调解律师：化解信访积案的能手

本社记者 侯劲松

这是一家什么样的律师事务所？为什么他们要参与到信访工作中去？通过一年的数据，我们来看看参与信访工作的律师所起到的作用。

2009年，上海15家律所69名律师全程参与市领导信访积案调研活动，核查信访积案675件，出具法律意见书675份。其中，新闵所25名律师作为时任上海市市长韩正的特别助理，参加41件信访积案调研并出具法律意见书，为化解信访积案打下了基础。

早在2005年，上海新闵律师事务所在民政局登记注册设立了民非企性质的新闵调解事务所，新闵调解事务所董事长江净提出一个全新的概念，律师参与信访工作的ADR机制。ADR（Alternative Dispute Resolution）是指非诉讼纠纷解决机制/程序，就是除了诉讼以外的纠纷解决机制。新闵所成功转型为三位一体的发展模式，经过十多年参与信访工作的探索和实践，总结归纳出律师参与信访工作的ADR“五全机制”。

全国首家专业律师调解组织

2005年，在上海市闵行区委政法委、区信访办、区司法局的支持指导下，在区委、区政府搭建的平台上，以区信访办为基地，以社会矛盾的预防与化解为主线，新闵律师事务所在民政局登记注册设立了民非企性质的新闵调解事务所。新闵调解事务所以新闵律师事务所为依据，以专业律师为调解员，专门化解信访矛盾。江净既是新闵律师事务所主任，又是新闵调解事务所的董事长和新闵法律援助室的主任，形成了三位一体的发展模式。

江净告诉记者，新闵调解事务所是全国首家专业律师为主体的调解组织，当时还曾由于没有法律依据引发了一些争议。近年来，党和政府越来越重视多元化纠纷解决机制，尤其是2012年最高人民法院发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷多元化解机制改革试点总体方案》，提出推动建立律师调解制度，支持律师协会、律师事务所建立专职或者兼职律师调解员队伍，由律师调解员独立主持调解纠纷。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，提出建立完善律师调解制度，鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解。2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出推动律师调解制度建设，吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，探索建立律师调解工作室。这些文件和制度的出台使新闵所三位一体的发展模式更加如虎添翼。

江净认为，律师的五个职业特征——直接性、广泛性、前瞻性、中立性和公益性，决定了律师参与社会矛盾的预防与调处具有独特的职业优势。首先，直接性。律师就是直接面对社会矛盾和冲突的职业。其次，广泛性。律师是一种新型的社会管理资源，能发挥促进社会成员相互沟通、反映各阶层要求方面的媒介和传导的作用。第三，前瞻性。律师参与社会管理可以有效地预防矛盾的产生。第四，中立性。律师以独立的第三方在执业活动中参与矛盾的调处。律师只以其独立的职业立场认识、评价事实以及处置相关法律事务，因此常常可以平衡双方的利益，也得到双方的尊重。第五，公益性。律师的部分职业行为具有社会公益性，能够为和谐社会的构建提供创新性实践，有效运用律师的公信力和亲和力，有助于整合各种社会关系，协调和处理各种利益冲突，减少社会交往的摩擦，实现社会的良性互动。

律师参与信访工作的全流程包括信访接待、初信答复、信访复查、信访复核、分级分责、积案化解、核查终结等方面。以律师为主体的ADR，乃至建立以律师为主体的专业调解组织是有据可依而且符合多元化纠纷解决机制改革要求的，上海有两万多名律师，全国有30多万名律师，这是一支专职的、有调解技能的律师队伍。

“十年来，新闵律师事务所和新闵调解事务所用大思路为政府解忧，用大智慧为企业解难，用大奉献为百姓维权，参与预防和化解的30人以上的群体性社会矛盾200余起，涉及人员数万人，每年化解的区镇一级的重信重访、涉法涉诉案件20余起，真正做到了政府、企业和百姓的三满意。”江净说道。

2016年，上海市信访办创新提出“案清事明”理念，要求对每件信访事项做到“五清”和“四重”，“五清”即人员清、诉求清、责任清、工作清、方案清。“四重”即重法规、重过程、重事实、重技术。同时，上海市信访办要求将“案清事明”理念与社会参与相结合，积极引入第三方律师参与信访接待、信访听证、案件审核等工作，为化解矛盾创造有利条件。

江净对记者说：“通过多年的工作，我们深深地感受到，律师在社会矛盾预防与调处中，起到了各级党委政府和其他社会组织难以起到的独特作用。”

