农业科研单位政府采购存在的问题及对策研究

叶崇文　段茂春

摘要：分析了农业科研单位政府采购工作的特征及存在的问题，并提出了实施归口管理；合理设岗，强化权责对应；实行分级授权，推动政府采购科学决策；优化政府采购流程，实现重点管控；加强政府采购成果的考核与验收等建议。

关键词：农业科研单位；政府采购；问题；对策

中图分类号：F302.6；G311 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2018）15-0115-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.15.028 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Problems and Countermeasures in Government Procurement of

Agricultural Research Institutions

YE Chong-wen，DUAN Mao-chun

（Hubei Academy of Agricultural Sciences，Wuhan 430064，China）

Abstract： The characteristics and existing problems in government procurement of agricultural research institutes were analyzed， and countermeasures were put forward as following： implementing the centralized management； setting up post reasonably， to strengthen correspondence between power and responsibility； implementing a hierarchical authorization， to promote scientific decision of government procurement； optimizing the process of government procurement， to realize a key management and control； strengthening the inspection and acceptance of government procurement work and so on.

Key words： agricultural research institutions； government procurement； problem； countermeasure

自《中華人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）颁布以来，政府采购作为一种财政管理手段已经在中国各领域得到了广泛的应用，取得了较好的经济效益和社会效益。政府采购是指各级政府部门和所属事业单位为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政部门的监督下，以法定的方式、方法和程序，按照公开、公平、公正的原则，通过财政部门直接向供应商付款的方式，从国内外市场上为政府部门或所属事业单位购买货物、工程和服务的行为。其本质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，其主要特点是对政府采购行为进行法制化的管理。

为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，政府财政部门在《政府采购法》及《实施条例》的基础上，制定和完善了政府采购的法律、法规和规范性要求。农业科研单位由于行业本身的特殊性，在政府采购活动中仍然存在着一些不足。因此，探讨农业科研单位政府采购管理具有重要的理论和实践意义。

1 农业科研单位政府采购工作的特征

1.1 专业性

农业科研单位是纳入政府行政和预算管理的事业单位，专业从事农业技术开发应用和产品研发、技术服务。这一定位决定了农业科研项目的政府采购首先要强调专业化，即采购的工程、货物、服务都必须最大限度地服从和服务于科研工作。因此，农业科研单位提出的采购需求必然有其特色，而不是公共性、公用型、大众化采购。

1.2 时效性

农业科研项目最典型的时效性就是季节性。科研产品最终是要转化成实践成果的，无论是季节性科研产品还是反季节性科研产品，都与湿度、温度、气候、光照等自然条件密切相关。因此，农业科研单位的政府采购具有非常强的时效性。

1.3 分散性

农业科研项目研究课题多、研究部门多、研究产品广、研究手段深，这些特征决定了其采购需求单位很多、采购项目很多、采购需求差异性很大。如何满足诸多采购单位的多样化需求，是农业科研单位政府采购部门必须解决的难题。

2 农业科研单位政府采购过程中存在的问题

随着《政府采购法》的实施，国家陆续颁布了数项关于政府采购的相关配套制度，中国的政府采购制度逐步实现了法制化。财政部出台的《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，对规范采购人的政府采购过程管控提出了更加明确的要求。由于体制、机制、专业、经验的局限性，农业科研单位在政府采购实践中还存在着一些不足。

2.1 政府采购意识不强，制度不完善

农业科研单位仍然存在部分部门重视度不够，没有制定相关的规章制度，或制定了制度但执行不严格的现象。部分科研人员只重视科研项目经费的申请和项目的研究，忽视对课题经费的使用，尤其是对项目所列科研仪器设备采购的规范化和严肃性认识不够。农业科研项目具有季节性和时效性，个别农业科研单位为抢时间、图简便，违反国家法规，盲目推进农业科研项目实施。

2.2 对法律法规规范不熟悉，存在乱作为情况

1）对农业科研项目政府采购适用的法律、法规规范不熟悉。2014年以来，随着国家进一步放宽市场准入门槛，进一步规范市场行为，进一步加强政府采购检查考核，进一步加强反腐倡廉，政府采购的法律法规和部门规章陆续大量出台。农业科研单位没有强化政府采购相关法律法规和规范的培训。

