老龄化背景下社会养老服务的困境及对策分析

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南京师范大学

21世纪前，我国曾是世界上最大的人口红利国家。现如今日益严峻的老龄化形势给我国养老事业带来了巨大挑战，发展可持续的社会养老服务显得越发重要。

一、我国养老服务面临的形式

相较于其他国家，我国的老龄化有其特殊性。计划生育以来，我国新生儿出生率断崖式下降，随之涌现了大量的独生子女。随着城镇化进程加速，农村人口大规模向城镇流动，人口大流动导致家庭离散化，留守老人、留守妇女、留守儿童等非传统家庭大量涌现，老龄化城乡倒置。

(一)我国人口老龄化的现状和发展趋势

我国老年人口基础大且呈加速发展之势。根据国家统计局的统计资料显示，2010年，我国65岁及以上人口为1.19亿，占总人口的8.90%，2015年65岁及以上人口升至1.44亿人口，占总人口的10.5%。据全国老龄委公布的数据显示：2017年底，中国老年人口高达2.41亿，已占全国总人口的17.3%，仅2017年，新增老年人口就超过一千万人。

据预测，2025年我国老龄人口将高达3亿，2034年将突破4亿人口，到21世纪中页，我国老龄人口达到顶峰，预计将有4.87亿老龄人口。届时，“三人行将有一老也”人口老龄化将达到33%。

(二)我国人口老龄化的主要特点

老龄化作为当今世界各国共同面临的社会问题。相较于其他国家，我国老龄化与之既有共性，也显示出了其特殊之处。我国老龄化的主要特点主要表现在其下几个方面。

我国老年人口不仅基数大且类型复杂，独居、失独、特困、伤残、失能、失智、高龄老人数量庞大。根据国家老龄办发布的“第四次中国城乡老年人生活状况调查”的统计结果，我国失能老人约为4063万人，80岁以上高龄老年人口达到3067万人。中国家庭发展报告2015调查显示，“空巢”老人占老年人总数的一半，其中独居老人约占老年人总数的10%，仅与配偶居住的老人占老年人总数的41.9%。

2、未富先老、未备先老

我国老龄化未富先老、未备先老并存。德国、法国等发达国家在人均GDP达到10000美元时进入老龄化社会，而我国进入老龄社会时人均GDP只有840美元，2012年我国65岁及以上老年人口比例与新加坡大致相当，但是我国按购买力平价计算的人均国民收入为9210美元，新加坡则高达61100美元，约为中国的7倍，由此看来我国是典型的“未富先老”。养老服务与老龄化现状严重不相适应，可谓“未备先老”。

3、特殊家庭、非传统家庭大量涌现

我国人口的大流动趋势，导致了非传统家庭、特殊家庭的出现。普查数据显示我国家庭户类呈现多样化趋势，主要表现为非传统类型家庭大量涌现，如纯老家庭、空巢家庭、隔代家庭、丁克家庭、大龄单身家庭等、单亲家庭等。“六普”数据显示2010年我国纯老家庭户约3000万户，隔代家庭2010年比2000增加了260万之多。中国社科院发布的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为中国目前的总和生育率为1.4，已经接近国际公认的1.3的“低生育陷阱”。在生育率走低，人口大流动加剧的形势下，非传统家庭的类型和数量会越来越多。

4、老龄化城乡倒置，农村养老基础薄弱

一般而言，老龄化程度与经济发展水平呈正相关。但中国的情况恰恰与之相反，中国老龄化城乡倒置。以城市到农村为主体的城乡间人口迁移流动是我国人口老龄化城乡倒置的根本原因。目前，农村的老龄人口比例高于城区，这一极具中国特色的城乡倒置老龄化现象将要延续到2040年前后。

实施风险管理后的观察组护理质量评分及住院患者对护理工作满意度较未施行风险管理的对照组相比均有明显提高(P<0.05);各类护理不良事件发生例数及发生率均明显下降(P<0.05)。各项指标比较差异均具有统计学意义(P<0.05)。

二、我国社会养老服务建设面临的主要挑战

我国颁布的法律性文件《国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要》将社会养老列入其中，具有里程碑意义。但我国社会养老建设仍处于初始阶段，与经济、社会发展形式以及养老服务需求不相适应，发展可持续的社会化养老服务仍存在诸多问题亟需解决。

(一)社会养老服务制度缺乏顶层设计

政府作为社会管理活动的主体，应积极出台有利于养老服务的政策、法律法规，增强养老服务的制度支持力度。就目前形势来看，我国养老服务制度建设不甚完善，尤其缺乏顶层设计，具体体现在：养老服务政策、法规不甚完善；养老规划不合理，缺乏顶层设计；养老服务发展的支持性政策缺乏系统性，落实力度不够；养老服务缺乏统一指标、制约监督机制。

(二)社会养老服务各主体关系尚未理顺

政府的主导作用有待强化。养老服务作为一种准公共产品，政府对养老服务应担负起相应的责任。依照目前形势，政府养老服务职能存在错位、越位、缺位等问题。家庭养老的基础性作用逐步弱化。家庭规模小型化、核心化、多样化的形势弱化了传统家庭养老功能。根据国家统计局数据资料显示，2000年我国人口普查户均规模为3.44人，到2010年十年时间户均规模减少到3.09人。作为居家、机构养老的重要依托，社区养老能力需要进一步提高。当前社区养老服务城乡覆盖不均，2015年我国城市社区养老服务覆盖率已达到100%，而农村仅为50%，村镇的社区养老基础设施建设缺失严重。社会组织与政府合作治理公共服务的格局尚未形成。由于尚未厘清社会组织是单纯的公共服务的提供者还是参与公共服务的治理与监督，使社会组织与政府、家庭、社区无法形成有效的合作。

