国企改革四十年回顾与展望

◎胡迟

在改革开放40周年之际，总结40年国企改革的经验与启示，对于站在新的历史高度，全面深化国企改革，攻坚完成党的十九大提出的国企改革发展目标，促进我国经济在新常态下实现转型升级的可持续发展，有着极其重要的理论和现实意义。

不平凡历程

从理论依据看：20世纪80年代中后期，新制度经济学传入我国，并逐渐兴起。同新古典经济学相比，新制度经济学跳出既定的制度框架，把制度变量作为经济增长的重要要素，并对制度变迁过程中“如何变”的问题，给出了简洁而有力的解释。它认为，制度变迁对长期中的经济变化具有重要作用，而且还有路径依赖的特征。这是理解变迁结果的关键。以此为依据来剖析我国长达40年之久的国企改革历程，可以理解我国国企改革取得的重大成就与现存问题。

40年来，国企改革一直是贯穿我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程的主线，也是我国经济体制改革的缩影。回顾40年国企改革的不平凡历程，依据不同时期经济体制改革的理论、政策和实践主题，我国国企的改革发展大体上可以划分为四个阶段。

1.1978-1992年的“放权让利”时期

这一时期，扩大国企经营自主权成为改革最为迫切的问题。1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，标志着以放权让利为重点的企业改革在全国范围内正式开始。之后我国国企改革以扩大国企自主权为重点，其间不断进行政策调整，探索多种责任制和企业经营方式。从1987年开始，承包经营责任制成为国企的主要经营形式。一大批企业通过实行承包制，滚动发展、迅速壮大。到20世纪90年代初，转换企业经营机制、把国营大中型企业推向市场，成为国企改革发展的一个重要转折。

2.1992-2002年的“产权改革”时期

1993年，党的十四届三中全会提出了在国企建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的改革目标。国家对国企采取了“抓大放小”的方针。一方面，在百家企业建立现代企业制度试点，大力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团。另一方面，对于面广量大的国有中小企业，采取了改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式放开搞活，并积极扶持中小企业特别是科技型企业，向“专、精、特、新”的方向发展。1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》，要求改制公司普遍实现股权多元化和建立有效的法人治理结构，公司化改制在国企全面展开。到新世纪初，国有大中型企业基本摆脱困境，初步建立起现代企业制度；大量国有中小型企业从不具备竞争优势的领域退出；随着政府机构改革和职能转变，新型政企关系初步形成。

3.2003-2012年的“国资监管”时期

2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，结束了国企管理中的“九龙治水”格局，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。各级国资委分别代表国家对经营性国有资产履行出资人职责，基本形成了国有资产监督管理体制，解决了国有资产所有者缺位的重大问题。2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》公布，并自2009年5月1日起施行。由此从法律上保障了国有资产的监督管理与保值增值。与此同时，国企加快推进股份制改革，围绕做强做大主业，积极开展整合重组，改制分离辅业，国企发展呈现新的活力。这之后的国企被称为“新国企”。

4.2013年至今的“全面深化改革”时期

党的十八大之后，国企改革在经济新常态下进入“全面深化”阶段。从顶层设计看，2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），是新时期全面深化改革的纲领性文件。2015年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国企改革的指导意见》（简称《指导意见》），《指导意见》集以往时期国企改革经验之大成，全面提出了新时期国企改革的目标任务和重大举措，成为新时期全面深化国企改革、从整体上搞好国企的系统设计方案。这之后又陆续出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系。这些文件在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰，对于推动基层的改革实践发挥了很好的引领、促进和指导作用。国资委分别于2014年7月、2016年1月在中央企业启动了“四项改革试点”和“十项改革试点”。中央企业和各地国企坚持问题导向，结合各个地方、各个行业和各个企业的实际，制定了很多的实施方案和操作细则，推进改革相继展开。国有改革的深度和广度远超以往时期，改革的系统性、整体性与协同性不断增强。

成就和经验

习近平总书记创新性提出了推进国企改革的“三个有利于”判断标准，即“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”应该说，国企改革在40年之久的“干中学”的过程中日臻完善成熟。时至今日，应当分层次、多视角地全面评估、认识40年来国企改革的成就与经验。

