论我国信访工作中ADR多元纠纷解决机制

廖琳

（四川省社会科学院法学所，四川成都 610072）

1 当前比较常见的信访纠纷类型

1.1 涉军群体信访

涉军群体信访指通过信访活动给各级党委、政府施压，甚至影响和主导舆论走向，要求党委、政府满足这类群体作为军队退役人员及其利益相关者身份的特殊利益。随着国防建设步伐的加快，军事相关团体开始出现并继续发展。涉军群体是当前诸多特殊利益诉求群体中规模较大、组织性较强、较为活跃的一类群体，对整个社会稳定的影响非同一般。党委、政府与涉军群体二元对立的情况时有出现，随之而来的信访也大量增加。

涉军群体的诉求内容大致包括三点，一是对他们的身份进行重新确认。二是解决就业、住房、社保和医保问题。三是提高国家给予的定期抚恤补助标准，甚至将他们全部纳入这一标准的享受对象范围。

涉军群体信访案件的解决效果并不明显，涉军群体的出发点是维权，他们围绕解决特殊利益诉求这一议题，通过上访等行为引起官方和社会的重视，迫使政府部门作出反应。而政府部门为了维持稳定的秩序，将维权工作的解决转向了维稳工作，涉军群体的利益诉求也就因维稳过程被忽视。其次，由于政府部门工作理念错位，以及在解决信访问题时一些不恰当的工作方式（强力与乏力）激起了上访人员的反感，它还导致信件和访问影响范围的扩大化和宽度延伸化，这不利于妥善解决军事集团的请愿。最后，此类信访问题的解决机构单一，单靠政府部门的强力是无法从根本上解决问题的。

1.2 环境污染信访

近年来，随着第三产业的发展，环保问题日益突出，严重的甚至影响了人们的正常生活。环境污染信访申请是指通过信访，来访等方式向县级以上人民政府环境保护行政主管部门报告环境污染的程度和损害公民利益、身体健康等情况，并提出意见、建议和要求。

环境污染信访的内容主要有：关于屠宰场噪音、恶臭、污水污染的问题，关于机动车、火车噪声污染的问题，关于排放餐饮油烟的问题等。环境污染类信访重复上访的次数也是居高不下。

在解决这类请愿问题时，需要多个部门协调配合。按照相关规定：商业噪音由执法局负责查处，建设项目的环保审批手续需要经过环保部门的审批，但有关部门对此认识不一、重视不够，很难形成一个有序配合的解决机制，以至于环境污染信访问题的解决效果不明显。

1.3 三轮车、出租车信访

随着经济的快速发展，城市道路拥堵已成为近年来最集中的问题。交通拥堵的原因很多，但其中一个重要因素是每天在城市交通道路上非法操作行驶的三轮车。国家在出台相关政策整治这类三轮车的同时，三轮车主人也备受压力，于是许多人通过信访的方式解决自己出路问题。这类信访的方式主要是车主齐聚信访办门口或一些道路主干道讨说法，大量三轮车拥堵在道路中央，造成交通堵塞，也容易造成混乱局面。

相反，经济的快速发展已经消除了一些利益相关者，并出现了一些新的利益相关者。共享经济背景下，“网约车”出现在世人面前，因其出行便利、价格真实透明且更便宜，逐渐占据多半的用车市场。2016年5月30日，四川省南充市的一些出租车司机前往市交通管理局和市政府新区行使权利：称“滴滴出行”（“网约车”的一种）非法营运，抢占了用车市场，破坏了他们原本的营运市场并抢走了大批乘车顾客，于是南充市的一些出租车司机聚集到一起要求政府解决他们的生存问题。这次信访事件波及面广，影响也较大。

上面所述两种信访问题，在大部分时候还是得到了妥善处理，但由于不同主体利益诉求的复杂性和特殊性，单靠政府各部门的监管和整治，并不能解决源头上的问题，非法营运三轮车仍随意载客，出租车司机仍对当前新兴经济体有抵触情绪。

1.4 宅基地信访

近年来，农村宅基地引发的信访次数逐年增加，形势复杂，已成为影响农村稳定的突出因素。

此类请愿主要涉及报告村内集体闲置土地的非法占用，占用耕地建房;反映过道的共用和水道的掠夺，使其难以出行并且难以排水;平房翻建楼房影响邻居采光；要求审批宅基地等问题。宅基地与农民的切身利益息息相关，解决这类问题不但难度大且影响广、内容复杂，因此相关部门在遇到此类问题时必须加大重视程度，信访部门在收到此类信访申请等文件时也要及时进行解决和处理，给人民一个积极处理问题的态度和满意的处理结果。