律师参与信访的“五全机制”

据江净介绍，20多年来，闵行区在矛盾源头治理上下功夫，在多元化化解信访矛盾上做文章，全面参与信访矛盾的“止新化旧”的理论研究与探索，新闵律师事务所和新闵调解事务所通过在实践中的归纳与总结，逐步建立和完善了律师参与信访工作的ADR“五全机制”：为信访活动中“全主体”提供专业法律服务，全面参与信访工作内部“全流程”，形成律师参与信访矛盾预防与化解“全配套”保障机制，达到“止新化旧”目标。

江净向记者透露道，早在上世纪90年代，闵行区一些疑难群体案件的化解已经引入律师参加。闵行区发挥律师作用，成功化解历史积案的经验得到上海市委和市政府的推广。

20余年来，闵行区律师为地铁五号线轻轨、地铁九号线、十号线、十二号线、磁悬浮、世博基地等重大市政工程提供动拆迁以及配套商品房建设等法律服务。

2006年9月，新闵律师所根据虹桥指挥部的要求，全程参与了虹桥综合交通枢纽工程动拆迁法律服务与信访矛盾预防与化解法律服务。新闵所律师在动迁正式实施之前就开始参与动迁方案制定，并对可能出现的法律风险、社会风险以及社会不稳定因素进行了全面的分析与评估，预防社会矛盾的产生。

新闵所为虹桥综合交通枢纽工程动拆迁工作专门组织了43名律师和律师助理的法律服务团，为动迁工程现场提供调解和法律服务，法律服务时长超过3万小时。在各方的努力下，在规定的时间节点——2006年12月底完成该基地拆迁腾地任务，律师的工作成效得到了市重大办领导、闵行区委区政府、工程指挥部的充分肯定。

大范围动迁结束后，闵行区委和区政府专门形成律师参与化解34户强迁户信访矛盾的会议纪要。2009年至2014年间，根据区委区政府尽早化解虹桥综合交通枢纽工程基地已被强迁的34户矛盾的要求，各相关部门成立了化解矛盾专案组。新闵所通过尽职调查，共出具了34份法律意见书，并派出24名律师组成四个小组与各相关部门一起，入村入户一户户化解，目前已化解24户，其余的化解工作正在进行中。

在参与治理工作中，新闵所为闵行和松江区的拆违与“五违四必”整治提供法律服务。新闵所律师为华美路100弄、华漕镇许浦村、九亭7.98平方公里的五违整治区和“九泗洞”11.66平方公里整治区等提供法律服务，共协助拆除违法建筑近1000万平方米，为闵行区浦江镇、华漕镇、莘庄工业区共120家村居提供法律服务，还化解了大量因物业管理、企业转型、撤村改制等引发的群体性社会矛盾。

据了解，自2015年起，闵行区开始推行法律服务进社区工作，2016年已经实现闵行区一村居一法律顾问，由律师协助化解社区矛盾纠纷，处置突发事件，上海市新闵律师事务所一共向闵行区120多家村居委提供法律帮助。

经过多年的努力，新闵所培养了一批有社会责任心的年轻律师，他们经受了考验，并开始挑起了大梁。胡兰霞律师从2009年开始律师职业，至今已满九年。她说，执业之初为配合带教老师的工作，她被安排为市律协信访矛盾调解化解委员会秘书。律师业务是从信访业务开始起步，经历过只有付出没有回报、只有义务没有业务的初期阶段，那时她想到了放弃。

“走过九年之后，我早已不再彷徨，因为社会的公平正义对我而言已经不再是一句口号，而要落实在我代理的每一个案件、调解的每一个纠纷当中，律师职业对我而言也不仅是一份工作，更是一种信念。”她说道。

她告诉记者，大部分信访案件都是比较复杂的，不仅是法律法规的运用，还涉及政策、家庭纠葛、劳资矛盾、证据缺失等各种问题，对每个信访案件的分析处理，都需要综合运用各类知识储备，甚至在诉讼、调解各种争端解决方式中灵活选择使用。当通过诉讼不能解决问题时，通过调解技术和法律专业的巧妙结合，真正实现当事人利益与社会效果相统一，法理与情理兼收并蓄。

