绿色发展思想对可持续发展主张的超越与绿色法制创新

徐祥民

(浙江工商大学，浙江杭州 310018)

绿色发展是中国共产党人在以GDP增长为基本测算指标的发展造成了愈来愈严重的人与自然不和谐的历史条件下探索出的使我国恢复或走向“美丽”*中共中央提出的《“十三五”规划建议》和全国人大制定的《“十三五”规划纲要》都把建设“美丽中国”作为发展的目标。参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第9页； 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社2016年版，第14页。的发展道路，也是中国共产党人在当今这个“需要理论”也“一定能够产生理论的时代”*习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，人民出版社2016年版，第8页。对人类发展做出的一个伟大理论贡献。*我们曾把科学发展观看作是中国共产党人“自新中国成立以来做出的最伟大的理论创造”，是“从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想”。参见徐祥民：《从立法目的看我国环境法的进一步完善》，载《晋阳学刊》2014年第6期；徐祥民：《从科学发展看环境法的使命》，载《中州学刊》2016年第6期。绿色发展理念或绿色发展思想是科学发展观进一步升华的理论成果。不过，为了将这一理论运用于发展实践，运用于开展支持这种发展的法制建设，还需要克服一些认识障碍，并在扫清障碍的基础上谋划法制建设方案。

一、绿色发展——超越了可持续发展主张的发展思想

影响我们把握绿色发展之真谛的突出障碍是绿色发展与可持续发展的形式相似性。绿色发展和可持续发展至少存在以下四点相似：第一，在构词上两者都包含发展这一语词；第二，两者的内涵都包含环境这一要素；第三，两者都产生于人类社会遭遇环境危机的背景之下；第四，两者都具有处理经济发展与环境保护之间关系的功能。由于存在这种相似性，人们极易把绿色发展思想解释为可持续发展主张，或与可持续发展相似的一种思想。但实际上，绿色发展显然不是可持续发展的仿制品，也不是可持续发展的中国版。

(一)绿色发展与可持续发展不是同属的两个种概念

从外形上看，绿色发展和可持续发展都来源于发展。可持续发展这个词或短语的结构是“可持续的+发展”。可持续发展就是“可持续的+发展”。在先行认识了其结构为“可持续的+发展”的外来词可持续发展之后，人们极自然地用与之相同的结构来解释“绿色发展”，也包括比绿色发展来得还要早些的“科学发展”。如此析解的结果是：绿色发展=“绿色的+发展”。接受可持续发展=“可持续的+发展”和绿色发展=“绿色的+发展”这两个判断，人们会得出如下结论，即绿色发展和可持续发展是同一个属概念——发展概念的两个并列关系的种概念。

许多人都接受这个结论，许多人实际上都持这样的看法。但这个看法是错误的。

我们可以把发展定义为“上升性变化”[注]参见徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。。如果接受发展就是“上升性变化”这个判断，那么，我们就会发现，不管是在生活实践中还是在语言实践中，都存在许多种或许多个发展概念，比如经济发展、社会发展、文化发展、政治发展、智力发展、友情发展等等。当然还有绿色发展、科学发展。这么多的发展概念都摆在一起，对于我们来说就是一道难题。这些发展概念之间是什么关系，它们是发展概念的同一位阶的种概念吗？这个问题自然包含与我们的论题相关的一个问题，即绿色发展与可持续发展是同一个属概念——发展的同位阶的种概念吗？答案是否定的。绿色发展与可持续发展不是同一个发展概念的同等位阶的种概念。

图一：经济发展与可持续发展关系图

从“可持续的+发展”这一结构上看，可持续发展概念的上位概念是发展，但实际上，可持续发展概念的直接的上位概念是作为发展概念之种概念的经济发展的下位概念。经济发展的突出特征是“财富”“增长”，“物质繁荣”[注]英国著名经济学家穆勒曾对经济发展做过如下描述：“在世界的主要国家以及受到它们影响的所有其他国家中，至少年复一年地、世代相传地持续发生着某种极少终止的向前的变动，那就是财富的增长。某种被称之为物质繁荣的进步。”参见【英】约翰·斯图亚特·穆勒著：《政治经济学原理》(下)，华夏出版社2017年版，第649页。持续发生着的表现为财富增长的向前的变动就是经济发展。可持续发展中的发展也是这种发展，它可以被称为“物质繁荣的进步”。。所谓可持续发展就是可持续的经济发展。我们曾经把绿色发展、科学发展提出之前被世界各国实践着的发展称为“营建发展”。可持续发展就是可持续的营建发展。按照“可持续的+发展”这一结构表达，可持续发展实际上就是“可持续的+营建发展”。如果说经济发展或营建发展是发展这一属概念下的种概念，那么，可持续发展则是作为发展概念之下位概念的经济发展或营建发展概念的种概念。可持续发展(“可持续的+经济发展”)与不可持续的发展(“不可持续的+经济发展”)同属于经济发展。(如图一所示：)

图二：绿色发展与经济发展逻辑关系图

绿色发展是经济发展之外的另一个发展概念，是不同于经济发展的另一种发展。[注]我们判定绿色发展是对“原本意义上的发展的纠偏”，是对那种发展的“否定”(参见徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期)。现在看来，用“纠偏”不足以说明绿色发展与传统发展之间的区别，也不足以说明绿色发展与可持续发展之间的实质性差别。绿色发展对于“原本意义上的发展”和可持续发展都是“否定”。绿色发展与可持续发展是两个不同的发展概念。就像文化发展、政治发展、智力发展、友情发展是不同于经济发展的另外一种发展一样。(如图二所示)