2017年上半年，四川省达州市某乡政府应精准扶贫政策的要求，为达到精准扶贫对象标准的村民修建房屋，而房屋选址则是在部分村民的耕地上，引起了这些村民的强烈不满：一方面村民失去了离家较近的耕地，失去了曾经在耕地上的便利，而且部分村民离家较近的耕地土壤肥沃，蔬菜产量高，失去这部分耕地会给他们带来较大的损失。另一方面觉得相关补贴较低，补贴的钱不够弥补其因耕地占用的损失，再者占用耕地建房本就违反相关的法律法规。村民也以此为由进行了集体信访，给当地政府工作的开展带来了巨大压力，施工方也被迫停工。

今年8月份我到当地进行调研，见到的实际情况是：在部分村民代表的推动下，通过与政府人员个别对话，举行座谈会，商议补贴，媒体介入等方式，经过数次谈判和磋商，对建房工作进行重新规划和实施，最终建房的工作才得以顺利进行。这虽然是相关信访案件中处理得比较及时的情形，却可以明显看到政府在处理这类信访案件方面的不足，没有一种积极主动解决问题的态度，而是要在各种外界力量的推动甚至逼迫下才能履行自己的职责，妥善解决群众信访的相关问题，这样不但没有树立政府的良好形象，同时也让群众对政府部门对一些工作表示怀疑和失望。

2 信访纠纷的特点

2.1 信访纠纷领域较为集中

就请愿纠纷的发生而言，主要出现在某些特定的领域和行业，例如：土地征收，房屋拆迁，农民工工资，安置补偿，国有企业改造，环境污染事故，乡镇改革分流，军事人员再过渡，警察和城市管理部门之间的劳资关系，非法集资，煤矿事故，校园紧急情况以及执法或警察违规行为等等。这些领域出现的问题与人民自身利益密切相关，也是人民群众为了解决以上问题进行信访的主要理由。

2.2 信访纠纷的类型复杂多样

当前的社会矛盾不仅包括传统婚姻，家庭，宅基地，民间借贷，贷款等问题，还包括土地承包，农民负担，企业改制，员工工资，管理不善，司法不公，企业侵权，房屋拆迁等各方面的新的社会矛盾和纠纷；相应地，信访之间的矛盾也从过去的单一民事纠纷演变为涉及民事纠纷，经济纠纷和行政纠纷的各种形式的纠纷。行政纠纷，经济纠纷，公安案件和刑事案件混杂在一起，纠纷的范围在许多领域交织在一起，给信访工作带来了巨大的难题，同时这些新型的复杂请愿纠纷也严重影响了社会稳定和人民群众生活的安定。

2.3 信访数量减少，以四川省为例

通过调查四川省近年来的信访总量，发现从2004年开始，四川省信访总量连续10年下降。2014年3月1日，“成都商报”发表文章称：近年来，四川的信访工作情况不断提高，群众的表达渠道更加流畅和丰富，方式更加多样。特别是2014年四川省信访局官方网站（http：//scxf.sc.gov.cn）已经运行，群众可以进行网上请愿，并通过“查询信件”的相关服务，实时了解信访问题的具体解决进展和解决结果。可以看出，随着信访工作的积极开展和各项政策的落实，信访问题也有所改善。但与此同时，由于信访纠纷基数大、类型复杂、持续时间长，因此信访纠纷的解决仍然是一个难题，信访工作道路仍旧漫长而艰辛。

3 当前解决请愿纠纷的问题

就解决以上几种信访纠纷来看，存在着一个共同的问题：目前，社会矛盾很多很复杂。在处理这些信访纠纷时，政府解决措施较为单一，不能应对这些纠纷的多元多样化特点，因此解决效果并不明显，实践中，我们必须加大对信访工作的研究，在信访工作中引入ADR多元化纠纷解决机制，有针对性、预备性地应对信访类型的多样化和复杂化。

