广西棚户区改造与民生保障影响研究

◎李青

棚户区是指城市中结构简陋、抗灾性差、居住拥挤和环境卫生脏乱差的房屋集中区域。按照中央部署，广西住房和城乡建设厅出台了《广西2013年-2017年棚户区（危旧房）改造实施方案》，计划完成各类棚户区改造55.71万户（其中：2013年3.17万户，2014年10.74万户，2015年18.14万户、2016年12.91万户、2017年10.75万户）。棚户区改造是体现以人民为中心的发展思想的重大民生工程，各地对于棚户区改造的拆迁安置补偿、拉动内需与就业、简化为民办事的程序等相关民生保障方面的做法各不相同。广西在落实棚户区改造的政策中，始终将民生保障视为棚户区改造的首位因素考虑，制定了棚户区改造运行机制，为其他地方制定和实施棚户区改造提供了参考。

影响因素

1.不同城市的经济差异因素

近年来，广西北部湾经济区的经济活动极为活跃，为棚户区改造奠定了良好的经济基础。北部湾经济区以首府南宁作为核心区辐射沿海城市钦州、防城港和北海以及内陆地区的玉林与崇左。从2016年广西北部湾经济区棚户区改造目标任务完成情况看（见表）：钦州、北海作为北部湾经济区的沿海城市，两个城市棚户区改造的开工率与基本建成率都相对较高；玉林、崇左作为北部湾经济区内陆城市，两个城市棚户区改造开工率与基本建成率相差较大。从地理位置与海陆贸易来看，钦州、防城港是出海港口城市，承担着我国西南地区与东南亚的交通枢纽角色，南宁是广西首府、省内经济与政治活跃中心，因此，这些地方的棚户区开工率与基本建成率都在70%以上。

表 2016年北部湾经济区棚户区改造目标任务完成情况表单位：套（户）

2.城乡发展差距的因素

2017年南宁棚户区改造58个项目清单中，市级棚户区改造项目占了86%，其余是县级。这一现象表明棚户区改造进程快慢与城乡经济、财政实力以及城乡居民富裕程度有着密切的关系。县级经济基础底子薄、公共基础设施落后、居住简陋且条件差，加上棚户区改造的财政投入不足以及社会资本参与棚户区改造的意愿不强，导致个别棚户区改造未能按计划开工或者进展缓慢，甚至发生延误；经济发展水平相对较好、财政实力较高、人均收入相对较高的城市社会资本相对活跃，能够给群众发放补偿金并解决住房安置问题，加快了棚户区改造的进程。

3.同一城市不同区域的发展水平差异

棚户区改造分布在城市的各个城区，不同区域开工与建设的进展不一，其根源是同一城市不同区域资源各异。近年来，为了加快城市化进程，个别县城纳入城市区域版块，这些地方由于各方面基础薄弱、棚户区改造所需的社会资本、财政投入及社会保障等资源短缺，导致棚户区改造项目困难重重，进展不顺。

4.贫困家庭不同的民生需求

保障性住房是民生大计。2017年1月广西社会服务统计月报显示，广西城市低保人数22.1932万人，城市低保12.0327万户；农村低保人数288.2899万人，农村低保100.8876万户；农村特困人员救助供养人数26.8723万人。这三类人群通常收入来源不稳定、依靠政府供养和家庭负担重，他们接到棚户区改造通知后，对生活与住宅保障产生担忧。一是在生活和就业方面，新安置点离工作地方较远、生活不便、环境陌生及再就业困难；二是在住宅保障方面，没有经济能力购买商品房或按市价租房。为此贫困户向棚户区改造工作人员提出保障性的要求，由棚户区改造工作人员与贫困户协商解决这些问题，由于个别贫困户不同意某些条款，造成棚户区改造暂时搁置，无法如期开工。

5.资金来源

棚户区改造融资方式较为单一，由政府主导，财政拨款，然而财政支出能力有限，因此，政府鼓励社会力量参与棚户区改造工程。但棚户区改造项目的投资资金回收周期长、利润空间小，尽管相关部门允许棚户区改造与经营性项目捆绑综合开发，可是由于利润空间被挤压，企业对棚户区改造的投资热情有限。另外，对于县城以及城市内经济落后区域的投资，企业认为这些地方偿债能力不高，担心无法收回投资成本，所以不优先考虑投资这些地点。

存在的问题

1.棚户区改造政策与相关民生政策衔接不顺畅

中低收入群众就业、子女教育的社会保障制度是棚户区改造的民生环节，目前补偿政策有实物与货币补偿，但尚未根据中低收入的贫困家庭程度划分补偿等级。实际上，专项补助资金专门用于棚户区改造项目中的征收、安置房建设（购买）、基础设施配套、注入项目资本金、贷款贴息及政府购买棚改服务，其中棚户区改造资金重点投向了住房安置、基础设施配套建设，而对棚户区群众的就业保障、教育补偿和社会救助等社会保障方面的重视程度不高。

