陕南移民搬迁现状调查——以商洛市商州区为例

崔瑜璠 陕西师范大学 哲学与政府管理学院 陕西西安 710119

关于生态移民,最先是由美国科学家考尔斯提出,是指出于保护生态环境的目的而实施的移民,也就是当某地生态环境已经或即将丧失基本的承载能力时,移民便成为了必然选择.陕南地区因其所处的地理位置,是一个自然灾害多发的区域,对当地经济发展产生了很大的制约,属于生态敏感区.于是,陕西省于2010年12月7日正式通过了《陕南地区移民搬迁安置总体规划》,2011年5月正式启动.规划指出:从2011年至 2020 年的10年间,陕南汉中、安康和商洛三市共 28 个县将移民搬迁 240 万人,超过3 个地区总人口的 1 /4,本次生态移民工程是一项保障当地群众生命财产安全、改善生活生产条件、促进经济社会发展的民生工程.

同时,搬迁是一项复杂而庞大的工程,会产生一系列的后续影响,例如:原有的收入来源丧失、原本的家族系统被破坏、自身所掌握的生存技不能得到充分发挥、不能适应迁入地风俗习惯等等.这些问题的存在都是影响移民搬迁工程顺利进展的阻碍因素.

一、商州区移民搬迁现状

1、已搬迁移民生活现状

截止2017年12月,商洛市商州区已经搬入安置区的居民共有上万户.调查数据显示,大多数居民对目前的生活现状持满意态度,认为生存环境和生活水平与之前相比具有明显的改善和提高;部分居民持中立态度,认为搬迁后的生活与搬迁之前的生活没有太大的差别;仍然有少部分的居民对生活现状很不满意,遣返心理强烈,主要表现为对迁入地风俗习惯不适应、原有家族关系被破坏后孤独感加剧以及失去生活来源等等.搬迁之后,居民的收入来源也有了相应的变化,从之前单纯依靠发展第一产业发展到目前的一、二、三产业共同发展,其中,从事服务业和工商业所获收入在居民总收入中所占的比重逐年上涨,对提高居民生活水平起到了很大的促进作用.同时,子女就学问题也是关系到是否留得住群众的关键点之一,目前已搬迁移民的子女多采用就近安置的方式安排就学,所有适龄学生都已按时入学接受教育,这对于留住移民而言是一个极大地保障.

2、后续产业发展现状

后续产业发展是指生态移民在国家的帮助和扶持下,个人或集体逐步完成由第一产业向第二、三产业转移,从而实现就业、增收、致富等经济目的的产业发展.目前商州区移民的收入来源已从之前的单纯依靠农业发展向依靠农业、服务业、工商业共同发展转变.商州区水热条件优越,加上山地的地形因素很适合发展种植业,而且当地盛产中草药,这对于特色中草药种植产业的发展十分有益.同时,大力发展地方性企业是后续产业发展的突出特色,其中重点扶持的有凯隆魔芋精粉有限公司、冶炼厂、比亚迪工厂等一批企业,鼓励移民户进厂打工,增加收入,增强造血功能.笔者在商洛市商州区看到,当地的居民们沙河子镇看到,移民很多都进入了比亚迪工厂和冶炼厂做工,同时,搬迁新区距离沙河子镇集市距离较近,随着沙河子西街的建设,将有越来越多的移民走近集市,开始从事商业活动,以增加家庭收入,长年务农的移民们将转型成产业工人和商人.

二、移民搬迁中存在的问题

陕南移民搬迁规模宏大、移民类型多样且搬迁周期长,目前处于最后的攻坚阶段,因此不可避免的会出现许多困难和问题,在商洛市商州区,比较突出的有以下几点:

1、选址问题

商州区位于商洛市南侧,因地处山区,自然灾害频发,属于生态敏感区,人口无法集中生存,都是零散分布于山间河谷等自然环境稍好的地区,加之此次移民搬迁工程涉及的范围广,人数多,区域分布非常不集中,因此人地矛盾十分突出,这便对移民搬迁的选址问题提出来巨大挑战,而就目前而言, 陕南移民搬迁的选址确实出现了许多问题.其一,与迁入地居民缺乏有效的沟通,征地拆迁工作不能及时有效的开展,阻碍了搬迁工作的进度,其二,迁入地点选址不当,因为陕南地区人多地少,人地矛盾冲突很大,环境稍好一些的地方早已有人定居,不可能闲置下来供政府安置移民,因此很多迁入地选址并不是非常适合人类定居,如此一来,便导致了自然灾害的转移、搬家,产生了新的生态、环境、灾害问题.

2、资金问题

按照规划,陕南地区移民搬迁共需超过资金1100 亿元,这是一个巨大的数目.对经济欠发达而又资金短缺的陕南贫困地区而言,搬迁工作面临难以继续落实配套资金的窘境,后续资金紧张严重影响到了移民搬迁的进度.参照近年来三江源等地移民搬迁的建设实践,所需资金远远超过陕南三市政府可支配财力总和,再考虑到近年来原材料价格和工价大幅上涨,实际资金需求已经远远超出预算资金.根据目前商州区的财力,难以落实如此大量的财政配套资金.

