“一带一路”背景下PPP模式应用初探

2018-11-13曹阳

海外文摘·艺术 2018年20期

曹阳

（英大证券有限责任公司，北京 100000）

0 引言

国家主席习近平2013年9月7日在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表题为《弘扬人民友谊共创美好未来》的重要演讲，首次提出共建“丝绸之路经济带”的倡议。同年10月3日，习近平在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国-东盟命运共同体》，提出共同建设21世纪“海上丝绸之路”的倡议，这两者合称为“一带一路”。“一带一路”是我国的一项重大顶层战略，遵循“共商、共享、共建”原则，以“政策沟通、设施互联、贸易畅通、资金融通和民心相通”为五大核心内容和发展方向，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的理念，契合沿线国家共同需求，是国际合作的新平台。

PPP（政府和社会资本合作、或政社合作）是我国现阶段大力倡导的在基础设施和公共服务领域的一种长期合作关系。在PPP合作关系中，政府部门、社会资本等相关利益主体在其中遵循“利益共享、风险共担”的原则，基于各方能力的互补以及共治的理念参与到基础设施和公共服务的提供当中去，是国家治理现代化这个改革总目标在公共服务领域的延伸和体现。PPP模式的推广对促进经济转型、加快政府转变职能、提升国家治理能力、深化财税体制改革等均具有重大意义。

1 国外PPP模式经验借鉴

全球范围内，英国和加拿大是目前应用PPP模式较为成熟的国家。英国于1992年首次提出私人融资计划（PFI），是最早采用PPP模式开展基础设施建设的国家之一。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2)，政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%，化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。加拿大也是国际上PPP运用比较成熟的国家之一，据统计自1991至2013年之间加拿大启动PPP项目数量达到了206个，项目总价值超过630亿美元。加拿大的PPP项目涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。英国和加拿大在实施PPP项目中有如下几方面成功经验值得我国借鉴，分别是法律体系、竞争性谈判机制、合约标准化、融资支持及管理体系，这些体系和制度的建立在绩效评价、合同订立、防范风险及争议纠纷等方面具有重要作用，使PPP模式得以良好运转。

1.1 法律体系

PPP模式顺利发展的基本要素是完善的法律体系。PPP涉及主体繁多，合同结构复杂，项目期限长，实施过程中容易产生争议和纠纷。政府在PPP模式中扮演重要角色，但因其公权力较大，可能使得私人部门的利益得不到有效保障。

英国的PPP法律规范。英国在PPP领域处于世界领先的地位与其法律制度本身对该模式具有良好的适用性密不可分。与欧盟的做法相一致，英国政府采购法律也分为《公共合同法》和《公用事业单位合同法》两个部分，前者主要适用于政府部门的政府采购合同，而后者主要适用于水、电、天然气、供热、石油天然气开发、煤炭及其他固体燃料和交通领域的公用亊业单位的采购合同，据此在法律层面上对于政府部门在进行采购时所应遵循的标准和流程进行规定；而得益于英国政府采购法完整成熟的规范体系，英国没有针对PPP制定专门的法律规范，只是在此基础上出台了一系列政策性文件加以辅助。英国并没有为PPP模式专门立法，其中有其作为不成文法（判例法）典型国家的客观原因，但英国的合同法较为健全，对于PPP也有专门的规定，同时英国也出台了一系列具有成文法特征的政策文件，因其政策文件的强制性效力很高，起到了有效的辅助作用。

1.2 竞争性谈判制度

竞争性谈判制度，能够保证政府部门与参与投标的私人部门对项目相关问题进行充分而商谈，以选出最具经济优势的竞标人。此外，由于PPP模式运行后期出现的风险分担、项目规则、标的所有权等问题，很大程度上是由于前期合同规定不明所致，因此，设立竞争性谈判制度，在亊前让双方进行充分商谈非常重要。设计良好的竞争性谈判制度，有利于为PPP合同的有效订立提供空间，并有助于政府在投标人选择过程中的公平透明；而一个平等而透明的机制和科学有效的评选标准，是竞争性谈判制度发挥效力的关键保障。

英国的竞争性谈判机制使用PFI这种非常复杂的项目结构，拥有良好的法律支撑，除了《新欧盟政府采购指令》和英国的《公共合同法》之外，还有一系列补充性政策指引。这些规定及指引对竞争性谈判的流程和内容做出了详细的规定，以保障投标人之间的平等与招标过程的竞争性。