1.实力与效益水平极大提升

国企改革解放了生产力，极大地推动了国企的发展，国企规模实力不断增强，经济效益大为改善。特别是党的十八大以来，随着改革的不断深入，国企改革红利逐渐释放，成效日趋明显。国企的集团化管控能力不断提升，企业运行质量和效率、发展活力和动力不断提升。2017年，国企营业收入达到了50万亿元，利润达到了2.9万亿元，比2016年分别增长了14.7%和23.5%。其中，中央企业的营业收入是26.4万亿元，利润达到1.42万亿元，分别比2016年增长了13.3%和15.2%。国资委监管的中央企业的资产从2003年的6.9万亿元增长到目前的75万亿元，入围《财富》2018年世界500强的我国115户企业中，国企占82家，国资委监管的央企占48户。其中国家电网、中国石化、中国石油分别排在第二、三、四位。

2.体制机制大为改善

国企经济效益的提升是以体制机制的改善为基础的，国企改革发展不断取得重大进展。40年来，伴随着经济体制的转型，传统计划经济体制下单一的国有国营的企业模式已经被彻底打破，国企基本上从行政机构附属物转变为独立的法人实体和市场竞争主体，企业的产权制度、法人治理结构、内部管理体制和经营机制都更加成熟和接近市场经济的需要，建立起了面向社会主义市场经济的体制和机制。公司制逐步成为企业的主要组织形式。企业内部管理体制、经营机制与劳动、人事、分配制度都发生了重大而深刻的变化。从外部效应看，国企改革影响和带动了计划、财政、税收、金融、外贸、价格、政府、劳动人事、收入分配、社会保障和法制建设等许多方面的系统改革，国企改革对经济体制改革和国民经济发展起到了有力的促进作用，反过来，这些领域的改革同时也为国企改革发展创造了良好的条件。

3.国有经济布局和结构调整取得重大进展

我国《宪法》规定国有经济要在国民经济中发挥主导作用，但这一点体现在国企改革前后时期有所不同。自20世纪90年代国企改革“抓大放小”“三年攻坚”以来，国企和国有资本已逐步从中小企业层面和一般性生产加工行业退出，全国已有5010户国有大中型企业和资源枯竭的矿山有序退出了市场，使国企的战线大大收缩、国有资本的布局结构较之于以前得以优化。目前，我国中小型国企改制已经基本完毕，国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般竞争性行业中逐步退出。国企量多面广和过于分散的状况得到明显改善。据统计，截至2012年，在39个工业行业中，有18个行业国企总产值占比已低于10%。十八大以来，我国国有经济的结构调整力度高于以往时期，国有经济的布局更加优化，国有企业在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域仍占支配地位，具有较强国际竞争力的大企业成为国家实力的重要象征。有关统计显示，国有资本向能源、原材料、交通、重大装备制造和冶金等基础行业集中，占国有资本总量约70%，国资委监管中央企业70%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金和机械等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。中央企业进入世界500强的户数从2003年的6家增加至2017年的48家。

4.企业所有制结构更加合理

经过40年的改革发展，我国经济的所有制结构发生巨大变化，经济版图已经由改革开放之初的国有经济“一统天下”发展成为目前国有、民营与外资共处的“三分天下、各有其一”格局。国家统计局数据显示，截至2017年底，规模以上工业企业的数量比重，私营企业、外商及港澳台商投资企业与国企在规模以上工业企业数量的比重分别为57.7%、12.9%和29.4%。因此，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度是目前我国经济的现实写照。这种多元化市场主体平等竞争、相互促进的局面既完善了市场经济制度，又有效地提升了资源的配置效率，极大增强了国民经济的活力，共同推动我国经济的快速发展与经济结构调整。从历史经验看，多种经济成分共存的状况更加适合社会主义初级阶段生产关系适应生产力发展的客观要求。

反思与不足

1.国有资产流失值得反思

我国渐进式国企改革是由政府部门主导，国企经营管理者制订方案、实施和操作的。由于我国的国有资产涉及面广、比重高，更因为国企改革没有先例可循，导致改革过程中存在制度建设滞后、监管缺失的情况，因此，纵观长达40年的国企改革历程，其间造成的国有资产流失不容忽视。国企改革、产权流动之初，国有资产流失的渠道有七种：一是中外合资企业和股份制改组中，国有资产价值被刻意低估。二是股份制企业将企业经营所得，都分给员工，国有资产被量化给了个人。三是个别地区以明晰产权为名，把国有资产无偿或者低价卖给个人，搞负债持股。四是有的企业逃避债务将企业债务剥离出去，企业困境没有得到根本性改变。五是一些企事业单位的部分国有资产不入账，形成大量的账外资产。六是全民企业变集体企业，无偿划转或无偿占有国有资产，把国家所有制变成集体所有制，把集体资产变成个体额度分掉。七是在不规范的产权交易中廉价出售国有资产。虽然国资委和财政部后来出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等政策，对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求，对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定，后期国企改制已经大为规范，但前期的国资流失已经无法挽回，而且政策的执行并不整齐。这无疑是改革开放以来我国国民分配差距拉大的重要原因之一，也可看作是国家和国民为国企改革付出的巨大成本。