图三：绿色发展与可持续发展逻辑关系图

当把绿色发展概念和经济发展概念都置于发展这个属概念麾下之后，我们就不难发现，绿色发展与可持续发展不是同一位阶的概念。(见图三)文化发展、政治发展不是经济发展概念的种概念，智力发展、友情发展不是可持续发展同位阶的发展。同样，绿色发展也不是可持续发展的同位概念。绿色发展与可持续发展不是“兄弟”关系，而是“叔侄”关系。

(二)两个“发展”概念的内涵不同

在明确了绿色发展和可持续发展两个概念的逻辑关系之后，我们可以更轻松地发现两者内涵的不同。

可持续发展词组中的发展是经济发展，其核心含义，如前所述，是“财富”“增长”，“物质繁荣”。挪威人格罗·哈莱姆·布伦特兰是可持续发展理论的创始人，或创始人之一。她这样描述她和与她一起打磨可持续发展主张的“世界环境与发展委员会”的使命——“寻求一条通向21世纪的，使全球发展持续增长的道路”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第8页。。这里的“增长”就是经济增长，而非广泛意义上的“上升性变化”。她要寻找的这条道路就叫“通向经济发展新时代的道路”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第10页。。举例来说，因为经济增长已经造成经济发展所需要的某些资源的难以为继，[注]世界环境与发展委员会称，这比侵略军“施行焦土政策所造成的破坏还要严重”。参见世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第9页。或有难以为继之忧，所以，才需要寻找确保相关资源“安全和可持续”的办法，也就是她谈到能源短缺问题时所说的“一种安全和可持续的能源道路”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第17页。。因为只有经济发展所需要的能源能够源源不断地供应，经济增长才能持续下去，所以，所谓可持续发展就是仰赖“安全和可持续的能源道路”的经济增长。可持续发展主张提倡者一再强调的“满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第48页。，其核心要素都是物质生产的能力，创造满足“需要和欲望”的物质财富的能力。这种发展就是经济发展。布伦特兰说得很清楚，“寻求满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力”的可持续发展不是“要求停止经济发展”。言外之意，可持续发展只是主张改变以往那种不顾未来的“经济发展”。可持续发展和不可持续的发展都是经济发展，两者的不同之处仅在于，可持续的发展既考虑今天的经济发展(“满足”现代人的“需要和欲望”的眼下的经济发展)又考虑长期的发展或未来的发展(“满足”“后代人”的“需要和欲望”的经济发展)。[注]荒唐的“后代人权利说”也获得了可持续发展理论的支持。关于“后代人权利论”的荒唐，参见徐祥民、刘卫先：《虚妄的代际公平——以对人类概念的辨析为基础驳“代际公平说”》，载《法学评论》2012年第3期。

1992年在里约热内卢召开的“联合国环境与发展大会”(以下简称“环发大会”)是在可持续发展主张指导下召开的全球盛会。会议通过的《里约环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)是助推可持续发展主张赢得世界影响的著名文献，也是接受可持续发展主张的第一个世界性的国际文件。这份《宣言》要回答的全部问题，也就是“环发大会”力图解决的全部问题，集中到一点，就是“发展与环境”[注]《里约环境与发展宣言》原则2有“各国……本国的环境与发展政策”。原则3有“为了……满足……在发展与环境方面的需要……”。的关系问题。《宣言》的名字——“环境与发展宣言”——把它的主题显露无遗。《宣言》中的发展是关于“生活水平”和如何缩短“世界上大多数人生活水平”“差距”的发展，是关于“满足”人的“需要”，尤其是“贫穷”人的“需要”(原则5)的发展。《宣言》中的发展是与常常会造成“对环境产生重大不利影响的活动”(原则17)相联系的发展，这种“发展”在发达国家的实践是“给全球环境带来了压力”[注]正因为如此，发达国家承认它们应当“在追求可持续发展的国际合作努力中”承担更大的“责任”(《里约环境与发展宣言》原则7)。的发展。《宣言》中的发展是“和平”和“环境保护”之外的第三项事业。虽然它们相互之间都是“互相依存和不可割裂”[注]《里约环境与发展宣言》原则25。的。《宣言》力图建立一种“支持性和开放性的国际经济制度”——“环发大会”贡献的用以解决“发展与环境”问题的制度。而这项制度的建设目标是“所有国家实现经济成长”和可持续的“经济成长”[注]《里约环境与发展宣言》原则12。原文为“经济成长和可持续的发展”。“经济成长”是一时的发展，而可持续的发展是“持久发展”。一时的发展是一时的经济成长，而可持续的发展就是可持续的经济成长。。

绿色发展的内涵要丰富得多。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把绿色发展称为“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”[注]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社2015年版，第9页。。这种发展是关于“生产发展、生活富裕、生态良好”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第24页。的上升性变化。绿色发展和可持续发展的差别是巨大的。非常明显，绿色发展至少有三项内涵，即(1)“生产发展”、(2)“生活富裕”、(3)“生态良好”。可持续发展只有一项内涵，即经济发展。这“经济发展”就是或相当于绿色发展三项内涵之一的“生产发展”。

从绿色发展、可持续发展两者与环境保护的关系上，可以更容易地看出两个发展概念的不同。大致说来，对于绿色发展概念来说良好环境是内在的，即绿色发展包含良好环境；而对于可持续发展概念来说，良好环境是外在的，即良好环境是为经济发展服务的，经济发展概念本身并不包含良好环境这一含义。