3、土地利用问题

商州区与大多数陕南地区一样,自然灾害频发,自然环境恶劣,城镇多是建设在山坡上或者山沟里.人地矛盾十分突出,人均耕地还不足一亩.此次移民搬迁,使得土地供求矛盾进一步加剧,移民选址十分艰难.此外,移民耕地面积不足也是挑战搬迁工程的一个大问题,因远距离耕种难度大,实现的可能性小,因此为了保证已搬迁的移民有可以耕种的土地,不得不从原著居民手中租赁或者分配耕地给迁入移民,然而即使这样,也并不能保证每户居民都有平均水平的耕地,同时,许多原著居民并不愿意将耕地租让给迁入移民,这更加大了此项工作的实施难度.再者,移民在搬走之后,因距离较远,原有的耕地多半被废弃,只有少耕地还在继续耕种,这造成了严重的耕地浪费,因此,废弃耕地再利用问题也是目前面临的土地问题之一.

4,后续产业发展存在的问题

移民搬迁的成败在于是否留得住群众,说到底就是群众来了吃什么,靠什么发展,也就是如何解决好群众的收入来源问题,让群众生活的更好,更安心,真正提高群众的生活水平.如果不能够很好的解决移民家庭长期、可持续的生机出路和收入,就可能导致次生贫困人群,产生大批脱离土地的失业人员.目前,商州区搬迁后的居民收入主要依靠务农、外出打工.以及在就近工厂做工等方式.但发展中存在的问题十分突出,首先,发展后续产业的空间有限,陕南地区自然环境恶劣,人多地少,人地矛盾突出,发展后续产业如修建工厂必然会侵占大量适宜人们定居的土地.因此,迁移虽然减轻了迁出区的生态压力, 但是对于迁入地而言, 必然使自然环境承载超负荷的密集压力. 加之安置区的社会发育程度低,产业发展不合理,发展后续产业缺乏资金支持和实施环境,发展空间受限. 第二产业受地理、环境、居民素质等条件制约,发展空间和前景不大. 第三产业基本处于起步阶段,所占比重很小.其次,移民转产就业渠道狭窄,商州区由于地处秦岭山区,自然环境复杂,交通信息不畅,教育水平落后, 造成生态移民文化素质普遍较低,劳动技能差,社会生产力低下,严重制约着当地社会文化经济的发展.加之安置区小城镇的规模较小,城镇化水平不高,因此,安置区无法为生态移民提供大量的就业机会, 即使有了就业的机会, 也会很容易因为生态移民缺乏必要的素质和生产技能而丧失,使得生态移民的就业渠道变得狭窄.同时移民普遍存在依靠补贴过日子, 等待政府发展后续产业和安置就业的消极思想,更加剧了移民转业的困难程度.

三、存在问题的应对措施

1、土地利用问题应对措施

土地利用主要需解决的是争取居民的支持和配合问题以及土地流转问题.解决这些问题,首先,要加强与迁入地原著居民的沟通,争取得到他们对搬迁工作的支持和理解,确保拆迁和安置房屋的建设顺利进行,尽量减少正面冲突,维持社会和谐与稳定.其次,要提前做好迁入移民和土著居民的思想工作,加强双方文化风俗习惯的沟通交流,促进融合,为移民工作的顺利进行奠定思想文化基础.再者,要加强荒废土地的利用,大规模组织种植黄姜等药材,做到物尽其用,减少土地资源的浪费.

2、资金问题应对措施

资金问题能否得到解决关系着移民搬迁工程能否按计划按时间顺利完成的关键所在,针对目前的现状,有以下建议可供采纳:第一,政府应加大资金支持力度.全省市应重视移民搬迁工作的开展,并逐年提高在此工作上的资金投入比重;同时各省市可以将移民搬迁工作的进展、所遇困难等情况上报中央,争取国家的资金支持.第二,节约资源,提高资金的配置和利用效率.设立专门的资金规划和监管部门,加强监管力度,确保资金的使用做到合理、公开、透明.第三,考虑开辟新的资金渠道,尤其是要考虑如何融资的问题.地方政府可以利用移民搬迁后的宅基地、山林、矿产等资源开发,运用市场机制招商引资,吸纳民间资金和社会闲散资金.还可以将废弃的耕地利用起来集中种植药材等,增加财政收入.

3、后续产业发展问题的应对措施

后续产业的开发应从实地出发,实事求是,因地制宜,多渠道、多形式、多方法的开展,根据商州区的资源条件,经济技术条件和移民的自身条件,并结合商州区移民搬迁后续产业发展中存在的问题,笔者认为可以有以下几点改善措施:第一,大力扶持地方性企业,增加移民收入.目前,商州区冶炼厂,比亚迪工厂等共吸纳移民1000多人进厂做工.根据本课题组的调查统计,2017年商州区沙河子镇移民安置区共向比亚迪工厂输出劳工200多人,从事工厂作业,人均月收入达1500元,总收入达30余万元.这对于解决后续产业发展问题具有良好的借鉴意义,值得大力推崇和提倡.第二,加强移民的技能培训.之前村民们单一的劳动技能在搬迁之后已经很少能够得到用武之地,甚至无法满足其自身的生存需求,所以必须加紧对移民进行新的技能培训,通过举办培训班、岗前培训等途径,增加移民的就业竞争力,让他们掌握一技之长,更好的适应新的居住环境.

陕南移民搬迁是一项浩大而复杂的工程,自启动以来经过各部门的共同努力,目前取得了良好的效果,基本达到预期的目标,目前距计划结束还剩两年时间,各部门也正在抓紧时间进行攻坚克难,以期顺利完成搬迁工作,造福陕南人民.