公共图书馆经费财政保障限度的法律分析

罗兆英 （ 北京师范大学法学院 北京 100875 ）

1 引 言

随着《公共图书馆法》的施行，这部全国性的公共图书馆法律给我国公共图书馆迎来了全面的发展，特别是公共图书馆法规定了“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”。这在一定程度上保障了公共图书馆发展所需要的经费。但是《公共图书馆法》并没有明确公共图书馆经费财政保障的限度，到底哪些服务是公共图书馆免费提供的范围，哪些服务经费不属于财政保障的范围，需要公民有偿负担的，这两者的范围和界限不明。不可否认的是有偿延伸服务的确是存在的，本文旨在研究公共图书馆经费财政保障的限度，明确经费保障的范围与个人负担的范围，促使公共图书馆经费财政保障制度的健康长远发展。纵观我国公共图书馆的经费现状，主要存在经费财政保障范围不清的问题。我国《公共图书馆法》没有厘清政府在经费保障的界限和延伸服务的范围。虽然很多地方的公共图书馆管理条例或者管理办法都规定了免费服务和有偿延伸服务，但是没有就此二者的范围作出界定。

2 我国公共图书馆的经费财政保障限度基本理论及建立的必要性

公共图书馆服务是公共服务的一部分，由于政府公共服务的有限性决定了公共图书馆服务的有限性，从公共文化服务的地位分析得知公共图书馆服务的次要地位，因此，经费财政只能保障基本的服务，并在此基础上探讨经费财政保障限度的必要性。

2.1 我国公共图书馆的经费财政保障限度的理论基础

洛克的有限政府理论颠覆了全能政府，确立了政府服务的有限性[1]。政府的服务要量力而为，包揽全部公共服务是不符合现代政府服务理论的趋势。由于社会发展的限制，现代政府强调的是适度政府[2]，政府提供的公共服务也是有限的，政府服务的有限性主要受三方面的限制：

第一，政府支出有限性[3]。政府的主要财政收入来源于税收，由于税负是每个纳税人承担的义务，税负的水平影响着公民的切身利益，过高的税负会直接影响着公民的生活水平。税率是由征收时国家经济的总体水平而决定的，因此，税收是有限度的，并不能为了所谓的全面公共服务而不断加重税负。既然税收是有限度的，依靠于政府财政支持的公共开支也是有限度的，因此，公共图书馆作为公共服务的一部分，其经费财政保障也是有限度的。

第二，政府本身的公共服务能力有限。政府为整个社会提供所有公共服务会导致其负担过重，缺乏可持续性。整个社会的公共服务是一个庞大的体系，涉及到方方面面，包括经济、外交、公共安全、国防，农业、环境保护、科技文卫、社会保障等，政府不可能涵盖所有的方面，因此，只有基本的公共服务才由政府负担。

第三，政府的公共服务水平要符合经济发展阶段的需求，不能超越经济水平谈公共服务。经济水平决定上层建筑，脱离了经济能力来谈政府的公共服务是不现实的，因为任何政府的公共服务都是需要经济实力来保障的，因此，政府的公共服务水平要与经济发展水平相适应，我国现在的经济水平决定了公共服务的有限性。

正是因为政府的公共服务财政支持都是有限度的，并且是动态发展的，这决定了公共服务的内容是广泛的、界限是模糊的[4]，因此需要将公共服务划分层次性，分析公共服务的地位和层次。《宪法》第二十二条确立了国家发展图书馆文化事业的原则，这是宪法赋予政府的义务，《预算法》第二十七条按照功能对公共预算支出分为了14项，文化支出只是其中一个方面，考虑到文化支出是精神层面的支出，既不关乎国家的经济发展，也不关乎公民的收入，更没有医疗等生活的必要性，因此，对文化的保障一直是处于次要地位，公共图书馆作为文化服务的一个方面，经费保障是政府公共服务的次要部分。

既然政府的有限性决定了公共服务的有限性，而公共图书馆服务是公共服务的次要部分，因此，经费对公共图书馆的保障不可能是全方位的，公共图书馆的经费财政保障是有限度的。

2.2 公共图书馆经费财政保障限度的必要性

对公共图书馆经费财政保障限度的规定是为了彰显其独立法人主体地位，是为了显示公共图书馆的公益性和服务性相结合，是为了凸显公共图书馆和政府的关系。厘清公共图书馆经费财政保障限度是符合现代社会公共图书馆发展的需求：