2.改革的目标尚未完全实现

（1）现行企业制度与建立现代企业制度的要求还有不小差距。一是国企治理结构还不完善。国有大型企业母公司层面的公司制股份制改革步伐相对较慢，不留存续资产的整体上市等制度性难题有待进一步探索解决。国企的规范董事会建设还处于不断探索完善的过程中，董事会的考核和外部董事的选拔、任用和评价机制还不完善，国资监管机构、董事会和经营管理层之间的关系需要进一步理顺。二是企业经营机制与市场经济要求有很大差距。国企经营者管理制度还不能适应现代企业制度的要求，企业经营者的行政化管理色彩依然存在，尤其是缺乏市场化的退出通道。一些国企内部三项（人事、劳动、分配）制度改革还需要进一步深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。

（2）国有资产管理体制有待进一步完善。一是政企不分、政资不分问题仍然存在。应由企业自主决策的一些重大事项仍由政府负责审批，一些地方政府对企业日常经营活动的干预有增加的趋势，各类型的重复检查日益增多。经营性国有资产尚没有实现集中统一监管，仍有大量国有资产分散在多个政府部门管理，导致政出多门，监管规则不一致，资源配置分散，经营效率低下。二是国有资产管理体制和制度需要进一步完善。出资人职责和政府公共管理职能的分离还不到位，存在较大的交叉重叠。由于体制摇摆，有些已经交由特设机构履行出资人职责的国有资产，复归政府部门实施行政化管理。国有自然资源类、金融类、文化类和非经营性国有资产的监管体制和制度还需要进一步探索建立。三是国资监管效率和水平亟待提高。国资监管的及时性、有效性和针对性还不够强，国企收入分配管理、资本经营预算和境外资产监管等方面的制度体系需要进一步完善。

（3）国有经济布局结构仍需调整。从现状看，国有经济的结构调整仍未到位，布局结构还不尽合理。目前仍有较多国企分布在传统产业，战略性新兴产业与现代服务业所占比重较低。一些行业产业集中度较低，资源配置效率不高，核心竞争能力不强，重复建设、恶性竞争、资源浪费和环境污染等问题还没有得到很好解决。这个问题在地方国企中体现得更为突出。统计显示，截至2016年底，从产业结构上看，国企不仅完全主导了传统自然垄断行业、基础设施与城市公用事业，而且遍及农业、工业和服务业的各个具体行业。从主营业务看，70%多的国企属于竞争性行业（商业类），真正分布于基础性行业（公益类）的不足30%。就工业而言，国企遍及工业类全部行业，产业结构过于宽泛。从规模分布看，国企呈现大中小微各种规模。从所有制经济的全局看，国有经济布局结构的调整不仅关乎国企自身的发展，还关系到其他所有制企业未来的成长。

对策与路径

现在，我国改革已经进入攻坚期和深水区，国企改革必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。站在改革开放40周年新的历史起点上，我们需要重新审视国企改革所走过的道路，剖析改革面临的问题和难点，明确深化改革的对策与路径。对照《指导意见》提出的主要目标，未来应当将以下三个方面作为全面深化国企改革的着力点：

1.以分类改革为前提全面深化国企改革

分类改革是40年国企改革探索最重要的成果。国企改革，究其实质就是要解决公有制、国有经济与市场经济能否结合、如何结合的问题。因为国企不同于一般企业，有其自身的属性定位。通过分类改革，不同类型的国企根据自身的功能定位，既可以与市场经济有机结合，又确保了国企自身的属性与功能。《指导意见》基于不同类型的国企应该承担国有经济的不同的功能定位，明确将国企分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类。未来要坚持以分类改革为前提，从企业层面与监管层面“双管齐下”，全面深化国企改革，完善国有资产管理体制。

■ 君山秋弄 董年龙/摄

（1）从企业层面看，一是从混合所有制经济看，不同类型的国企混改模式是不同的。其中商业类国企实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国企则一般采取国有独资形式，但在有些领域也允许非国企参与。二是从国有经济战略性调整看，在经济新常态下，国企营业收入和利润增长率不断下降，这正是强化国有经济战略性退出一般性产业的契机。除了特殊功能类、战略类和新兴产业类等行业领域保持国有资本外，其他大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出，进一步推进国有经济的结构调整与布局优化。

