基于《中华人民共和国公共图书馆法》的总分馆体系发展研究

（大庆市图书馆 黑龙江大庆 163000）

2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）正式施行，它从国家立法层面，为公共图书馆的设立、运行、服务、法律责任等方面提供了制度上的保障。在《公共图书馆法》中，有多处对总分馆制进行了新的规划。随着图书馆专项法律的逐步实施，新的总分馆体系也必将随之形成。为保障我国公共图书馆事业全面协调可持续发展，对《公共图书馆法》学以致用，探索行之有效的新型总分馆体系势在必行。

1 《公共图书馆法》中的“总分馆制”及其现实意义

1.1 《公共图书馆法》明确的总分馆制工作要点

1.1.1 职责范畴

《公共图书馆法》中明确地规划了总分馆制的职责范畴，第三十一条指明，县级公共图书馆总分馆制的建设主体是县级人民政府，具体实施地域是县域、乡镇、村；经费方面，按照第四条规定，“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划……加大对政府设立的公共图书馆的投入”[1]，县级人民政府需将总分馆建设经费列入政府预算，并及时、足额拨付，为总分馆制提供经费保障。

1.1.2 功能体现

《公共图书馆法》第三十一条规定，我国总分馆体系的功能体现在县级图书馆作为总馆，加强对分馆的业务指导；乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室作为分馆或基层文化服务点，接受总馆的业务指导，加强对下一级分馆或服务点的业务指导，服务城乡居民。

1.1.3 管理机制

《公共图书馆法》确立了县级图书馆作为总馆的法律地位，也明确了总分馆制的管理机制。第十三、十四条规定，由国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络，县级以上人民政府应当设立公共图书馆，地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，形成一个由国家总体调控、地方政府主导，同时鼓励社会力量参与的管理机制。

1.1.4 延伸目标

《公共图书馆法》第三十一条明确了总分馆制的建设目标，“完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”[1]。同时在其他条目中规定了总分馆制的延伸目标：其一，公共图书馆应当加强馆际交流与合作，明确职能分工，开展联合采购、联合编目、联合服务（第三十条）；其二，构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络（第四十条）；其三，公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务（第四十八条）。

1.2 《公共图书馆法》推行总分馆制的现实意义

1.2.1 提升公共图书馆覆盖率

我国县级以上人民政府设立公共图书馆3 153个，平均每40多万人拥有一个公共图书馆，此项数据较之几个发达国家相距甚远，服务覆盖率较低（见表1）。要解决这一现状，我们可以汲取一些发达国家的实践经验。例如，英国是世界上推行总分馆制最为成功的国家，它的每个公共图书馆平均拥有22个分馆，每个分馆的平均服务人口为1.87万人；而美国有1 546个公共图书馆设有分馆，分馆总数高达17 393个[2]。我国要提高公共图书馆的覆盖率，也亟需在全国范围内推行总分馆制。随着《公共图书馆法》的出台、总分馆制的实施、基层公共图书馆建设力度的加大，“将有效解决目前全国还有12%的县区没有公共图书馆的问题”[3]，全面提升公共图书馆的覆盖率，推动图书馆事业发展。

表1 各国公共图书馆数据[4]

1.2.2 提高成本服务效益比

《公共图书馆法》规定，我国的总分馆制要以县级图书馆为总馆，乡镇（街道）文化站及村（社区）图书馆为分馆或基层服务点。这样推行的优势在于，其一，随着县级图书馆加强与其他各级图书馆的交流合作，开展联合采编，实现资源共享，可在很大程度上实现成本的最小化；其二，以县级图书馆为中心的总分馆体系，基本可以做到地区公共图书馆服务的全覆盖，这样可以将个别零散分布的独立小型图书馆纳入到总分馆体系中，从而节约省、市、县区级图书馆的建设经费及总分馆体系的运行经费，为城乡居民提供更全面的公共文化服务，实现服务效益的最大化。

1.2.3 满足文化惠民新需求

按《公共图书馆法》建立并推行的总分馆制，具备几方面的优势，首先是实现资源共享，促进文献信息的有效利用；其次是实现通借通还，方便读者借阅学习；再次是实现技术革新，推动数字化、网络化技术为社会公众提供便捷服务；最后是实现了统一管理，建立统一的管理机制，规范各项服务。党的十九大后，文化惠民工作面临着新的挑战，鉴于总分馆制的诸多优势，可以在公共文化服务领域充分加以运用，满足文化惠民新需求，推进公共文化事业发展。

2 依托《公共图书馆法》建立新型总分馆体系

吴建中谈到，学习《公共图书馆法》，要“在‘学’字上下功夫，在‘用’字上求实效，在‘质’字上做文章”[5]，我们要对总分馆制进行深入研究，依据《公共图书馆法》的文本内容进行实践探索，建立新型的总分馆体系，推动公共图书馆事业发展。

2.1 新型总分馆体系层次结构模型

“总分馆制的核心要义是让分散、独立的图书馆形成一个组织体系”[6]，因此根据《公共图书馆法》内容及实践需要，笔者建立了总分馆体系层次结构模型（见图1）。

2.2 新型总分馆体系建设运用分析

如图1所示，新型总分馆体系由下而上共分3个层次，对应着3个不同层面。第一个层次是制度保障，这是建立总分馆体系的动因层面；第二个层次是运行模式，这是总分馆体系的实践探索层面；第三个层次是服务效益，这是总分馆体系的文化功能层面。要运用总分馆体系建设模型，我们还需在以下几个方面对其加以分析。