第一，从国家设立的角度看，国家财政有义务进行公共建设，这是宪法确立的义务。公共建设自然有助于公民文化水平的提高；但是公民文化水平的提高达到一定程度后，对公共建设的需求将更为强劲，即会出现专业建设与公共建设之间的矛盾。公共建设对于满足公共需求不能无止境，有限政府不可能包办一切文化需求，服务大众的基本需要和个别群体的特殊需求需要国家运用经济手段调控。具体到公共图书馆层面，由于财政收入的有限性，有限政府的公共图书馆仅仅保障基本服务，对于个别群体的特殊文化需求，公共图书馆应该有偿提供。公共图书馆的有偿延伸服务是其利用自身优势资源，利用丰富的馆藏文献和不断发展的网络信息技术达到服务模式的二次创新、服务对象的进一步扩大、服务内容领域的深化发展，从而让公共图书馆的服务变得更加人性化、个性化和多样化，使公共图书馆的服务在广度与深度上都能够有长足的进步，让公共图书馆能够更好地融入到人们的日常生活中，满足广大人民群众更加个性化的文化信息需求[5]，实现公共图书馆的终身教育、休闲娱乐、提高公民素质的作用，发挥其重要性和影响力。

第二，公共图书馆经费财政保障限度有利于突出公共图书馆的独立主体地位。公共图书馆不是政府的衍生物，而是具有独立主体地位的法人，虽然公共图书馆依靠政府拨款，但是其主体地位不依赖于政府。有偿延伸服务既可以发挥公共图书馆的社会价值，又可以显示其独立的主体地位，还可以弥补其建设资金的不足[6]。有学者认为，有偿延伸服务的开展，会促使公共图书馆充分利用馆藏资源开发特色资源项目，以吸引更多的读者，从而显示图书馆的主体地位，扩大图书馆的影响力，如此读者和地方政府才能重视图书馆，地方政府才能增加经费的投入[7]。

第三，公共图书馆经费财政保障限度有利于促使公共图书馆自我发展和创新。公共图书馆基本服务的范围是大体相同的，但是公共图书馆的基本服务只能确保公民基本的文化权利，并不能满足所有公民差异化的文献需求。每个公共图书馆想有所发展，不可能都提供基本服务，他们必须要有创新和特色。这些创新和特色不但需要公共图书馆工作人员的努力，还需要经费的支持。只有限定了公共图书馆经费财政保障的限度，明确了其基本服务和有偿延伸服务的界限，公共图书馆才能全面发掘其潜能，创新服务，促进发展。只有基本服务的公共图书馆不可能成为有发展的图书馆。

第四、公共图书馆经费财政保障限度有利于保护基本服务的开展，促进其长远有序的发展。近年来，我国许多地方政府由于财政宽裕，对公共图书馆进行全包服务，财政经费对所有公共图书馆开展的服务都承担，造成公共图书馆的成本不断上升，由于没有相应的制度保障，脱离了经济规律的发展，这种全包服务难以长期维持，甚至损害了公共图书馆事业的长远发展。免费的基本服务是公共图书馆事业的基础, 但公共图书馆事业长远有序的发展, 还必须满足公民深层次和多样化的需求[8]。

3 公共图书馆经费财政保障限度的比较法考察

公共图书馆有偿延伸服务的开展并不意味着经费的不足，其实大部分发达国家的公共图书馆都有有偿延伸服务。公共图书馆提供的公益服务包括免费与非营利的收费服务，因此，笔者认为关键不是该不该收费，而是哪些服务应该收费，哪些服务不应该收费，即收费项目的标准和方式。研究国外公共图书馆有偿延伸服务和我国各地公共图书馆管理条例和管理办法的规定，有利于让我们更加清晰地认识各国和各地公共图书馆经费财政保障的限度。

3.1 公共图书馆经费财政保障限度的国外规定

笔者调查了美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国、日本、新加坡、印度、南非、丹麦、德国、法国、俄罗斯、芬兰、挪威、瑞典、英国共17个国家公共图书馆的法律规定[9]，其中8个国家对公共图书馆有偿延伸服务有明确的规定：