（2）从监管层面看，未来要深入推进分类监管，按照分类改革、分类发展和分类考核的要求，强化目标导向，突出监管重点。一是提供公共产品类的国企一般采用国有国营模式，国资委或者专职的监管部门对公益类企业要履行“管企业”与“管资产”职能，通过对公共类企业的微观化监管，保证必要的公共产品供给，控制质量，满足社会需要，同时兼顾“管资本”，主要是控成本，保护国有资产，尽可能提高公共产品的供给效率。二是处于自然垄断行业的国企一般采用国有国控模式，监管部门通常对垄断性国企兼顾“管资产”与“管资本”职能，以“管资本”为主，即国资委通过“管资产”来实现超越利润目标的社会目标，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，同时，通过“管资本”实现国有资本的保值与增值。三是处于竞争性领域的国企由于其处于纯私人物品领域，监管部门只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。处于竞争性领域国企应完全由市场机制协调，彻底排除行政性垄断，政府创造平等竞争的市场环境，国企以利润最大化为目标与民营企业平等竞争，优胜劣汰。

2.加强党对国企的领导

与一般企业不同，以国企为主体的国有经济具有双重的职能，即政治和经济职能，正是这种双重属性决定了国企做强做优做大必须坚持党的领导。一是国企承担了政治职能，正如中共十八届三中全会《决定》指出的那样，国企属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。坚持党对国企的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，有利于保证党和国家方针政策、重大部署在国企贯彻执行，为国企做强做优做大提供坚强的政治保证。二是国企承担了经济职能，通过将党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，有利于发挥党组织的监督职能，维护股东的权利，保证国有资产保值增值，实现企业经营效益最大化。

未来深化国企改革要立足于我国国情与国企的本质属性，全面加强党的领导党的建设，积极探索把加强党的领导和完善公司治理统一起来的有效途径和方式。坚定不移地坚持党对国企的领导，把党的领导、党的建设转化为国企的独特优势，为国企改革发展提供坚强政治保障。

3.坚持正确的改革方法论

“工欲善其事，必先利其器”。国企改革是前无古人的崭新事业，尤其是在改革进入攻坚期和深水区的今天，各种矛盾错综复杂，必须坚持正确的方法论，才能有效地推进国企改革向纵深发展。

（1）坚持顶层设计与基层探索相结合。当前，国企改革要站在更高的起点，把顶层设计与基层探索相结合，克服盲目性，增加针对性。一是搞好国企改革顶层设计，不断完善“1+N”文件体系，确定好改革的重点、路径、次序和方法，努力提升企业发展和运行效率，增强国有经济整体功能。二是顶层设计离不开基层实践的支持，否则顶层设计就成为“无源之水”与“无本之木”。因此，在发挥顶层设计对基层实践的引领、指导作用下，要鼓励基层从实际出发进行大胆探索，因地制宜，聚焦具体问题，尽可能多地取得第一手材料，及时总结经验，把基层改革中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识，为顶层设计提供实践依据。

（2）坚持重点突破与协调推进相结合。新时期的国企改革已经覆盖到各个领域和环节，改革从技术和操作层面更加触及制度和灵魂层面。一是要根据改革的要求与时机，善于抓住主要目的与矛盾的主要方面，找准改革的切入点，取得重点突破。二是随着改革的深化，改革的综合性、系统性和全面性要求越来越高。改革不再如前期那样可以“单兵突进”，而是需要系统集成，协同推进。随着国企改革步入深水期，在推进过程中要更加注重改革的系统性、整体性和协同性，要全面系统地推进国企改革，统筹好改革的整体情况，协同推进各项改革任务，做好政策统筹、方案统筹、资源统筹和进度统筹。

（3）坚持试点先行与建立容错机制相结合。要总结国企改革的历史经验，继续坚持试点先行的方法。一是要加强改革的前瞻性与可行性研究，特别是重大改革举措必须坚持试点先行，取得经验后再逐步推开。要集中力量抓好改革试点，打一场改革促发展的“示范仗”，围绕正在开展的“十项改革试点”，重点攻克国企改革中的重点难点问题。通过试点，打造出真正的市场主体，让企业真正“活”起来，真正出业绩、出效益，让经营者和普通员工共享改革发展红利，为全社会树立改革标杆，增强改革的信心和决心。二是要坚持容错机制。健全的容错机制是全面深化改革的有力保障，能够有效调动先行先试者的积极性。我国国企改革很多方面没有成熟的经验可供参考，需要我们在实践中大胆地创新和探索。要明确将因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来，将国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，将推动改革的无意过失与为谋私利的故意行为区分开来。要给予企业经营管理者充分授权，鼓励企业经营者大胆决策、理性决策，营造支持改革、鼓励创新、允许试错、宽容失败的机制和环境。