习近平早在浙江工作时就曾指出：“发展不能脱离‘人’这个根本。我们仍然需要GDP，但经济增长不等于发展”。 “我们仍然需要GDP”说的是经济发展。“发展不能脱离‘人’这个根本”一句中的“发展”是另外一个发展概念。这个发展是不仅限于经济增长的发展。“经济增长不等于发展”一语清楚地表明，习近平当时所说的“发展”是另有其意，是大家常说的可以用“经济增长”来指代的“经济发展”之外的另一个发展概念。因为“经济发展不是最终目的”[注]习近平：《干在实处，走在前列——推动浙江新发展的思考与实践》，中央党校出版社2006年版，第23页。，所以才需要另外寻找更恰当的发展。这个更恰当的发展就是后来慢慢提炼出来的绿色发展。这个发展概念的重要内涵是生态良好。如果不能将已经被破坏的生态救治好，不能有效地防止生态遭破坏，这样的发展就不是绿色发展。习近平同志一再强调的“补”“生态文明建设”这块“短板”、改变“提供优质生态产品的能力”“减弱”[注]习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》，载《求是》2016年第1期。的状况，都是绿色发展的要求。

对可持续发展概念来说，良好环境是外在的。环境，包括良好环境都是发展概念之外的另外一个概念，另外一种事物。这从“世界环境与发展委员会”的研究报告中就能清楚地读出来。布伦特兰写道： “‘环境’是我们大家生活的地方；‘发展’是在这个环境中为改善我们的命运我们大家应做的事情。”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第8页。布伦特兰先生的这句话意在强调“环境”的重要，意在说明为了更好地发展，为了做好“改善我们的命运”的那些“应做的事情”，也就是为了在未来也不丧失发展的能力，不能把发展与“环境”“分割开来”，但她却清楚地告诉我们，发展是发展，环境是环境，发展是与环境并列的另一种事物，而这种发展显然不包括自然环境的美好与否，不包含“环境利益”[注]参见徐祥民、朱雯：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。。

在证成可持续发展主张的过程中，布伦特兰及其团队讨论的核心议题是发展与环境保护之间的关系。布伦特兰直言，联合国交给她的寻找“有效地解决环境问题的途径和方法”这个任务是一道难题。这道难题是对“世界社会的重大挑战”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第1页。，是“全球性重大问题”、“根本性的严重问题”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第1页。。这道题的实质是经济发展与环境保护(即解决环境问题)之间的关系。寻找“有效地解决环境问题的途径和方法”之所以能成为对“世界社会的重大挑战”，是因为经济发展已经造成研究的环境问题，造成人类“所立足的环境资源”的“损害”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第4页。。严重一点说就是：人类的经济发展“正从根本上改变”自然的“地球系统”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第1页。，而这种改变将严重损害未来的经济发展。[注]可持续发展持论者喜欢用对后代人利益的威胁或对后代人实现发展的能力的破坏来表达这种危害。“世界环境与发展委员会”就有这样的比喻：“我们从我们的后代那里借用环境资本，没打算也没有任何偿还”。参见世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第10页。寻找“有效地解决环境问题的途径和方法”之所以是“全球性重大问题”，是因为由“人类世界”自身谋求发展的努力所造成的“人类世界与支持它的地球之间”的紧张关系正在不断恶化，其“速度正在超越各个科学学科的能力”和人们拥有的“进行评价和建议的能力”，是因为这种恶化“正在使……各种政治和经济组织适应和对付这种变化的各种企图陷于破产”，是因为这种恶化“使许多正寻找办法”把应对这场危机“纳入政治议程的人深深地忧虑”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第26页。。寻找“有效地解决环境问题的途径和方法”之所以是“根本性的严重问题”，是因为经济发展是人类的基本需要，而要持续地满足人类的这一基本需要，也就是布伦特兰所说的“保卫后代人的利益”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第6页。，必须攻克这道难关。在这样的论证过程中，环境、资源、生态等是出现频率最高的核心词，如何解决环境问题差不多也是论辩的焦点，但这所有的关键词都不关键，真正的关键词是发展；而论辩的真正焦点是如何发展，或如何持久发展。所谓解决环境问题，就是解决影响经济发展的那些环境问题，解决那些可能对将来的经济发展构成威胁的环境问题。布伦特兰在喊出“可持续发展”口号时首先明确：“人类需求和欲望的满足是发展的主要目标。”她所说的“人类需求和欲望”主要是指对“粮食、衣服、住房、就业”等“基本需要”和“提高生活质量”的愿望。可持续发展是用以实现这种目标的主张，尽管可持续发展论者认为“需要和欲望”应当受“一定的社会和文化条件”的制约，应当是“生态可能范围内的消费标准和所有的人可以合理向往的标准”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第53页。。《里约宣言》确定的原则之一充分地表达了为了发展而保护环境的思想。《宣言》称：“为了实现可持续的发展，环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑。”发展是经济发展，环境保护是发展之外的另外一项事业。之所以要把它放在“发展进程”之中，是因为只有把它放在经济发展的进程之中，它才不会被忽略，或总是当作“中央政治决策”的“次要问题来对待”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第6页。。之所以要把它放在“发展进程”之中，是因为只有这样才能确保实现经济发展的“可持续”。《宣言》的这条原则可以换一种表达法，即把环境保护工作作为经济发展进程的一个整体的组成部分，放在作为一个整体的经济发展进程中来考虑，以便实现可持续的经济发展。