美国公共图书馆收费的内容包括罚款、图书馆复印机使用所得收益、旧图书和设备处理所得收益等，同时也明确了收益必须用于图书馆建设[10]。

《加拿大公共图书馆法》第二十三条规定了图书馆的免费服务和收费服务，其中第三款规定了图书馆收费的项目：①使用其建筑中非公共区域；②使用居住在非委员会辖区人员提供的服务。甚至阿尔贝塔省和魁北克省公共图书馆收取借阅卡年费[11]。

日本的《图书馆法》第十七条规定“公共图书馆不得征收入馆费和利用图书馆资料的其他任何费用”[12]，但是日本实践中一般以 “利用图书馆资料”为标准来认定是否收费。可以收费的项目包括：①复印、打印图书馆资料的成本费；②目的外利用图书馆设施场所的费用，取决于是否以利用图书馆资料为目的；③馆际互借的邮寄费；④罚款[13]。

丹麦对公共图书馆有偿延伸服务收费有详细的规定。《丹麦图书馆服务法》第二十条规定政府可针对公共图书馆提供的与其常规服务项目相关的特殊服务收取费用[14]。同时明确了特殊服务的范围为与常规到馆服务、文献借阅服务以及普通咨询服务具有不同性质，且包括更为广泛和全面的服务内容，区分了基本服务和特殊服务的界限。具体内容包括：①对逾期归还图书收取罚款；②补办借阅证向读者收取一定的费用；③丹麦还允许公共图书馆提供在市场竞争环境下的有偿服务，例如公共图书馆在常规服务过程中积累的智力成果，并可基于出售的目的对智力成果进行进一步的加工和开发。《丹麦图书馆服务法》还规定了有偿延伸服务的条件必须是经读者明确要求以及基于有关部门对有偿服务的收费标准和方式作出决定的。

《俄罗斯联邦图书馆事业联邦法》第七条从公民的角度规定公民有权使用图书馆规则规定的付费项目。第十三条从图书馆的角度规定为了促进公共图书馆的创新发展，可以在不影响主体业务的情况下，进行经营活动。

英格兰和威尔士有偿延伸服务的项目一般包括租借影像资料和逾期还书等项目[15]。《公共图书馆与博物馆法》为了限制图书馆收费，第八条还规定了图书馆收费的条件：①法律规定的图书馆；②图书馆主管机构在条例中规定收费的项目；③收费项目提前让公众知晓。英国公共图书馆在有偿延伸服务中走得更远，如英国国家图书馆与商业机构如书商、网络运营商等合作的方式, 既能充分开发图书馆的潜能, 还能让图书馆营利[16]。《苏格兰国家图书馆法》规定苏格兰国家图书馆可针对文献提供服务收取费用，针对其他与履行职责相关的事项收取费用，包括就提供产品与服务收费。《北爱尔兰图书馆法》规定了特定图书馆服务的费用[17]。

《韩国图书馆法》第三十三条规定了公共图书馆可向读者收取使用费等费用，具体范围由《图书馆法实施令》第十九条规定：①馆藏文献复印费与数据库使用手续费；②个人研究室、会议室等使用费；③会员证颁发手续费；④培训及教育手续费。

澳大利亚州图书馆法明确规定了图书馆服务收取费用的项目、免费服务和有偿延伸服务的范围。澳大利亚的有偿延伸服务比较丰富，既包括文化教育服务，如咨询服务和专业进修服务，还包括商业研究的信息服务[16]。

从以上各个国家的有偿延伸服务规定可以得知，有偿延伸服务在国外是普遍存在的，各国对基本服务和有偿延伸服务的范围作了规定，对有偿延伸服务的内容以原则规定和列举的方式予以明确，这是为了提升公共图书馆的服务水平，迎合广大民众对文化服务的要求。

3.2 我国各地区公共图书馆经费财政保障限度之相关规定

我国《公共图书馆法》第三十三条规定了免费服务的内容，该内容是关于公共图书馆的基本服务，基本服务的费用应该由国家经费财政保障。但是《公共图书馆法》并没有规定公共图书馆是否可以开展有偿延伸服务，以及基本服务和有偿延伸服务的范围，有偿延伸服务收费的标准等问题，使有偿延伸服务的做法缺乏全国性法律规定。