三、我国社会化养老服务可持续发展的对策

面对严峻的老龄化，家庭养老功能不断弱化的形势，国家财政难以形成有效支撑。理顺政府、社区、家庭、社会组织的关系，健全养老服务制度，利用新兴高科技手段创新养老模式，开发养老服务产业；加强养老服务队伍建设；发展社会化养老服务已迫在眉睫。

(一)理清政府、社区、社会组织的养老职能

我国的养老服务属于复合型公共服务产品，公益性与市场性兼备，因此社会化养老服务建设必须理清政府、社区和社会组织的职能。

政府的职能主要体现在制定政策、统筹规划、必须的资金投入、典型示范和监督管理等方面。作为养老服务体系中的主导者，政府必须精准定位在社会养老服务中的位置和厘清所要承担的职能。

社会组织提供居家养老服务具有自身独特的优势，能有效的避免政府失灵。充分发挥社会组织的作用，首要任务要对其进行准确的角色定位，转变传统观念，促使社会组织由服务承担者向合作管理者的转变，积极承担合作治理的职能。

在社会化养老服务建设中，社区起着不可替代的作用。无论是居家养老还是机构养老，都离不开社区的积极参与。社区要积极承担老龄工作的职责，广泛宣传党和政府的老龄工作政策，制定本社区养老服务规划，接受上级部门业务指导并组织实施。

(二)拓宽养老服务筹融资渠道，确保养老资金安全可持续

养老服务筹融资社会化是否充分，直接关系到国家养老安全，要充分利用互联网技术，积极响应国家“大众创业、万众创新”的号召，创新养老服务筹资方式，多管齐下，吸引民间资本参与到公共事业的建设中来。

政府要深化“放管服”改革，在放宽民间资本进入公共事业的同时，创新融资方式，允许民办养老机构进行股权融资，支持天使基金对养老服务行业进行投资，并允许企业上市。众筹融资支持养老机构稳定运行。在政策允许的范围内，由政府牵头担保，地方财政投入启动资金建立众筹融资平台，面向全社会进行众筹，众筹所得在政府的监管下用于养老机构招投标。

(三)完善农村养老服务体系，城乡养老一体化

鉴于农村老年人口的特殊性，农村社会养老服务体系建设应以居家养老为主，充分发挥基层自治组织的积极作用，切实提高养老服务有效供给。

积极应对农村老龄化，完善农村养老服务体系。构建可持续的农村养老服务体系，要进一步完善农村养老保障制度；拓宽融资渠道，保障养老服务有效供给。虽然农村差序格局正逐步弱化，但不可否认的是，邻里间依然存在较强的互助性，应根据农村现实情况发展互助式养老服务。

多层次养老解决农村特殊人群养老难题。大力开展村集体养老，失能失智老人集中托养；大力发展乡镇养老院集中供养失能失智老人；村、乡(镇)、县三级农村养老体系保证政府养老服务托底职能。

(四)加强养老服务队伍建设，深化服务机构与高校的合作

完善的社会养老服务建设，不仅要追求养老服硬件配套设施齐全，还要保证养老服务队伍的完善，要做到软硬兼具，双管齐下。

规范养老服务使用与工作标准机制，提高护理人员社会地位，实行工资增长机制。提高护工的社会地位和薪酬待遇是留住人才的关键所在。强化社工-护工-志愿者的养老人才体系，规定养老机构社工、护工所占总服务人员比例，加强志愿者队伍建设。

鼓励、支持高等学校、中等职业学校和各培训机构设置养老服务相关专业或培训项目，并在养老机构中设置实习岗位，深化双方合作，在实践中培养养老服务的专业性人才。加强老年人力资源开发，转变自我养老态度，实现老年人自我价值。将老年人才开发利用纳入各级人才队伍建设总体规划，鼓励各地制定老年人才开发利用专项规划。

(五)大力发展养老产业，创新养老服务技术

产业化是实现养老服务社会化的现实途径，技术创新是养老服务永葆活力的根本保障。要加大政府的扶持力度，把养老服务纳入社会发展的总体规划，走产业化道路。

建立老年用品研发基金，完善老年用品研发机制，国家财政保障实施，坚持养老服务技术创新。鼓励养老服务企业的连锁化、集团化、品牌化经营，培育一批福利性与产业性兼备的龙头企业。

创新养老服务技术，打造智慧养老服务平台，发展“互联网+”养老，充分利用互联网技术创新养老服务。发展智慧养老新业态，开发和运用智能硬件，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合，创新居家养老服务模式，开发专业化、精准化的私人定制服务。

(六)创新养老服务形式，增加养老服务选择

目前主流养老依然是家庭、机构、社区三驾马车驱动，传统养老形式已无法适应社会养老服务需求。要促进养老服务形式的创新，大力发展以房养老、消费养老、旅游养老、互助养老、互联网+养老等新型养老形式。优化养老资源合理配置，促进养老资源向社区、居家养老倾斜，向农村倾斜，向失能半失能老人倾斜，进一步改善养老服务供给结构，持续深化养老服务供给侧改革，提升社会化养老服务的“精准性”，针对“精准养老”提供多样化的养老形式。

创新养老服务形式，多养老服务形式并存。在稳固居家养老、社区养老、机构养老的基础上，创新养老服务形式，有侧重的扶持互助养老、时间银行、消费养老、以房养老等新型养老形式。