在绿色发展理论中，环境保护是发展的内容，环境质量的恢复和高标准的环境质量的维护是发展的要求。习近平曾明确表示：“保护生态环境……应该……成为发展的题中应有之义。”[注]习近平：《保护生态环境应该而且必须成为发展的题中应有之义》，载《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第392页。这个“发展”就是绿色发展。绿色发展理论的突出贡献就在于把对自然环境的维护或恢复作为发展的任务和目标，而不是仅仅把它当成发展的基础或实现发展的条件。

(三)两种“发展”满足人的需要的范围不同

人类社会的“上升性变化”应当是满足人的需求或社会的需求的变化。可持续发展对人的或社会的需求的满足主要是物质财富的满足。“世界环境与发展委员会”把“可持续发展”看作是“通往经济发展新时代的道路”。这条“道路”通往的“经济发展新时代”对人的需要的满足主要是物质财富的满足，在《我们共同的未来》中写作“基本需求”。这不是什么雄心勃勃的和浪漫主义的发展愿望，而是十分务实的发展设想。一方面，满足基本需求意味着消除贫困。“世界环境与发展委员会”认为，“贫穷是一种邪恶”。她“深信，广泛的贫困绝不是不可避免的。”而可持续发展就是要“满足所有人的基本需求”——消除贫困。另一方面，满足“基本需求”是“向所有的人提供实现美好生活愿望的机会”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第10页。。可持续发展满足人的需求的范围与纯粹的和古老一点的经济发展思想相比没有多大变化。刘易斯的著作《经济增长理论》是一本连“分配”都加以回避的以经济“增长”为唯一主题的书，是一本专注于对“人均产出”起决定性作用的“人的行为”加以研究的书。[注]刘易斯认为，“人均产出的增长一方面取决于可利用的自然资源，另一方面在于人的行为。”尽管“自然资源”的可利用程度，比如“贫乏”会“限制”人均产出的增长，但他依然把研究对象集中于对人均产出更具决定力的“人的行为”上，只有在“自然资源影响到人的行为时才论及自然资源”。参见【英】阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，商务印书馆1996年版，第3页。在这本书中，刘易斯把“经济增长”的价值看作是“使人类具有控制自己环境的更大能力，因此增加了人类的自由”[注]【英】阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，商务印书馆1996年版，第515页。。更简略些说就是：“财富”能“增加”“人们选择的范围”[注]【英】阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，商务印书馆1996年版，第514页。。刘易斯笔下的经济增长给人提供的福利与可持续发展主张预言的“经济发展新时代”带给人的好处没有实质性的差别。两者之间只有如下两点绝非根本性的区别：第一点，刘易斯的判断反映的是经济增长与推动经济增长的人之间的关系，而可持续发展主张更关注不同的人是否都能得到“基本需求”的满足和“实现美好生活愿望的机会”。刘易斯的学说拒绝讨论“分配”，而可持续发展主张却主要强调“分配”。可持续发展主张关心“穷人占多数的国家”的“经济增长”要“达到一个新的阶段”。这个阶段应当就是发达国家早已达到的阶段(水平)。可持续发展主张关心普通公民能否“有效地参加决策”，以避免包括资源分配在内的分配的不公平。可持续发展主张关心平民和“穷人占多数的国家”能否像富人和发达国家已经享受的“公平”和已经达到的发达水平，所以，相应地“要求富裕的人们能根据地球的生态条件决定自己的生活方式”，比如“能源消费方式”。第二点，刘易斯的研究只揭示经济增长的一般规律，经济增长对人的一般意义，而可持续发展主张更关心将来的人们的需求。让“富裕的人们”“根据地球的生态条件决定自己的生活方式”不仅是为了腾出“能源”等“生态资本”以便让贫穷的人的基本需求得到满足，而且还是为了更为长远的未来——“不危及下一代满足其需要的能力”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第10-11页。。

充分贯彻可持续发展主张，坚信“建立促进可持续发展的全球伙伴关系”的目标一定“可以实现”的《21世纪议程》要营造的是这样的一个世界：“满足基本需要、提高所有人的生活水平、改进对生态系统的保护和管理、创造更安全、更繁荣的未来”[注]《21世纪议程·序言》第1段。。《21世纪议程》作为“关于发展与环境合作的全球共识和最高级别的政治承诺”[注]《21世纪议程·序言》第3段。，其所关心的人的需要就是这些，“基本需要”和以“基本需要”为主要衡量指标的“生活水平”的提高。之所以要“改进对生态系统的保护和管理”，那是为了满足将来的人们的“基本需要”，确保“未来”的人们也能享受这样的“繁荣”。

绿色发展思想显然不再局限于满足人们的物质需要或“基本需求”。习近平在中共十八届五中全会第二次全体会议上的讲话曾对“全面小康”做过诠释。他说：“全面小康”是“五位一体全面进步”。这“全面进步”的“小康”社会除了“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”之外，还要加上“生态文明建设”给人民带来的好处。“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”这五个方面要“协调发展，不能长的很长、短的很短”[注]习近平：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》，载《求是》2016年第1期。。“生态文明建设”给人民带来的好处大致说来就是“良好生态环境”。习近平十分清楚地认识到了人的另外一种需要，即“生态环境需要”。他在省部级主要领导干部学习贯彻中共十八届五中全会精神专题研讨班上曾这样解释发展的目的[注]习近平把满足人民的这些需要当作“社会主义生产目的”的实现。这里的“社会主义生产目的”也就是社会主义发展的目的。参见习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，人民出版社2016年版，第30页。——“满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”[注]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，人民出版社2016年版，第30页。。习近平把“生态环境需要”看作是“人民幸福的重要内容”，是“金钱不能代替的”“人民幸福”的“内容”，是“民生福祉”[注]习近平的原话是：“绿水青山是人民幸福的重要内容”，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”参见习近平：《在海南考察工作结束时的讲话》，载《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第163页。。绿色发展就是既满足“人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化”需要，又满足人民的“生态环境需要”的发展。