1.3 标准化PPP合约

由于一般PPP项目时间周期较长，变数较大，同时涉及风险分配，争议解决方式等多项复杂的问题，在PPP项目合同中将各参与方责权利都明确界定是长期合作顺利进行的基础，合同的标准化具有重要意义。PPP合约的标准化是对合同要素应当在条款中如何约定进行指导说明、对相关概念作出解释，提示可能出现的风险和对应的解决方案，并对一些核心条款和基本问题做出强制性规定，以保障标准化的现实效力。另外合同标准化还可以：

（1）减少谈判的时间和成本，提高效率，促进双方对合约各项内容较快达成共识；

（2）其强制性部分将使得PPP运行更加合规；

（3）保持类似项目在形式上高度一致，形成广泛认可的解决方式和合作模式，增强投资者的熟悉程度及市场交易活动。

自1999年起，英国财政部陆续颁布了四个版本的《PFI项目的标准化合同》，同时在2012年的PF2升级改革中，还颁布了《PF2标准合同（草案）》，根据现实问题对其进一步地调整修正；除此之外，英国不同行业部门均有自己内部的PPP合同样本，由此可见英国PPP合同的标准化过程相对较为完善。英国的合同标准化文件随着PPP的发展更新改革较快，能够对现实问题作出及时反映；文件基本囊括了PPP运行中可能出现的各方面问题，对于关键性问题也做出了详细的具体规定和安排；同时文件对于强制性问题界定分明，保障了合同的标准化的现实效力。由于英国并未对PPP做专门立法，项目合作双方均按合同规定行亊，英国的合同标准化文件可谓是PPP法律体系中的重要一环。

1.4 融资支持

英国与加拿大在PPP模式的运营过程中，出台了多项融资支持政策，英国的PPP融资支持政策主要包括四方面：

（1）成立养老金投资平台。养老金的投资期限较长，与PPP项目的长周期匹配程度高，减轻期限错配的问题。平台运作完全独立于政府之外；

（2）成立政府股权投资基金。一方面可以在增加项目资本金的同时为项目融资增信，另一方面政府参股将会使政府在项目公司管理中扮演更积极的角色，同时也可一定程度控制项目公司收益率过高侵犯公众利益的现象；

（3）实施担保计划。对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供还款担保。担保的主力除政府以外，还有保险公司。对此英国举办了保险公司基础设施投资论坛，以便保险协会成员沟通基础设施相关政策，增加保险基金投资机会；

（4）鼓励利用绿色投资银行、欧洲投资银行等为基础设施建设提供资金。其中，绿色投资银行是英国唯一一家政策性银行，成立于2010年，主要为海上风电、废物处理等绿色项目提供融资。

1.5 管理机构设置

全面地建立PPP相关管理机构是PPP良好运行的重要基础，这样的机构在权力相对集中，职能广泛的前提下，可以对地方政府和项目公司提供有效指导和监督，对制度环境建设的加强完善具有重要意义。国际经验表明，PPP中心是推广应用PPP的重要支持机构，承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。

英国目前的PPP中心为基础设施和项目管理局（Infrastructure and Projects Authority, IPA），由原英国财政部下的英国基础设施局（Infrastructure UK，IUK）和原大项目局（Major Projects Authority，MPA）于2016年1月合并而来，为PPP的最高决策主体，现主要职能包括如下三方面：

（1）与政府和行业密切协作，重点关注国家重要的高风险及主要基础设施项目，确保项目如期交付并且可以为纳税人及社会提供物有所值的成果；

（2）为基础设施项目参与人员提供全方面的知识技能提升，为PPP项目的实践提供咨询服务、融资帮助等支持，提高基础设施交付能力；

（3）为政府和行业设立大型基础设施项目所需的流程、标准及工具。通盘考虑项目全周期流程，包括政策制定、项目启动、执行、交付及运营，为整个项目的成功运行提供稳定性。

2 资金融通助力“一带一路”战略

2.1 “一带一路”资金需求庞大

“一带一路”战略从规划布局逐步迈入落地深化阶段，然而，沿线项目覆盖区域广、中低收入国家基础设施建设发展滞后等特征导致所需资金量巨大，目前仍然面临较大缺口。从建设资金需求来看，根据17年2月份亚洲开发银行的预测，从2016至2030年亚洲发展中国家基础设施建设需求总计将超过22.6万亿美元，亚太地区每年新增基础设施建设投资8810亿美元。据预测，亚洲区域仅未来十年在基础设施领域需要投资的金额就高达8.22万亿美元。