3.1 信访淡化法治理念

曾经，在法治尚未建立权威的时期，群众不相信法律，而是必须寻求其他方式，再加上媒体呈现，这加强了人们不应该相信法律的观念。它在很大程度上影响了法治概念的形成和培养，往往以领导指示取代法律规范；随着社会发展，法治理念深入人心，较之以前，现今人们越来越倾向于拿起法律武器来解决纠纷，但是，在其职能演变的过程中，信件和访问仍然具有淡化法治的作用;

3.2 使用行政协调机制存在的问题

信访案件大多投向行政机关，人们在信访时，尤其多的就是向政府讨说法。行政裁决应该是解决纠纷的有效手段，但实际上，行政裁决没有发挥应有的作用。行政裁决的范围有限，在很多问题上无法帮助信访群众解决，甚至在面对职责范围内的信访纠纷时，有些并没有积极有效地采取措施，因此人们得以信赖的人民政府的形象也会因此土崩瓦解。

3.3 利用诉讼解决纠纷的问题

我国司法的能力有限，能承受的案件数量也有限，在当前这个法院压力巨大的时代背景下，人们总是对司法寄予着过高的期望。司法途径解决信访纠纷本来是最后一道防线，但在实践中，往往有很多信访案件直接被推给司法机关，使得司法机关压力巨大，且这种解决方式对于一些特殊案件来说，容易伤害当事人的感情，请愿问题不能从根本上得到解决，类似的社会矛盾仍然是潜在的。

3.4 运用人民调解方法解决纠纷存在的问题

人民调解组织是最贴近信访纠纷主体的组织，对基层的方方面面都更为熟悉，因此在化解纠纷上发挥了非常重要的作用，这也是许多请愿纠纷应该在第一时间选择的解决方案。但是，在实践中，人民调解的作用不是很明显，主要是因为调解权力不够，当事人调解结果的执行力度不高；一些调解员本身素质不高，能力不足，需要提高自身素质与专业水平，才能实现有效的调解；对于一些复杂利益纠纷，调解不能达成意见一致等问题。因此，许多当事人不愿意选择人民调解，相反直接进入法庭诉讼程序。

3.5 各种争议解决方式之间协调不足，有必要建立多元化的争议解决机制

虽然我国现在已经初步形成了多元化的争议解决方式，如谈判和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式。但是，它并没有形成各种争议解决方法之间统一协调，良性互动，功能互补和方案融合的有效机制。

4 如何构建我国的ADR信访工作多元纠纷解决机制

与源自美国的替代性争议解决（ADR）相比，“社会中的各种纠纷解决方法（包括诉讼和非诉讼）与其特定功能协调和共存。它构成了一个满足社会多样化需求的计划系统和动态系统。”目前，中国的信访纠纷解决机制尚不完善。当有关政府应对社会矛盾和纠纷的多元化发展趋势时，也应加快多元化纠纷解决机制的建设和完善。整合人民调解，行政调解，司法调解等各种社会资源，综合运用调解，仲裁，诉讼等多种方式手段。形成矛盾和纠纷的有效解决方案体系，使其具有互补性和程序间紧密的联系。为解决各类信访纠纷搭建更加便利可靠的平台，有针对性地对每一类案件提出最为公平合理的解决途径，从而实现良好的纠纷解决，维护社会和谐稳定。

结合2016年颁布的“最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制改革的意见”和“四川省多元化纠纷促进条例（草案）”针对中国信访工作ADR多元纠纷解决机制提出了以下建议：

4.1 构建社会风险稳评体系，完善信息研判

社会风险稳定评估应作为从源头上预防和解决社会矛盾，遏制和减少不稳定发生，切实推进依法科学民主决策的切入点。正如贝克所说，全球市场（风险）是一种“有组织的不负责任”形式，因为它是一种极端非个人化的制度形式，以至于即便是对自己也无须为此承担任何责任。为了减少这种“有组织的不负责任”所带来的风险，应该努力探索风险来源并建立风险评估体系。具体措施包括：（1）成立专门组织负责风险评估事宜；（2）完善社会稳定风险评估管理，将社会稳定风险评估纳入政府工作的重要内容，必要的时候举办培训班、观摩会等加强学习，同时对重点工作重点督办；（3）积极探索风险边际制度，引入“第三方评估机制”，确保在稳定评估中取得良好效果。