二、绿色发展中的利益关系

可持续发展不是一条容易走通的发展道路，[注]比如，布伦特兰等所期待的国际关系就没有建立。《气候变化框架公约》的实施一波三折，也说明为“后代人”守卫免受人类活动过分影响的全球气候不是一项容易完成的使命。而要走上绿色发展这条通往“美丽”的道路亦非简单易行。可持续发展道路之所以难以走通，是因为这条道路要求限制今天的经济增长——为了将来的持续的经济增长对今天的增长方式、增长速度、增长成果对再增长的投入等加以限制。经济增长拥有无穷的动力，而限制经济增长的动力与经济增长的动力相比十分微弱。后者难以对前者产生有效的“限制”，因而，要求限制今天的经济增长的可持续发展道路不容易走通。绿色发展之路走起来之所以更加艰难，[注]我们拥护走绿色发展道路，我们赞美绿色发展理念，但不是因为这条道路简单易行我们才拥护走这条道路，不是因为这种理念启动了简单易行的发展道路我们才赞美这种理念。这条道路的可贵在于它是艰难的但能够引导人类走向光明未来的路。这种理念之所以值得赞美，是因为它终于发现了人类久久寻找但长期没有摸索到的通向人类美好未来的道路。是因为走这条道路需要处理的利益关系更加复杂。

(一)环境利益与环境消费利益的关系

习近平认为，“绿水青山是人民幸福的重要内容”，“良好生态环境是……最普惠的民生福祉”[注]习近平：《在海南考察工作结束时的讲话》，载《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第163页。；布伦特兰号召全世界努力维护“全球经济依赖的生态系统”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第21页。，努力“使环境资源库得以持续和发展”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第2页。，要求各国的政策制定者们“确保”“经济增长”绝对建立于其上的“生态基础”“受到保护和发展”[注]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第48-49页。。他们看中的和主张努力维护的“绿水青山”、“良好生态环境”、“全球经济依赖的生态系统”、“环境资源库”、“生态基础”等，都是人类的环境利益，亦即环境这种利益。它让人民“幸福”，给人民“福祉”，它是“全球经济”必须仰赖的基础、是各种自然财富的源泉和各种人造财富不可缺少的条件。它的直观的样态就是“清洁的水、再生能力强储量大的渔业资源、多姿多彩的生物世界和厚实的臭氧层”[注]参见徐祥民、朱雯：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。等。用习近平的话来说就是：“天蓝、地绿、水清”[注]习近平：《为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境》，载习近平：《习近平谈治国理政》，外交出版社2014年版，第211-212页。。绿色发展是以维护环境利益为直接目的的发展，可持续发展是为了将来的经济发展赞同防止严重伤害环境利益的发展主张。

要实现以维护环境利益为直接目的的绿色发展，必然面对来自环境消费的挑战。也就是必须处理环境利益和环境消费利益的关系。所谓环境消费就是对环境的使用或利用。消费是从经济学中借用来的概念。从环境获得“幸福”是环境消费，以环境为“经济增长”的“基础”也是环境消费。所谓环境消费利益就是通过使用或利用自然环境所获得的利益。环境给予人的“幸福”是环境消费利益，人类利用“生态基础”实现“经济增长”也是获得了环境消费利益。所有的自然人、法人和其他社会组织都离不开环境消费。在这个意义上，所有的自然人、法人和其他社会组织都是环境消费利益主体。环境利益之所以成为一种利益，环境利益之所以成为需要维护的对象，是因为人类的环境消费活动已经严重损害了环境利益，是因为环境这份利益已经明显不能继续满足越来越强大的人类环境消费利益需求，是因为环境消费利益主体们对环境提出了过多的消费要求并实施了过多的索取环境消费利益的行动。能否处理好环境消费利益与环境利益之间的关系，或者环境消费利益需求与环境利益维护需求之间的关系，是能否实现绿色发展的关键。