虽然作为公共图书馆的根本大法——《公共图书馆法》对此没有规定，但是国内各地的图书馆管理条例或者管理办法对此还是有规定的，笔者通过比较深圳市、内蒙古自治区、山东省、浙江省、河南省、湖北省、四川省、北京市、上海市、重庆市、广州市、东莞市12个国内地方的公共图书馆管理条例或管理办法的规定，总结得出这12个国内地方图书馆经费财政保障的限度都是基本服务，所有的基本服务都是免费的。除了深圳市、湖北省和四川省3个地方的公共图书馆管理条例没有规定外，剩余9个地方图书馆管理条例或者管理办法在规定了免费提供基本服务之余还规定了公共图书馆可以开展有偿延伸服务，收费标准坚持以成本为原则，并必须由相应部门确定，内蒙古自治区、浙江省、广州市的公共图书馆管理条例或办法还规定了有偿费用用于公共图书馆建设和发展。各省具体规定如表1所示。

从表1可以得出，尽管《公共图书馆法》对纳入经费财政保障和非财政保障的服务范围没有划分，对有偿延伸服务相关内容没有规定，但是国内各地的公共图书馆管理条例或者管理办法都有规定，证明有偿延伸服务实际是得到地方公共图书馆认可并存在的。有偿延伸服务的内容一般包括代查、代译、复印、打印文献信息资源，信息服务和开发等。

无论是国外的公共图书馆法还是国内各地的公共图书馆管理条例或者管理办法都在一定程度上规定了有偿延伸服务，对有偿延伸服务的服务内容、范围和收费标准以及收费用途都作了规定，充分说明了并不是公共图书馆所有的经费都需要财政保障，经费财政仅仅保障基本服务范围，基于服务的有限性和公民需求的差异性决定了有偿延伸服务的存在。

表1 各省份公共图书馆具体管理条例

4 对我国公共图书馆经费财政保障限度的完善

公共图书馆经费财政保障限度实现制度化，既有利于基本服务的发展，也有利于公共图书馆的可持续发展，因此，我国应完善《公共图书馆法》关于经费财政保障限度的法律规定，促进公共图书馆事业的发展。

4.1 完善公共图书馆经费财政保障制度需要明确的原则

完善公共图书馆经费财政保障制度，必须要明确公共图书馆服务和经费的4个原则：

第一，公共图书馆经费财政保障限度的基础：公益性原则。公共图书馆是公益性的图书馆，这是基础。现代社会确立了公共图书馆是公益性的机构，其均等地向社会大众提供服务。需要明确的是公益性服务不等于免费服务，公共图书馆的信息服务除了基本服务外还包括适当的收费服务。营利性服务不属于公益性服务的范畴[18]，所以公共图书馆不能营利。

第二，公共图书馆经费财政保障限度的前提：文化推广的原则。公共图书馆提供的有偿延伸服务必须是跟公民的文化推广有关，不属于文化推广的范畴就不能算是公共图书馆有偿延伸服务，从严格的意义来说，公共图书馆不能提供非文化推广的服务。

第三，公共图书馆经费财政保障限度的关键：公共图书馆经费保障的适度原则。该原则强调公共图书馆提供的公共服务应该是有限的，是为了满足社会公众最基本的文化需求。公共图书馆的公益性决定了其基本服务应该是免费的，但是经费保障的适度原则要求公共图书馆服务免费的范围应该是适度的，避免免费泛化，公共服务应是解决最基本的社会服务, 而不是满足所有人的所有要求。

第四，公共图书馆经费财政保障限度的条件：成本补偿费原则。有偿延伸服务的收费应该坚持非营利和成本补偿的原则，公共图书馆并不能将有偿延伸服务作为其营利的手段。成本补偿原则是公共图书馆有偿延伸服务的条件。

4.2 明晰公共图书馆的基本服务与有偿延伸服务

以服务的延伸性为标准，可以将公共图书馆服务分为基本服务和有偿延伸服务。公共图书馆经费财政保障的范围应该是基本服务，而有偿延伸服务必须由受益公民承担。

4.2.1 公共图书馆基本服务的范围

要明确公共图书馆经费财政保障的限度，首先就要明确公共图书馆财政保障基本服务的范围。

吴汉华认为基础服务是为了保障图书馆基本功能的实现，长期形成的和图书馆自身规章要求的常规性服务[19]。根据《公共图书馆法》第三十三条免费服务的内容，可以分为4类：文献信息查询借阅服务、公共空间的开放、读者活动服务和基层服务。《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》也明确了公共图书馆免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供，并以列举的方式明确了免费服务的项目。