2010年度，胡兰霞被聘为“闵行区信访办律师志愿团”成员，2016年度被评为“法律服务进村居”律师先进个人，2017年度被评为闵行区信访矛盾化解律师先进个人。

2018年1月，江净和陆俐莎律师撰写的《律师信访ADR五全机制的探索与实践》被收入《第十届中国律师论坛精选论文集》。

坚持以党建促律所发展

近年来，党中央高度重视律师行业党的建设工作，习近平总书记多次作出重要指示，明确提出“实现党的组织和党的工作对律师行业的广泛覆盖，努力为探索、加强新社会组织基层党建工作提供新鲜经验”。

上海市新闵律师事务所支部委员会始终强调基层党建工作的重要性，强化党支部的战斗堡垒作用，充分发挥党员的先锋模范作用，以党建引领所建，带领全所律师投身于社会矛盾化解领域的法律事务，积极参与社会大调解格局的构建。新闵所支部的党建工作从有形覆盖到有效覆盖，形成了党建工作与律所业务开拓、与律师队伍建设、与律师践行社会责任相融合的“三融合”机制。

江净说，所谓的“三融合”机制，一是从完善党建意识导向机制入手，通过加强“双向沟通”，将党建发展与社会矛盾化解和律所的事业发展紧密相连；二是在从事社会矛盾化解业务过程中逐步将骨干律师培养成党员，将党员律师培养成骨干律师；三是以党建进一步引导和激发参与其中的律师党员及律师的社会责任感。

“三融合”机制为新闵所建立了一支有业务能力、愿意积极参与社会矛盾化解、承担社会责任的优秀律师团队。这支队伍在社会治理中所发挥的积极作用及已取得的成绩和经验，得到上海市委市政府和闵行区委区政府、市司法局、市律师协会的高度关注和充分肯定。2008年，新闵所分别在市司法行政工作会议和全市人民调解工作会议上作了经验介绍。2009年，在市律协的二次会议上介绍了发挥律师作用化解社会矛盾的经验和做法。江净还被评为第二届上海十大平安英雄。

>>国家信访局领导与新闵所律师合影

新闵所支部以“三进驻、三满意”党员主题活动为抓手，以化解社会矛盾为主线，坚持以党建促律所发展、以律所发展凝聚党员力量的工作理念，准确把握党建定位，积极完善组织架构，实现了党建工作和律所发展的双赢。所谓的“三进驻、三满意”是指：进驻基层社区，为百姓维权，让百姓满意；进驻信访窗口，为政府排忧，让政府满意；进驻两拆（拆迁、拆违）现场，为社会解难，让社会满意。

江净深有感触地表示，新闵所十多年来在化解社会矛盾过程中的理论研究与实践证明，化解社会矛盾，尤其是群体性社会矛盾，应该培育、扶持和建立一支党和政府信得过的专业化分工明确的专业律师队伍。建立这样一支队伍，一要创新机制，主动探索律师参与大调解格局市场化运作的组织形式。新闵所内部设立预防与化解群体性社会矛盾法律事务部，同时借鉴国外广泛运用的ADR非诉讼纠纷解决机制，专门承接各类社会矛盾尤其是群体性社会矛盾预防与化解。二要全力培育一支以专业律师为主体，实施科学化管理、专业化分工、梯度化配置、团队化服务，专门从事预防与化解各类纠纷与矛盾的职业律师队伍。三要建立模式，分门别类探索社会矛盾发生、发展、激化的规律，运用群体心理学、社会管理学、系统理论、现代组织理论、现代冲突理论，重点探索预防与化解社会矛盾的“六个三字”的有效工作模式。四要确立目标，在实际工作中以“政府满意、企业满意、百姓满意”为目标，努力为政府排忧、为企业解难、为百姓维权。

2018年9月3日，国家信访局正局级督察专员、研究室主任牟海松和研究室调研处处长马永辉等一行来沪调研时，还专程到新闵律师事务所、新闵调解事务所进行专题调研，牟海松主任翻阅了新闵所历年来参与信访工作的台账、信访矛盾化解经典案例的案卷和法律意见书等，对区信访办和新闵所编印的《三十七部委依法分类处理信访诉求清单解读汇编》表示出了极大的兴趣，并对新闵所信访法律服务团队的工作精神予以了高度评价。

据记者了解，2017年，闵行区信访总量较2016年下降了36%。近五年来，共化解信访积案355件，涉及群体101个2000余人，解决了1.7万余人民群众合理合法的利益诉求。2016年，信访基础业务考核在全市排名第二，2017年年初，信初访化解率达到99.3%。

这是一组耀眼的数据，更是一份闪光的业绩。