环境消费利益主体，其典型就是经济建设者，或营建发展参与者。作为个体，他们关心的不是环境利益，而是开发利用环境的环境消费利益，比如利用清洁泉水的利益、在肥美草原放牧牛羊的利益、从江河湖海捕捞水生生物资源的利益等。环境利益和环境消费利益是一对矛盾。一方面，环境消费利益的实现以环境利益的存在为前提，可得环境消费利益的大小以环境利益的丰富程度为限。这就像使用灵芝草安神健脑以地球生长这种“草”为前提一样，就像人类可取得的木材量不可能超出全球森林总木材蓄积量一样。另一方面，在“人—天关系”变得紧张的当今时代，环境消费利益的实现过程往往就是损害环境利益的过程，甚至就是使环境损害加剧的过程。[注]我们在讨论环境利益的本质特征时判定，“环境损害者不是另外什么恶魔，而是环境消费者”。“所有的环境损害都是由环境消费者造成的，都是由环境消费者追求其利益的行为造成的”。参见徐祥民、朱雯：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。这就像使用消耗臭氧层物质的过程就是使臭氧层变得稀薄，出现空洞，进而空洞扩大的过程那样。因为“环境消费利益的实现以环境利益的存在为前提”，所以，为了实现环境消费利益必须保卫环境利益。这就像要利用灵芝草的神奇药用功效就必须让灵芝继续生长在我们的星球上那样。因为“可得环境消费利益的大小以环境利益的丰富程度为限”，所以，要使获得更多环境消费利益成为可能就必须扩大环境利益，维护环境利益或提高环境利益的丰富程度。这就像为了使取得更多木材成为可能就需要扩大森林面积一样。因为“环境消费利益的实现过程往往就是损害环境利益的过程，甚至就是使环境损害加剧的过程”，所以，因追求环境消费利益而维护环境利益的人类，为了救治环境利益损害或阻止环境利益损害的扩大，必须限缩环境消费利益。这就像为了救治臭氧层损害，阻止臭氧层空洞扩大，必须限缩消耗臭氧层物质的使用一样。

那么，谁来保卫环境利益，谁来防止环境利益受损害、救治环境利益损害(或增益环境利益)、阻止环境利益损害的扩大呢？用上述事例来说就是：谁来“让灵芝继续生长在我们的星球上”、“扩大森林面积”、“限缩消耗臭氧层物质的使用”。换句话说就是，谁有责任保卫环境利益，防止环境利益受损害、救治环境利益损害(或增益环境利益)、阻止环境利益损害的扩大。答案很简单：所有的人，所有的环境消费利益主体及他们所在的集体都有责任，都是责任主体。[注]我们在解释人类环境权时曾按照权利义务分析框架，判定包括“国家、所有强者和所有弱者”在内的所有的主体都是环境保护的义务主体。抛开权利义务分析框架，“国家、所有强者和所有弱者”都是环境保护的责任主体。参见徐祥民：《环境权论——人权发展历史分期的视角》，载《中国社会科学》2004年第4期。环境消费利益主体对环境利益的责任相当于国民对祖国的责任、兄弟等家庭成员对家的责任、汲水人对水井的责任，是作为国民、家庭成员、汲水人的人的普遍责任。这种责任既非由自己的行为引起，比如由侵权行为引起的侵权责任，也非源于交换或契约，比如受人托付承担照看邻家幼儿的责任，而是出自受庇佑者对福荫的报答。这样的责任主体是普遍的和无例外的受庇佑者。在一定环境利益庇佑下的所有环境消费利益主体，不管其为自然人还是法人，为企业还是国家机关、民间组织，为国内机构还是国际机构，都对环境利益负有责任。

(二)环境责任主体之间的关系

绿色发展需要保卫环境利益，需要“防止环境利益受损害、救治环境利益损害(或增益环境利益)、阻止环境利益损害的扩大”。按照前述“普遍责任”原则，“环境利益庇佑下的所有环境消费利益主体”，包括“自然人”和“法人”，“企业”和“国家机关、民间组织”，“国内机构”和“国际机构”都有责任“保卫环境利益”，有责任“防止环境利益受损害、救治环境利益损害(或增益环境利益)、阻止环境利益损害的扩大”，都是维护环境利益的责任者，或称环境责任主体。然而，环境责任主体不好当，应当的环境责任主体也不愿意成为责任主体，因为履行责任需要付出代价。不管是防止环境损害，还是救治已经发生的环境损害或开展生态建设，阻止已经发生的环境损害继续扩大，都需要环境消费利益主体，也就是营建发展参与者遭受一些损失——或者降低营建发展的速度，减少环境消费收入；或者把准备投向营建的人力物力财力转投向生态建设或环境治理。具体的环境消费利益主体都不情愿牺牲自己的环境消费利益，不愿意放慢营建发展的速度。在环境消费利益主体是多个人时，尤其当环境消费利益主体是数量极其巨大的多个人时，面对不可回避的牺牲，作为个体的环境消费利益主体总是希望其他人做环保英雄，承受防止、治理环境损害，阻止环境损害扩大的牺牲。所有的环境消费利益主体都知道应该设法防止环境损害的发生、治理已经发生的环境损害或开展生态建设、阻止已经发生的环境损害的扩大，所有的环境消费利益主体都知道自己有责任防止环境损害的发生、治理已经发生的环境损害或开展生态建设、阻止已经发生的环境损害的扩大，甚至所有的环境消费利益主体都知道防止环境损害的发生、治理已经发生的环境损害或开展生态建设、阻止已经发生的环境损害的扩大是可以做到的，但每一个环境消费利益主体都想“搭便车”，让别人承受开车的牺牲，自己免费收获乘车的利益。“搭便车”的想法大致遵循这样的逻辑，即“我无须做，他人会做”。