2）部分农业科研单位不按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》和《农业基本建设项目招投标管理规定》等文件要求执行招投标程序，存在着肢解项目招标规模、变更项目招标类型、编制与实际科研项目不对应的采购需求，设置不合理的资格条件等。

2.3 政府采购范围较窄，存在随意采购、重复采购现象

农业科研工作种类繁多，研究方向细化，同时科研工作的性质决定了其具有一次性投入的特点，而且所采购的货物具有分散、量大、同质性等特点。日常工作中，政府采购通常会被狭义化，对于在采购目录以内和限额标准以上的科研仪器采购，都能按照《政府采购法》的要求完成，但对于限额标准临界点或其附近的仪器设备，以季节性、动植物病、虫害时间紧等不确定性为借口，采取化整为零，自行采购或先采购再申报等情况以逃避政府采购，普遍存在采购随意，重复采购等各种问题，也造成了仪器设备的利用率低下，形成浪费，这也违背了提高财政资金使用效率的初衷。

2.4 对仪器设备品牌、型号采购偏好严重

部分部门的相关人员由于自身的专业素质能力不够，对于产品的性能参数了解不足，对政府采购的认识还不够完善，在采购申报过程中存在对仪器设备的品牌、型号等出现采购偏好严重等问题。对于使用过的仪器质量好坏，是否满足自身科研成果需求关注不够。

3 改进农业科研单位政府采购工作的建议

3.1 实施归口管理

农业科研单位应当明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头建立本单位政府采购内部控制制度，明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制，共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作[1]。

3.2 合理设岗，强化权责对应

在设置归口管理部门后，应合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体，细化各流程、各环节的工作要求和执行标准。

3.2.1 界定岗位职责 农业科研单位应当结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规定，认真梳理不同业务、环节、岗位需要重点控制的风险事项，划分风险等级，建立制度规则、风险事项等台账，合理确定岗位职责。

3.2.2 不相容岗位分离 采购人应当建立岗位间的制衡机制，采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等岗位原则上应当分开设置。

3.2.3 相关业务多人参与 在制定采购需求、落实采购预算、合同签订、履约验收等相关业务环节，应当由2人以上共同办理，并明确主要负责人员。需要多部门、多专业配合工作的，应该实行会审制度。

3.2.4 实施定期轮岗 采购人、集中采购机构和监管部门应当按规定建立轮岗交流制度，按照政府采购岗位风险等级设定轮岗周期，风险等级高的岗位原则上应当缩短轮岗年限。不具备轮岗条件的应当定期采取专项审计等控制措施。建立健全政府采购在岗监督、离岗审查和项目责任追溯制度[1]。

3.3 实行分级授权，推动政府采购科学决策

明确不同级别的决策权限和责任归属，按照分级授权的决策模式，建立与组织机构、采购业务相适应的内部授权管理体系。

3.3.1 加强所属单位管理 财务预算部门应当明确与所属工程、后勤、科研单位在政府采购管理、执行等方面的職责范围和权限划分，细化业务流程和工作要求，加强对所属单位的采购执行管理，强化对政府采购政策落实的指导。

3.3.2 完善决策机制 农业科研单位应当建立健全内部政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。对于投资金额较大、重点科研设备、进口设备、高精尖仪器设备项目，采购人在制定采购需求时，还应当进行法律、技术咨询或者公开征求意见。决策过程要形成完整记录，任何个人不得单独决策或者擅自改变集体决策[2]。

3.3.3 完善内部审核制度 采购人确定采购方式、组织采购活动，应当依据法律制度和有关政策要求细化内部审核的各项要素、审核标准、审核权限和工作要求，实行办理、复核、审定的内部审核机制，对照要求逐层把关[1]。

3.4 优化政府采购流程，实现重点管控

加强对政府采购活动的流程控制，突出重点环节，确保政府采购项目规范运行。

3.4.1 增强采购计划性 农业科研单位应当提高编报与执行政府采购预算、实施计划的系统性、准确性、及时性和严肃性，制定政府采购实施计划执行时间表和项目进度表，有序安排采购活动[3]。

3.4.2 加强关键环节控制 农业科研单位应当按照有关法律法规及业务流程规定，明确政府采购重点环节的控制措施。未编制采购预算和实施计划的不得组织采购，无委托代理协议不得开展采购代理活动，对属于政府采购范围未执行政府采购规定、采购方式或程序不符合规定的及时予以纠正。

