下机关的，由县（市、区）党委组织部审核后，报市级公务员主管部门审批。云南对省、州、县乡机关的调任审批权限做了细化，便于基层把握执行。

四是严格调任程序监督。合肥市探索全程纪实制，“从动议、民主推荐、考察、讨论决定到任职等，每道程序、每个事项都要如实记录、实况反映，并形成文书档案”。[2]另外，还探索推行公务员调任公示制，广泛接受组织监督和社会监督，公示范围包括调出单位和调入单位，公示内容包括拟调任人员的姓名、性别、出生年月、籍贯、学历学位等。

三、进一步完善调任制度的对策建议

（一）完善公务员调任制度的基本原则

结合地方对公务员调任制度的探索实践，完善我国公务员调任制度应坚持以下原则。

1.系统性原则

调任制度是我国公务员制度的重要组成部分，完善调任制度必须将其放置于整个公务员制度及我国干部人事制度改革的宏观背景下。在干部人事制度分类改革整体推进的情况下，应将公务员制度、事业单位人事管理制度以及国有企业人事制度同时纳入思考范围，系统地考虑。

2.民主、公开、竞争、择优原则

公务员调任制度作为公务员队伍的重要“入口”，涉及调任人选的公平和用人腐败等问题。因此，必须要在调任程序上坚持民主、公开、竞争、择优原则。应综合采用公开选调、竞争性考试和业绩打分等方式，让优秀人才脱颖而出，通过调任制度实现优化公务员队伍结构的目标。

3.向基层倾斜原则

加强基层干部队伍建设，优化基层公务员队伍结构，是全面建成小康社会的组织保证。《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》明确提出，要扩大乡镇领导干部选拔视野，注重从企事业单位领导人员中择优调任乡镇领导干部。由于基层存在工作条件艰苦，存在引人难和留人难的问题。因此，在确定公务员调任资格条件时，要坚持向基层倾斜原则，适当放宽调任人选的资格条件。

4.从实际出发原则

由于我国各地各行政层级的经济发展水平、人力资源供给情况差异较大。设计调任制度应坚持从实际出发，赋予地方一定的自主权，让地方根据当地经济发展情况、人才供给状况和公务员队伍结构优化的需求，对调任资格、调任程序进行或宽或严的规定。

（二）完善调任制度的主要内容

1.适当扩大调任范围

调任制度作为机关吸收优秀人才的重要入口，应贯彻“聚天下英才而用之”的理念。目前，调任制度的人选范围仅限于国有企业、事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员。在“大众创业、万众创新”背景下，我国非公经济在国家经济社会中将发挥越来越大的作用。尤其随着数字经济、智能经济、电子商务等新经济形态等兴起，机关迫切需要懂得新经济形态的非公组织的工作人员。因此，要适当扩大调任的机构范围和人员范围，为非公组织优秀人才通过调任渠道进入机关开辟途径，为公务员队伍提供新鲜血液。

2.细化调任资格条件

各地细化公务员调任资格条件方面的探索对于完善公务员调任制度具有重要的参考价值。例如放宽基层拟调任人员的年龄，放宽从机关流动到国有企事业单位再回流机关的拟调任人员年龄；细化不同层级所属的国有企业和事业单位拟调任人员的职务标准和资格条件；严格企业调任人选的资格条件和任职时间；普遍提高拟调任人员的学历标准，增加拟调任人员的考核情况；对专业技术人员调任要求增加“机关急需、紧缺”等内容，提高了拟调任人选的针对性；将调任人选的历年年度考核等次均为称职（合格）及以上作为必要条件。此外，如果将非公组织优秀人才纳入调任人选，可以在非公企业的规模、税收、领导的任职职务层次和时间等进行规定。

3.进一步规范调任程序

公务员调任制度作为党政领导干部选拔的一种方式，必须严格调任程序的规范性。尤其是随着《党政领导干部选拔任用工作条例》的颁布实施后，应增设调任前审批环节，扩大人选产生方式，引入竞争上岗、公开选拔和个人推荐等多种方式，以体现公平性和竞争择优的原则。在确定调任方式时，综合考虑调任候选人的笔试成绩、面试成绩、工作实绩和所获表彰奖励状况，进行量化打分，提高选拔的公平性、规范性。此外，应该引入公开监督原则，扩大公示的范围、统一公示的时间、细化公示的内容等。