在环境消费利益主体是多个人时，不同的环境消费者的情况，比如财政能力、技术能力等，往往有所不同。在保护环境的需要摆在面前时，那些在财力、技术等方面处于优势地位的主体，虽然知道自己应该为防止环境损害的发生、治理已经发生的环境损害或开展生态建设、阻止已经发生的环境损害的扩大采取措施，也知道防止环境损害的发生、治理已经发生的环境损害或开展生态建设、阻止已经发生的环境损害的扩大是可以做到的，但他们却不愿意主动采取防、治(或建)的行动。他们希望所有的环境消费利益主体，所有能够找到的处于同一个环境共同体中的环境消费利益主体，一起实施防和治(或建)的行动，一起承担甚至平均分担防、治(或建)的负担。在面对以“保护环境，人人有责”为依据的责难，或我们所说的以普遍环境责任原则为依据的责难时，一些有条件采取环境保护措施的单位也以某些或某个财力和技术条件差的单位不实施环保行动为理由拒绝实施防环境损害或治环境损害的行动。我们可以把这种做法称为攀弱。“攀弱”遵循的逻辑是：“他人做，我才做”。

不管是“搭便车”，还是“攀弱”，都是不主动采取行动，更直白地说就是不采取行动。准备“搭便车”者期待他人采取行动，自己不采取行动；“攀弱”者等待所有责任主体一起采取行动，在“弱”者甚至极“弱”者不能为履行责任采取行动时，他们便按兵不动。当责任主体都想“搭”他人的“便车”时，当所有的责任主体都要求与最弱者一起行动时，集体行动就无从发生。如果不能消除由“搭便车”和“攀弱”造成的集体行动冻结，“保卫环境利益”，“防止环境利益受损害、救治环境利益损害(或增益环境利益)、阻止环境利益损害的扩大”就只能是画饼充饥，所谓绿色发展就不可能实现。

(三)环境利益“受益者”与环境利益贡献者的关系

维护环境利益，谋求绿色发展，不仅需要环境责任主体“降低营建发展的速度，减少环境消费收入”，或“把准备投向营建的人力物力财力转投向”对由自己行为引起的环境损害的“治理”，而且需要人们进行一些不会给自己带来正常收益的生态建设，需要一些人做出牺牲，包括对根本利益的牺牲。为实现绿色发展而做出的牺牲主要有以下几种情况：

1.弃家。我们所说的弃家是指为了保护环境从世代居住的家园移出，迁移到环境许可的地方。比如，当“国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域”被划定为“自然保护区”[注]《中华人民共和国野生动物保护法》第10条。之后，为了发挥自然保护区保护野生动物的功能，原来居住在相关地区的居民就需要迁出，[注]《中华人民共和国自然保护区条例》把需要迁出的区域限定为自然保护区的核心区。该《条例》第27条第2款规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”虽然该款使用的是条件句式，即如果“确有必要”，就怎样，但实际上，在自然保护区的核心区里是不可以有居民的。该条第一款的规定就说明了这一点。第一款的规定是：“禁止任何人进入自然保护区的核心区。”即使是“因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的”，要想“进入国家级自然保护区核心区” ，“必须”得到国务院自然保护区行政主管部门的“批准”。这些居民就成了为保护环境利益而放弃家园的弃家者。

退耕还林是我国为保护西部干旱地区植被，防治水土流失而采取的重要措施。因采取这一措施造成的“生态移民”[注]《退耕还林条例》把“生态移民”当作实施“退耕还林”的重要配套措施。《条例》在《总则》章第4条规定：“退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产、加强农村能源建设、实施生态移民相结合”。也属于弃家者。

2.弃业。我们所说的弃业是指为了保护环境放弃原本从事的或世代作为生计来源的特种生产活动。随着人类经济活动在空间上的延展，越来越多的生物，尤其是野生动植物沦为濒危物种，或陷入濒危状态。对被认定为濒危或珍稀的物种，那些被认为需要得到人类的特别保护的动物或植物，最有效的保护措施就是禁止捕杀、销售、使用。[注]《中华人民共和国野生动物保护法》第16条规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物”。当某种动物被宣布为濒危物种，当某种植物被列入特别保护名单，从而需要采取禁止性的保护措施时，原本以猎取或采摘相关动物或植物、生产以相关动物或植物为原材料的产品等为生计的人们就只能放弃生计。

在渔业管理中为保护渔业资源而采取的减船转产措施也造成了许多渔民不得不弃舟登岸，放弃渔业这种营生。[注]《全国农业现代化规划(2016—2020年)》(国发〔2016〕58号)就提出了“降低捕捞强度，减少捕捞产量，加大减船转产力度”(第三章《创新强农，着力推进农业转型升级》第一节《推进农业结构调整》，第三条“推进渔业转型升级”)。

3.降产。我们所说的降产是指为了保护环境主动降低生产性建设，减少生活设施等的建造。一条向中下游居民提供饮用水的河流，保持清洁是其环境价值所在。为了保护河水清洁这份环境利益，需要河流上游中游所在地区的人们降低生产性投入，减少生活设施建设，尤其是减少需要排放水污染物和固体废物的产业的兴建。与周围地区相比，这种安排是主动降产。江西东江对于我国东莞、深圳、香港等地是重要水源地，东江流域的一些市县长期坚持了降产的安排。

4.转产。我们所说的转产是指为了保护环境放弃长期经营的产业，转而从事新的产业。这种转产不是为了追逐更高的利润率而为的投资转移，也不是出于顺应市场需求(或称市场需求约束)而为的改行，而是在环境约束下不得已而为的弃长就短。在环境保护实践中经常使用的保护措施之一是建立保护区，比如水源地保护区、多种类型的自然保护区等。处于被划为保护区的区域内的一些产业都需要转产。比如，按照上海市《饮用水水源保护条例》的规定，“在饮用水水源一级保护区内，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭。”(第11条第3款)“在饮用水水源二级保护区内，已建成的排放污染物的建设项目，由市或者区县人民政府责令限期拆除或者关闭。”(第12条第3款)如果需要“拆除或关闭”的“建设项目”，是属于用于“网箱养殖、旅游”(第11条第2款第2项)的建设项目、“畜禽养殖场”建设项目(第12条第1款第4项)，那么，利用“网箱养殖、旅游”建设项目从事养殖、旅游服务，利用“畜禽养殖场”开展畜禽养殖等产业的人就只能转产。