需要明确的是基本服务的发展性，其内涵在不断扩充和发展。《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》中提到“基本公共文化服务项目将随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求的不断增长而发展变化。”阮冈纳赞曾经提到：“图书馆是一个生长着的有机体。”[20]基本服务有两个特点：一是地域性，二是阶段性。地域性强调不同图书馆服务的内容因所在地的经济发展水平不同而不同；阶段性强调基本服务是一个动态的服务，范围随着经济社会发展水平提高而扩大[21]。基本服务的发展性决定了其边界只存在于一个特定的时间点和一个特定的图书馆[22]。

4.2.2 公共图书馆有偿延伸服务的范围

公共图书馆的延伸服务是指在实现基本服务功能的基础上,利用公共图书馆的文献、馆员、设备、馆舍、品牌影响力等各种优势资源,为公民提供外延性服务。除了公共图书馆长期形成的，为了保障公共图书馆基本功能的常规性服务之外都是有偿延伸服务。有偿延伸服务是以公民需求的扩张为前提，迎合公民的需求是有偿延伸服务的宗旨[23]。

由于公共图书馆的基本服务是不断发展的，因此，有偿延伸服务也是不断发展的，昔日的有偿延伸服务随着发展会变为基本服务，同时由于公民需求的扩大，有偿延伸服务也会不断扩大。

有偿延伸服务具有以下特点[18]：（1）服务资源的排他性和竞争性。有偿延伸服务是利用公共图书馆的各种资源为公民提供不同于基本内容的服务，例如代查、代译、复印、打印文献信息资源等，其都具有个体性，排他地使用了公共图书馆的资源。（2）文化性。有偿延伸服务必须是跟公民的文化需求相关，因此，出租场地等行为不是公共图书馆有偿延伸服务的范围。（3）差异性。不同地方的公共图书馆由于地域、定位和发展方向的不同，其提供的有偿延伸服务也会存在差异，并不是千篇一律。公共图书馆有偿延伸服务的差异性正是每个公共图书馆作为独立主体萌发自主意识，谋求创新和自我发展的必要条件。（4）服务的明确性。有偿延伸服务是明确的，包括受益对象明确、服务成本可根据资源的耗损核算。

4.2.3 公共图书馆的基本服务与有偿延伸服务的界限

基本服务与有偿延伸服务是一种相互补充的关系。有偿延伸服务经过发展，可以转化为基本服务。有偿延伸服务向基本服务转化, 扩大了基本服务的范围，提升了图书馆的服务能力。

尽管法律对基本服务做了规定，但是在具体实践中对于基本服务与有偿延伸服务的界限还是难以划分。

社会的服务可以分为公益性和私益性，它们区分的标准是消费上是否具有排他性和竞争性，更有服务介于公益性和私益性之间，这种服务具有非排他性和竞争性，但是到一定程度会消失，出现排他性和竞争性，这种服务称为私有局部公益性服务，公共图书馆便是这种服务[24]。有偿延伸服务具有资源排他性和竞争性，因此，划分公共图书馆基本服务与有偿延伸服务的标准应以是否带有私人性质。如果是纯公共服务的，对资源并非是排他性和竞争性的占有，这就是基本服务，这应该是经费财政保障的范围；如果带有一定的私人的性质，对资源利用有排他性和竞争性，这就是有偿延伸服务的范围，接受该服务的公民过多地占有了公共资源，如果不进行费用的收取会产生公共资源被滥用的嫌疑，实际使用的公民应该承担非营利的费用。

4.3 对我国《公共图书馆法》关于经费财政保障限度的完善

尽管各地公共图书馆管理条例或者管理办法都对公共图书馆有偿延伸服务做了相应的规定，但作为我国公共图书馆领域的根本法——《公共图书馆法》却对此没有规定，这既不利于划分公共图书馆经费财政保障与有偿延伸服务的范围，也不利于确立公共图书馆独立主体地位的形成以及长远发展，更不利于规范有偿延伸服务，因此，我国首先应该完善《公共图书馆法》的规定。

