陕西普惠性幼儿园运行保障机制研究

■冯 瑛／陕西学前师范学院

陕西省积极响应国家《教育规划纲要》并制定了《陕西省第一期学前教育行动计划（2011-2013）》、《陕西省第二期学前教育行动计划（2014-2016）》、《陕西省第三期学前教育行动计划（2017-2020）》。自2011年实施两期学前教育行动计划以来取得的显著成效，全省各级各类幼儿园数量大幅增加、办学质量明显提高，有效缓解了“入园难”“入园贵”问题。截至2016年底，陕西全省共有各级各类幼儿园7313所，其中，普惠性幼儿园4351所，占比达59.5%（比2010年增加3640所，提升41.4个百分点）；共有在园幼儿143.1万名，其中，普惠性幼儿园在园幼儿86.1万名，占总数的60.17%（比2010年增加58.8万名，提高21.49个百分点）。①

一、陕西普惠幼儿园蓬勃发展

陕西普惠性幼儿园建设初具成效，回顾这七年来陕西省为发展普惠幼儿园出台了一系列相关政策为普惠幼儿园的发展指明方向、加快了学前师范专业并建立了陕西学前师范学院培养大批高质量的幼师人才、省财政支持力度逐年增加对普惠幼儿园补贴力度增大。

（一）陕西为发展普惠幼儿园出台了一系列相关政策

从响应国家《教育规划纲要》，陕西省教育厅制定了《陕西省第一期学前教育行动计划（2011-2013）》、《陕西省第二期学前教育行动计划（2014-2016）》、《陕西省第三期学前教育行动计划（2017-2020）》。三期教育行动规划纲要中，都对发展普惠性幼儿园有明确的目标和任务，有具体的措施，还提供了保障机制。

2014年8月省教育厅、财政厅、物价局联合联合制订了《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》，2017年12月印发《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》，对《陕西省普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》进行了修订。从认定条件变化看不再对民办普惠幼儿园办园时间和班级个数进行要求，利于拓宽民办普惠幼儿园认定的范围；特别提出普惠性民办幼儿园每年认定一次，认定后有效期由三年改为五年，这样可以让民办普惠幼儿园更好地成长的发展服务民生。

2012年印发《陕西省示范幼儿园结对帮扶活动指导意见》的通知，这项指导意见可以很好的推动民办幼儿园朝着正规的方向发展，对民办园的帮扶有全方位且更直接。2017年12月印发了《陕西省学前教育质量提升计划（2017—2020年）》，《陕西省幼儿园保育员工作指南（试行）》的通知，这两个文件也更具体的推动陕西学前事业的发展。使全省学前教育举办规定、标准执行良好，“两教一保”、“保教并重”得以保障。

（二）省教育厅督办成立的陕西学前师范学院

我省学前事业的发展中也存在缺乏专业幼儿教师，幼儿教学“小学化”学前教学质量难以保证。为解决专业幼师短缺这个问题，陕西省教育厅敦促相关院校进行整改，成立专业性强的学前师范学院和相关专业。2012年3月，经国家教育部和陕西省人民政府批准，将陕西教育学院改制更名为陕西学前师范学院。2013年，学校成为陕西省学前教育师范生免费教育唯一试点院校。该校目前的专业建设水平已在全国同类299所开设学前师范专业的院校中排位第三，每年培养近1万名学前师范专业学生。随着幼儿园规范管理和办园数量的增加，幼儿教师的用人数量和质量都会逐步提高，我省率先成立学前师范专业院校能有效缓解此类问题。

（三）省财政支持力度逐年增加有力推动普惠幼儿园发展

陕西省投入学前教育的财政性教育经费逐年提高，从2010年的5.23亿元，提高到2016年的64.08亿元，学前教育财政性教育经费占财政性教育经费的比例也由2010年的1.22%提高到2016年的6.97%。2014至2016年，中省财政投入约18亿元重点支持865所公办幼儿园建设。同时，从2015年起，陕西全省学前一年生均财政补助达到每生每年1300元，中小班生均公用经费补助标准达到400元，分别比2013年增加400元和200元。有了经费的支持，有力地推动了普惠幼儿园的发展。①

二、陕西普惠幼儿园发展存在的问题

（一）普惠性幼儿园供给不足

普惠性民办幼儿园因为难以保障盈利，多数民办园驻足观望，疑虑重重。调查显示，截至2017年，咸阳市普惠性民办幼儿园144所，仅占民办幼儿园的39.3%。2017年，蒲城县普惠性民办幼儿园占全部民办园的15.6%；眉县普惠性民办幼儿园占35.3%；榆林市普惠性民办幼儿园占比达64%；城市的普惠性幼儿园建设好于县区。②

（二）我省幼儿教师数量不足

普惠性幼儿园不仅在收费上做到亲民，在对幼儿教师的要求越来高、越来越高,而我省多数幼儿园存在教师资源紧缺问题。临潼区在园幼儿共2.3万人，按照“两教一保”最低要求，应配教职工2065人，但目前公办幼儿园在编教师仅343人，缺编1倍；民办幼儿园专任教师1380人，仅能满足78.9%，缺口达21.1%。咸阳市在园幼儿16.8万人，专任教师1.2万人，教师与幼儿的配比为1:14，教师资源明显偏紧。眉县、礼泉县、宜君县等县区幼儿园师资更为紧缺，师生比甚至高达1:17，教师工作量负担沉重。志丹县幼教专业毕业的老师占全县从事幼教工作老师的比重不足三成。铜川市幼儿园专任教师仅占幼儿教师的56.7%，有相当一部分教师为非学前教育专业教师，有的是小学转岗老师，仅能从事保育工作。这种现状阻碍了陕西普惠幼儿园的快速发展。②