3.4.3 明确时限要求 农业科研单位科研项目具有季节性强的特点，更应当提高政府采购效率，对信息公告、合同签订、变更采购方式、采购进口产品、答复询问质疑、投诉处理以及其他有时间要求的事项，要细化各个节点的工作时限，确保在规定时间内完成。

3.4.4 强化利益冲突管理 农业科研单位在采购活动中应当厘清利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式，明确与供应商等政府采购市场主体、评审专家交往的基本原则和界限，细化处理原则、处理方式和解决方案。采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，应当严格执行回避制度。

3.4.5 健全档案管理 采购人应当加强政府采购记录控制，按照规定妥善保管与政府采购管理、执行相关的各类文件，确保政府采购成果可追溯[1]。

3.5 加强政府采购成果的考核与验收

考核和验收是政府采购的重要环节。以往的政府采购活动中，往往偏重于采购需求的合理性和采购过程的公开公平公正性，缺乏对政府采购成果的评价、考核与验收。一项政府采购活动是否成功，最终结果更重要。没有好的成果，需求再美好、过程再规范，都不能称其为成功。加强政府采购成果的评价、考核、验收，应该重点做好以下工作。

3.5.1 确定政府采购的标准与规范 无论是工程、货物还是服务，标准和规范都是成果落地的评价标准，严谨、科学的规范与标准，就是一把尺子，只有标准统一，才能使评价、验收、考核工作有章可循[3]。

需要说明的是，农业科研项目的货物、工程具有特殊的专业性要求，相应的标准和规范一定要准确，切合项目实际，不用或者少用通用型的规范。

3.5.2 规范政府采购验收的程序 政府采购验收工作应该严格执行以下程序。

1）预验收。由采购人和供应商共同对照采购文件、合同，根据采购内容清单进行现场复核，在此基础上，由采购人提出验收申请，并附必要的证明文件，证明文件包括但不限于投标文件、货物或工程清单、检测检验报告、样品或标准件、签证或会议纪要等。申请资料应经采购人签字盖章[4]。

2）成立验收机构。验收机构包括专家组、第三方机构、未中标单位等。其中专家组成员一定是与所验收项目对应的、具有丰富的实践经验的专家。农业科研单位具有很强的专业特性，采购成果验收时，应该邀请科研项目实施单位的专业人员参与验收；第三方验收评价机构一定是具有相应资质和经验的机构；未中标单位一定是本项目投标单位。验收机构成员必须是独立的，只有独立才能保证客观公正。验收机构和成员需要回避的，应该主动申请回避[5]。

3）组织最终验收。最终验收时，应该由采购人或采购代理机构组织，供应商提交相关资料，专家组审核资料和现场情况是否一致，并出具结论性意见。

4）验收成果公示。项目验收后，应该将验收成果进行公示，接受社会公众的监督[6]。

4 小结

農业科研单位作为特定的政府采购主体，在当前鼓励创业创新、规范招投标和政府采购活动、大力加强反腐倡廉力度的大环境下，必须更加重视政府采购活动的管理，通过健全机构、建立规章、监督管理，使政府采购工作阳光操作。同时，农业科研单位作为科研部门，有别于政府部门的特殊采购目标，在政府采购计划、执行、验收等环节，均应该以满足科研需求、提升科研工作效益为前提，确保采购成果物有所值。

参考文献：

[1] 中华人民共和国财政部.关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见[EB/OL].http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/guizhangzhi

du/201607/t20160704_2344538.html，2016-06-29.

[2] 中华人民共和国财政部.政府采购非招标采购方式管理办法[EB/OL].http：//www.unitender.com.cn/shownews.asp？nid=75，2013-12-19.

[3] 中华人民共和国财政部.关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/gpsr/zcfg/201710/t

20171009_8948637.htm，2017-10-09.

[4] 中华人民共和国财政部.财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/mofhome/

mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2017wg/wg201702/201706/t2017

0602_2614096.html，2016-11-25.

[5] 中华人民共和国财政部.政府购买货物和服务招投标管理办法[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/201707/t20170718_85

41199.htm，2017-07-18.

[6] 中华人民共和国财政部.财政部关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/news/201705/t20170508_8209622.htm，2017-05-08.