2.2 PPP在资金融通方面可起到重要作用

PPP与“一带一路”战略的关系是相互契合、相互承接的。PPP模式顺应“一带一路”发展规划的需要，“一带一路”战略首先要求基础设施建设要到位，需要大量资金支撑，而PPP模式主要适用于基础设施领域，并且可以更好地引入社会资本。

从政府资金需求看，“一带一路”建设沿线多数是发展中国家，经济相对落后，人口密集，公共基础设施的需求量大，导致不断增长的社会基础设施建设需求和政府入不敷出的财政收入之间的矛盾日益凸显。所以，在实施“一带一路”战略的过程中，仅依靠政府的财政税收收入根本无法满足其建设的资金需求，需要依靠外力来解决资金缺口。就PPP模式而言，这种模式不仅可以减轻地方政府的债务压力，一定程度上缓解“一带一路”进程中的资金需求。

从项目运作角度来看，首先，PPP模式通过吸收社会及民间资本，减轻了政府在“一带一路”建设过程中对财政收入的依赖；其次，政府在对各个项目进行分析归类的基础上，结合自身的资金状况，根据不同的项目选取不同PPP融资模式，使得资金链正常运行，资金也可以在时间和空间获得自由转换，有利于政府获得充足的资金投资于具有发展前景的项目上，使得资金能够获得合理配置；最后，政府和企业合作运用PPP模式推行“一带一路”建设，可以进一步转变政府职能，引领非公有制经济进入市场，保证市场具有一定的活力。

2.3 “一带一路”背景下PPP模式融资途径分析

PPP模式应用范围广泛，融资机制灵活，可以在“一带一路”基础设施项目中采用多种融资手段。PPP项目中，普遍采用以特殊目的主体（SPV）作为项目主体，与政府及相关各利益主体签署合同，在PPP项目的融资过程中，也是由此SPV作为融资主体进行。因此，从PPP项目实际融资操作的角度来讲，是由SPV根据项目实际需要发起融资，并最终获取资金进行项目开发。总体来说，融资资金来源可分为股权性融资和债权型融资两大类：

2.3.1 股权性融资

多边或双边机构。典型的例子包括世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行、亚洲基础设施投资银行等，这些多边机构的主要职能是推动促进成员国所属区域内发展领域的公共和私营资本投资，利用其可支配资金为本区域发展事业提供融资支持，同时特别关注本区域欠发达成员国的需求。多边机构在PPP项目中的股权投资额度通常较少，但由于其政府背景，在全球范围内受认可程度高以及可以给PPP项目带来指导、咨询等相关服务，其对PPP的增信程度较高。

基础设施投资基金。可大致分为国家主权投资基金及私人投资基金，前者比较著名的包括挪威政府养老金、淡马锡控股、丝路基金等，后者主要包括桥水、黑石、KKR基金等。主权基金根据其设立目的，主要进行战略投资，如为配合“一带一路”战略而成立的丝路基金，出资人为国家外管局、中投公司、进出口银行和国开行，主要任务就是助推“一带一路”建设，为“一带一路”沿线国基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供投融资支持。私人投资基金则更加注重项目的收益情况，一般选择预期收益稳定可观的项目进行股权投资，私人投资基金的参与可以在很大程度上提高项目的管理、运营能力。

项目东道国当地国企、民企。这一类股权投资者一般在PPP项目中扮演重要角色，比如项目开发人或为项目提供运行、维护服务等，由于资本金的投入，使企业利益与PPP整体绩效紧密捆绑，有助于提高PPP项目的质量。

2.3.2 债权型融资

银团贷款。又称辛迪加，这种贷款形式构成了全球主要PPP项目的大部分债务融资，由于其针对PPP项目的特殊性，融资来源大多为国际性商业银行，如花旗、汇丰、渣打、德意志银行等，另外，项目参与方所在国的政策性银行也通常会对加入银团贷款。在我国，国家开发银行和进出口银行参与了大量国内外PPP项目融资，也将持续在“一带一路”战略的落地推广中扮演重要角色。

国际债券市场。世界上主要的国家债券市场位于美国、日本、德国、英国，美国债券的数量最多。由于潜在风险及不确定性较大，发展中国家基础设施项目较难在发达国家发行上市。

资产证券化。资产证券化是指以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程。PPP项目资产证券化在资本市场与PPP领域之间架起了一座桥梁，通过市场化方式，提高PPP项目资产的流动性。PPP项目投资方可以通过资产证券化方式盘活存量投资，这将大幅提高其资金使用效率和社会资本的参与意愿，这对于吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。