在此基础上，提高信息研究和判断能力是预测，预警和预防的关键。坚持“预防为主”的原则，突出重点区域和关键时期重点群体冲突的调查和预警，做好预警，抓早，抓小，抓头。建立定期调查，重点调查，集中调查制度，坚持信息研究和报告制度。

4.2 建立多元化的理性思维，解决信访纠纷

实践要在科学的理论指导下进行，确立多元化解决信访纠纷的思维是重要前提。从对信访纠纷的成因和形式的分析来看，其出现的原因是多样的，不同的类型，这不可避免地要求争议机制的多样性。因此，在建立多元化争议解决机制体系时，要引入系统，全面的思维方式，建立多层次的信访解决机制。具体包括坚持党政领导，全面管理协调，多元治理，建立各方参与争议解决的工作模式；坚持司法指导，诉讼协调，社会协调，形成多层次，多学科的社会共同努力体系；坚持资源优化，完善制度，法治保障，增强社会组织解决纠纷的能力和效果；坚持以人为本，自愿合法，方便和造福人民，建立高效便捷的诉讼服务和纠纷解决机制；立足国情，合理借鉴，改革创新，完善中国特色的多元化纠纷解决机制。

4.3 完善多元化纠纷解决方案的制度建设

相关法律法规的完善是各类纠纷解决方式实现的依托，随着信访纠纷的复杂化，人们应对该纠纷的解决措施也随之改进和完善，然而，许多法律上毫无根据的方法将不可避免地影响信访纠纷及争议的解决。具体包括：完善专项调解制度，建立法院专职调解员制度，推进律师调解制度建设，完善刑事诉讼制度和解、调解制度、促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度、探索民商事纠纷中立评估机制、探索无可争议的事实记录机制，探索无异议调解方案的认可机制。

4.4 加强多元化纠纷解决机制的平台建设

妥善转移提交法院的纠纷，指导当事人选择适合调解的纠纷的非诉讼方式。行政调解应以其专业技术优势发挥转移作用;人民法院可以依靠综合社会保障管理平台，建立调查和解决矛盾纠纷的机制;同时，要加强人民法院和行政机关之间的沟通协调，促进诉讼和行政调解，行政复议和行政裁决的对接。支持行政机关根据当事人的申请或依职权进行调解和裁定，或依法进行其他处理，加强人民法院，行政机关和人民调解的工作对接。支持易发生纠纷的行业和专业人员调解组织的创新和发展，建立和完善覆盖城乡的调解组织网络。发挥人民调解组织在及时解决民事纠纷，解决基层矛盾，维护基层稳定方面的基础性作用。加强与商业调解组织，行业调解组织，仲裁机构和公证机构的工作对接也是必要的。对于一些请愿纠纷，如劳资纠纷，婚姻和家庭，以及妇女和儿童的权利，工会，妇联，共青团和律师协会等支持组织参与调解。积极利用社会各界的力量，共同解决信访问题，建立比较完整的ADR多元化纠纷解决机制。

4.5 信访工作引入“底线正义原则”及救济底线作用的发挥

在《正义论》中，罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性、这种不可侵犯性即使是以社会的整体利益之名也不能逾越。”罗尔斯此处的正义基本就是所谓的“底线正义”，信访工作在我国具有举足轻重的地位，关系到国家和社会的稳定和发展，只有坚持底线正义原则，才能让相关部门明确自身的社会责任，增强自身社会责任感，信访工作才能更加灵活高效地进行。

除了在信访工作中引入“底线正义”原则以外，也要坚持信访工作作为底线救济端作用的发挥，在未来的中国较为理想的信访工作中的ADR多元纠纷解决机制体系中，信访最多只能发挥权利救济的底线作用，只有当这个体系中的其他任何措施都无法解决问题的情况下，信访才能有其用武之地，这样既利于问题的解决得到当事人的满意，也利于国家社会的和谐与发展。

5 结语

不断制止纠纷，切实解决矛盾纠纷，是构建多元化矛盾纠纷解决机制的基本目标和价值取向，应提供多元化，全方位，高层次的纠纷解决方式。这些方式之间不但有各自的独有优势，同时也能高效对接，相互协调，形成一个科学的解决纠纷的体系。随着社会的发展和法治的健全，在中国的未来，法治的权威最终将建立社会信任。当人们遇到矛盾和纠纷时，他们会勇敢地拿起法律武器来保护自己的合法权益。