2.棚户区改造的金融业务与民生保障不协调

（1）金融机构的支持力度不够。国家开发银行专门成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造，通过过桥贷款以及中长期贷款为广西棚户区改造提供资金。2014年1-9月广西发放国开行、农发行棚户区改造专项贷款131.6亿元，累计发放985亿元。虽然广西金融机构数量稳步增长，但除国家开发银行为棚户区改造注入了较多资金外，大多数银行几乎没有为棚户区改造项目提供资金供给，可见银行业对棚户区改造的资金输入未能满足大规模棚户区改造的需求。

（2）用于棚户区改造的金融产品匮乏，专项贷款服务缺乏。一是在棚户区改造过程中，银行停留在传统的保障性住房信贷业务层面，没有针对残疾人家庭、低保家庭及建档立卡家庭的棚户区改造购房贷款业务。二是没有针对棚户区改造参与方资金支付、现金流转及资金结算的专项服务，以致棚户区改造的贷款成本相对较高。

（3）没有充分使用金融工具，金融政策与棚户区改造规划衔接度不高。信托公司几乎没有参与棚户区改造项目，没有发挥信托融资优势，社会资本投入不够，造成资金供给不足，个别棚户区改造项目无法延续。

3.社会力量参与积极性不高

（1）开发商的积极性问题。开发商从投入成本与收益的角度来考虑，对棚户区改造的投资热情不高。

（2）非营利组织的参与度问题。相关部门不够重视非营利组织在棚户区改造中的作用发挥。目前，非营利组织工作人员很少接触棚户区改造群众，几乎没有介入帮助群众的社会工作。事实上，非营利组织作为棚户区改造项目中的一支社会力量，其参与工作可以提高政府的公共服务效率。

4.公共政策实施过程中信息不对称

群众期待从官方渠道获得精准的信息，但是一些地方棚户区群众掌握的棚户区改造政策信息匮乏，有些群众到相关部门咨询反映若干次才能得到明确的回复，这既反映出信息传递不畅的问题，也影响了公共服务效率提升。

对策建议

1.棚户区改造与相关民生政策的对接

（1）基本的生活保障。一是就业保障的补偿机制。建议为棚户区改造之前迁出的群众以及棚户区改造之后迁回的群众提供就业咨询与就业信息平台，解决低收入人群的就业问题。制定就业技能培训实施方案，按规定发放就业培训补贴，在一定程度上增加新的就业机会。二是回迁补偿机制。建议对于丧失劳动能力且患有疾病的群众或者残疾人，在棚户区改造之后回迁时发放一次性的回迁补助费。 三是教育补偿机制。建议做好中低收入家庭子女入学的安置工作，发放一次性义务教育补助费；对于正在高校就读的中低收入家庭子女，向学校申请减免学费等，减轻棚户区困难群众子女上学的经济压力。

（2）经济保障。棚户区改造带动住房产业链发展，创造更多的就业岗位与巨大的经济效益，激发了城市发展的活力，增加了当地的财政收入，使得当地财政可以划拨更多资金用于公益性的住宅建设项目，加快棚户区改造的开工率与建成率，进而提高社会福利服务质量。

2.加强质量考核与保障

住房关系到群众的居住安全，相关部门既要下发文件对棚户区改造安全质量提出相应的要求，又要向公众公布质量考核的指标、追踪群众对质量的评价情况。对于质量达不到标准的工程，不仅不给验收，还要追究有关负责人的责任。企业接受政府委托代建或者负责配建的工程，其可行性缺口补助要与棚户区建设项目绩效考核挂钩。

3.金融机构对棚户区改造的对口支援

（1）建议相关部门制定棚户区改造项目金融机构贷款、减税方案，设定减税额度的上限与下限，促使金融机构发放支持棚户区改造工程的贷款。

（2）棚户区改造撬动资本市场资源，可以降低资源匹配的成本和交易成本。一是金融工具开发要优先考虑困难群体，通过提供贷款方式帮助他们渡过因棚户区改造带来的生活或者工作困境的时期。二是建议金融机构开设棚户区改造的专项业务，为参与方提供资金支付、现金流转和资金结算的便捷服务，保证资金链的正常运作。

4.激励社会力量参与

棚户区改造要引入市场化运作机制，鼓励与引导企业通过投资、参股和委托代建等多种方式参与，鼓励参与棚户区改造项目的贷款银行及其自行成立的基金会参与棚户区项目的公益活动，在政府与社会资本合作的程序上，采购、招标、专款专用及绩效考核必须公开透明，杜绝变相举借债而诱发潜在的风险。

5.提高公共服务效率

相关部门要为群众提供更便捷、更高效和更贴心的办事服务。一是要向群众讲解棚户区改造政策，尤其是讲清关乎群众切身利益的经济补偿、住房安置、新居面积及住宅产权等问题，并且向群众说明办事流程，让群众办事找得准门。二是对于公众关心与疑惑的问题予以及时回复，减少群众来回跑的次数。