图1 新型总分馆体系金字塔层次结构模型

2.2.1 国家立法、地方条例提供制度指导

“《公共图书馆法》是中国最近20余年来图书馆领域改革的总结性文本”[7]，它具有鲜明的时代特色，能够充分发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，尽管它的出现弥补了公共图书馆事业领域上的法律空白，但在推行总分馆制的过程中，《公共图书馆法》仍然需要与国家层面法律法规如《中华人民共和国公共文化服务保障法》等进行横向勾连，与地方性图书馆条例规范进行纵向对接，双管齐下，在宏观上为公共图书馆总分馆制营造优良法制环境，在地方上为总分馆体系建设争取更多政策支持，提供制度方面的指导和保障。

2.2.2 省、市图书馆转换角色

《公共图书馆法》所要建立的总分馆体系，从实质上来说是要进行图书馆管理体制和运行机制的变革。从新型总分馆体系运行模式中可以看出，省市级图书馆需适应角色变化，从以往总分馆制中的总馆过渡到保障支撑地位。由于省市级图书馆在全省或全市的公共图书馆建设中具有引领作用，二者需率先加强合作，建立统一的业务标准和服务规范，实现共建共享，开展联合服务，充分利用自身在人才储备、馆藏资源、网络化数字化技术方面的优势，建设通借通还数字化服务网络，组织专业人员培训，为县级图书馆提供援助和业务指导，支撑分馆建设。

2.2.3 县图书馆、基层服务点承担运行责任

在新型总分馆体系中，要进一步明确总馆、分馆及基层服务点承担的职责。县级公共图书馆作为总馆，是总分馆的建设者和执行者，负责统筹资源，建立统一平台，对所属分馆进行统一管理、统一采编、统一物流，加强对分馆和基层服务点的业务指导；乡镇（街道）综合文化站及村（社区）图书室作为分馆或基层服务点，主要为社会公众提供专业化的基本服务；社会力量作为参与者，根据总分馆体系不同层级特点，加入相应的服务工作。总馆、分馆、基层服务点、社会力量各司其职，全面满足人民群众的文化需求，充分发挥总分馆体系的作用。

2.2.4 运行总分馆体系创造文化服务效益

依据模型显示，新型总分馆体系需要制度保障，也需要转变过往的运行模式，但最终目的正如金字塔层次结构的塔尖所示，需要创造服务效益，发挥文化功能。新型总分馆体系的运用，预计可以创造比过往的总分馆制更大的服务效益。总分馆体系能够扩大文化惠民范围，以县级图书馆为中心，运用统一资源平台，实行通借通还，让广大群众收获全面均等服务；追求经济高效，将建设经费纳入县级政府预算，并根据区域特点适度建设分馆或服务点，这样就避免了全面建设基层图书馆导致的经费紧张等问题；实现科学管理，在公共图书馆领域全面推动网络化、数字化技术，加快科技一体化进程并全面提高其覆盖率，满足人民群众日益增长的文化需求。

3 关于新型总分馆体系的几点思考

3.1 进一步完善政策法律

截止到2016年底，我国宪法和现行有效法律共257部，其中文化领域只有6部法律[3]，尽管在2017年我国出台了《中华人民共和国公共文化服务保障法》，2018年年初正式施行了《公共图书馆法》，但这依然无法掩盖公共图书馆领域立法欠缺的问题；地方性图书馆立法情况也不容乐观，在《公共图书馆法》正式发布以前，全国只有北京、内蒙古、河南、乌鲁木齐、山东、上海、湖北、浙江、四川、广州、深圳、东莞等12地制定了地方性图书馆法规或政府规章[8]。为给总分馆制提供更多的政策法规指导，不仅国家要制定相应的行业标准，地方也需要制定建设总分馆制的配套制度，解决地方建设过程中的人财物问题，保障公共图书馆总分馆制可持续发展。

3.2 总分馆体系建设应突出重点

在总分馆运行体系中，省市级图书馆主要起着引领和协调作用，负责制定全省或全市公共图书馆的工作标准，并提供业务指导；县级图书馆作为总馆，主要负责统一管理和人员调配等工作，在总分馆体系建设中，笔者认为，应突出重点，率先挖掘乡镇（街道）分馆的潜力。《公共图书馆法》第十四条规定，地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民。从我国城乡建设的整体情况看，一般乡镇（街道）的人口密集程度高于县域，经济水平要高于村（社区），尽管乡镇（街道）综合文化站是总分馆中的分馆，但考虑其基础条件，可作为重点工作任务，优先加以发展。

3.3 因地制宜制定适度超前指标

为给总分馆体系建设提供标准和依据，各地方政府要遵守《公共图书馆法》规定，结合本地区实际制定科学性的量化指标，如规定总分馆的建筑规模、各馆藏量、年新增藏量、人员配备等。不同地域的社会经济发展水平不同，公共图书馆事业发展也存在着明显的差异性，在制定建设目标时需因地制宜，但同时为吸引地方政府的持续投入，公共图书馆又必须创造服务效益，因而可以制定一些适度超前的服务效益指标，这些指标要高于现阶段公共图书馆现状，又贴合当前的社会经济发展水平，以此激发公共图书馆的积极性，提高各级公共图书馆的利用效率。

4 结语

在《公共图书馆法》的指导下，我国将逐步形成全面覆盖、标准统一的总分馆建设体系。在未来的工作发展中，国家和地方需要进一步加强立法、制定行业标准，形成多层次的制度保障，进一步发展专业化的总分馆运行体系，延伸公共图书馆服务范围，推动总分馆制建设，提高公共文化服务水平。