（三）幼儿教育“小学化”现象问题突出

很多民办幼儿园在教学过程中，“小学化”现象普遍。完全没有遵照教育部发布的《3-6岁儿童学习与发展指南》，普遍存在超前学，超纲学。教育中游戏化的教学较少，户外运动较少，美育和音乐课程较少，这种教学方式和教学内容完全不符合幼儿身心的发展，也剥夺了幼儿探寻世界和知识的兴趣。教育“小学化”现象最终的结果必定是揠苗助长。

（四）民办普惠幼儿园经费补贴不足

民办普惠性幼儿园在提供的服务的规格上与公办幼儿园一致，但是民办幼儿园除了考虑规格之外还需要考虑幼儿园的生存和发展问题。民办幼儿园在办园成本上存在着较大压力。我省相关部门已在教育经费上做了补贴，投入金额至2016年增加为64.08亿元，但而作为普惠性学前教育供给的主体政府并没有在各个方面对民办幼儿园在办学成本方面予以降低或者大规模地减免。也不存在对民办幼儿园提供普惠性的学前教育服务时予以补助和奖励的措施。这些制度上的顶层设计需要进一步优化。

三、陕西普惠幼儿园发展的对策

普惠幼儿园的发展需要制度衔接、师资优化和财政补贴，合力推动普惠幼儿园的发展。

（一）加强政策扶持和规范管理，激发办园主体的热情

多数民办幼儿园规模小、投入低、规范性差，存在安全隐患。因此，必须加快推进普惠制幼儿园建设，进一步落实土地、建设、水电气等优惠政策，例如普惠性民办幼儿园用地按教育用地方式供给，降低普惠性幼儿园经营成本，提升盈利空间，吸引民间资本投入；同时，通过政府购买服务、综合奖补、派驻公办教师、培训教师、指导教研等方式，对普惠性民办幼儿园发展形成扶持长效机制，发挥幼儿园服务社会的基本功能。

对于民办普惠幼儿园不断加强管理和引导，一方面通过普惠性民办幼儿园的认定，对符合条件的民办园纳入到普惠性幼儿园的办园要求中来，对民办幼儿园的设施设备、教学质量提出基本要求，并经常进行督导；另一方面，对不愿意加入普惠性幼儿园行列的非普惠性民办园，加强对其工作的督察和规范引领，在政府主导普惠性幼儿园占多数的整体形式下，激发非普惠园规范办学、引导其通过高质量的教育服务满足人民群众对多样化教育的需求。

（二）加大师资培养力度，营造公平的师资环境

我省需夯实现有的幼儿师范院校的发展水平，继续加大幼儿师范专业的招生规模，并在条件允许的师范类院校中鼓励开办学前师范专业，逐步满足我省幼儿园的发展需求。鼓励示范园与民办园帮扶结对，骨干教师到农村幼儿园挂职锻炼或支教，把优质教育资源向农村地区扩展，鼓励公办园教师到民办园进行教学指导，这样既推动了骨干教师的专业发展，又推动农村幼儿园整体提质提效。

在民办教师在资格认定、职称评审等方面与公办学校教师享受同等待遇。建议政府单独设置幼儿教师编制核定，不再占用中小学教师编制，切实解决幼儿教师严重不足问题。同时，落实幼儿教师工资和福利待遇，提高聘用幼儿教师工资和社保，让公办园与民办园、城市园与农村园、在编与聘用的幼儿园教师都享有五险一金、同工同酬，保障幼儿教师队伍稳定。

专业师资上有了保障，可以有效的提高民办园的教学质量，为普惠幼儿园教学发展提供强有力的支持。

（三）加大财政补贴和优化制度衔接，合力推动普惠幼儿园发展

由于受制于投资回报期长、短期经济效益低、准入门槛高等因素影响，民间资本投向普惠性幼儿园的意愿较弱。政府需要发挥主体作用，筹措资金加大补贴并优化制度合力推动民办普惠幼儿园的发展。我省可借鉴的举措有以下几点：第一，通过以奖代补政策对民办幼儿园进行支持是部分地区正在研究或者实施的政策。例如，兰州城关区对于规范发展的普惠性民办幼儿园进行奖励，依据《城关区民办幼儿园年检评分标准（试行）》（2011年）。2010年北京海淀区政府出台了《支持和奖励幼儿园建设与发展暂行办法》。第二，对认定的普惠幼儿园进行补助，补助政策分为几大类：生均公用经费、特困幼儿的补助、幼儿园保安补贴、教职工的保险补助、对一线保教人员的工资以及教职工体检费用进行补助。第三，民办学前教育机构教师普遍存在资质低、薪酬福利差、工作负担重、流失严重等问题，为此，部分地区开始实施针对民办幼儿园教师的专项补贴政策。

注释：

①截至2016年底陕西省有幼儿园7313所［EB/OL］.人民网,2017-6-25.

②陕西学前教育蓬勃发展 资源配置需进一步强化［EB/OL］.国家调查局陕西调查总队网,2018-4-4.