4.3.1 确立有偿延伸服务

由于有偿延伸服务因时间性和地域性的不同而有所差别，因此《公共图书馆法》在具体规定时既要有原则性，确立有偿延伸服务的方向，还要注重内容的灵活性，参考各地经济状况和需要确定，并明确随着经济的发展而范围变大。具体而言，采取原则标准性和列举性相结合的立法方式，以私人性质为基本服务和有偿延伸服务的划分标准，并列举一些常见的有偿延伸服务内容，将公共图书馆有偿延伸服务分为3个方面：

（1）馆藏资源延伸服务。馆藏资源延伸服务是指公共图书馆员利用自己的知识技能对原生资源或文献资源进行深度开发, 从而形成馆员自主开发出的、具有某种实际价值的知识体系供特定公民利用。利用这种服务可以开发公共图书馆的创收能力，如文献的深度开发，为企业市场竞争进行的信息调研等。

（2）设备资源延伸服务。设备资源延伸服务是指图书馆利用自己的设备资源优势为公民提供各种便利服务，如复印、打印等服务。

（3）人力资源延伸服务。人力资源延伸服务是指将公共图书馆员作为一种知识资源由图书馆直接提供给公民进行知识服务, 此时图书馆员的隐性知识将在与公民的交流中直接转化为公民的隐性知识[19]。如举办多种形式的培训班、在职教育、就业教育、后续教育。

4.3.2 有偿延伸服务收费标准和用途

在明确了有偿延伸服务的内容和范围后，要规定有偿延伸服务收费标准与用途。由于各地发展水平、各个公共图书馆实际情况不同，收费标准不宜规定得过细，在成本价原则的基础上由各地物价部门会同文化部门商议后决定，并予以公示。收费的用途规定为公共图书馆事业的发展，由相应部门监督使用。

4.3.3 立法鼓励公共图书馆特色服务以及适当开展与文化事业相关的商业性活动

在基本服务普及的前提下要不断提高公共图书馆服务的能力，不能因为基本服务而束缚了公共图书馆的长远发展。为了公共图书馆的创新、发展以及图书馆事业的未来，可以在保持基本服务的基础上，鼓励公共图书馆开展特色服务，并适当开展与文化事业相关的商业性活动。今天的专业化服务也许是明天的大众化服务，公共图书馆应转变服务观念，由现在的被动服务转变为主动服务，建立推销公共图书馆服务和图书馆服务品牌的意识。

英国公共图书馆在这方面值得我们借鉴。2014年《英国公共图书馆创收报告》认为公共图书馆的创收既能解决公共图书馆经费紧张问题，还能促使公共图书馆提升服务水平，提高公民对公共图书馆的利用率，实现公共图书馆服务的多元化，促进其长远发展。

该报告列出了5种创收渠道：与其他公共机构签署有偿协议，利用公共图书馆的空间和资源提供公共图书馆核心业务以外的公益性服务，包括健康与福利、教育、辅助性数字化设备、培训、就业辅导等；与私营企业签署有偿协议，通过公共图书馆的公共空间和资源为其发布广告，并为其开展产品营销或配套商业活动提供服务；图书馆零售服务，如销售书籍、文具、食品等；图书馆有偿服务，提供研究服务、自费出版等服务；新兴信息技术服务，如图书馆利用空间和文献信息资源为公众提供实验室编程和设计资料以及激光切割机、打印机和扫描仪设备等[25]。

英国公共图书馆开展该活动的目的是为了有利于公共图书馆的服务，此外还规定了完整的流程：可行性评估、调研市场需求、制定计划、试运行的财务跟踪、根据运营情况改进服务、绩效评估[25]。

5 结 语

作为公益性文化机构的公共图书馆，应该由国家财政保障基本运行，但财政并不能无限制的保障公共图书馆的经费。为了促使公共图书馆管理创新，提升其内部竞争力，必须要明确经费财政保障的限度。限度之内的是基本工作，财政必须予以保障，这是公民文化权利的体现；限度之外的事项是有偿的创新工作，能促使公共图书馆的发展。基本服务的财政保障是有上限的，但是财政保障限度之外的事项是没有上限的，这可以促进公共图书馆自我发展、自我创新，树立公共图书馆的自主意识、主体意识、自我责任担当意识，实现公共图书馆可持续发展。