不管是“弃家”、“弃业”，还是“降产”、“转产”，都是为了环境利益而做出的牺牲，是为了环境利益需要做出的牺牲。为了保护环境利益，确保环境利益不被那些需要“弃家”、“弃业”、“降产”、“转产”者开发利用环境的行为(一般来说都是正当的行为)所破坏，必须处理好那些“弃家”、“弃业”、“降产”、“转产”者(以下统称之为“环境牺牲者”)与环境利益共同体之间的利益关系。

三、服务于绿色发展的法制创新

处理好上述三种关系是实现绿色发展的必要条件。而处理这三种关系必须借助于法律的强制，必须借助于专门创制的绿色法制的强制。[注]当今时代，人们普遍不喜欢“强制”的制度设计，因为人们普遍不喜欢被强制。但是，我们面对的绿色发展、生态文明建设却离不开强制。这是虽明显不如人意但又不得已而为的不随人愿的制度选择。本文作者曾提出环境法学的“三个猜想”，其中之一就是“更强大的政府是有效保护环境的基本保障，环境法应当是创造更强大的政府的法和由更强大的政府实施的法”。参见徐祥民：《环境法学的三个猜想》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论》(2011年卷)科学出版社2011年6月版，第11-19页。首先，这是因为，环境消费利益主体、营建发展参加者，他们作为由统治现代社会的市场规律培养起来的社会主体，也就是经济学家笔下的“经济人”，不会主动接受为维护环境利益而设置的禁限，不会主动承担维护环境利益的负担，更不会主动接受比他人承担份额更大的责任，不愿意成为维护环境利益的牺牲者，也不愿意开展增加环境利益的生态建设。总之，他们作为上述关系中的主体不会主动协调相关关系，主动化解相关关系中的矛盾。其次，这是因为以往的法律，我们称之为“传统发展法”，是顺从营建发展主体意愿的法。那些法律支持所有的行为主体都做“经济人”，都极力主张其作为私主体的利益。那些法律的功能是维护环境消费主体的消费利益，而不是化解因环境消费而引发的矛盾，尤其不是化解由环境消费引起的人与自然的矛盾。

要处理好上述三种关系，需要在现有环境保护法的基础上开展以下法制创新：

(一)普遍的环境保护税制度

人类遭遇的环境危机说到底是过多的环境消费利益索取损害环境利益的危机。摆脱这一危机的途径有二：其一，为环境消费利益索取活动(也就是我们常说的经济、社会发展)设置禁区、设定必要限制，以阻止环境利益索取活动(以下简称“索利活动”)对环境利益造成更严重的损害；其二，对已经造成的环境利益损害采取救治措施(包括开展生态建设)，使环境利益得到修复(短时段看也可以说是增长)。我国和其他国家的环境立法已经不同程度地设置了属于这两类的一些措施。比如，我国正在建设的“生活红线”就是为“索利活动”设置禁区，各国普遍实行的环境影响评价制度就是为“索利活动”设定限制(相当于准入条件限制)。这些制度和这里没有提到的那些相关制度都对环境利益与环境消费利益关系的处理发挥了或具有一定的作用，但要从全局上解决为环境消费利益设定合理禁限这个问题，还需要法理上和制度设计上的更彻底的创新。

以往的环境法在责任安排上贯彻的基本上是违法责任法理，也就是让违法者对其违法行为的后果承担责任的法理。比如，对超标排污者按其超排的数量、产生的危害后果的大小承担罚款或其他类型的责任。从根本上来说，环境危机不是由违法行为造成的。要想有效维护环境利益，防止环境利益的进一步扩大，必须采用新的法理，即上文已论及的普遍责任法理。普遍责任法理认为，一切环境消费利益主体都是环境保护的责任主体或维护环境利益的责任主体。[注]参见胡中华：《环境保护普遍义务论》，法律出版社2014年版。

普遍责任法理对环境消费利益主体提出的要求主要不是对环境的消极不害，而是对保护环境的积极作为，即为了维护环境利益主动承受某种损失或实施某种行为，而这种行为的实施显然不会给自己带来仅属于自己的好处。我国1989年颁布的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”[注]2014年修改的《环境保护法》保持了这一规定。其第六条第一款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”。。这里的义务实际上是责任。这里的义务主体实际上是责任主体，是无例外的“一切单位和个人”，而不是某种特定权利义务关系的主体。不过，《环境保护法(1989)》和2014年修订通过的《环境保护法》并未完全接受普遍责任法理。它们只是为要求“一切单位和个人”承受某种损失或实施某种非索利行为提供了法律原则的铺垫，并未实际地要求“一切单位和个人”为保护环境接受某种损失或实施某种行为。我国《野生动物保护法》第5条规定：“中华人民共和国公民有保护野生动物资源的义务”。该条中的义务除了具有复述《环境保护法(1989)》第6条的原则宣示的意义之外，其法律上的价值主要在于加给无例外的“中华人民共和国公民”一种无害的义务，即不危害野生动物、不妨碍野生动物保护工作的义务。这一义务施加在《野生动物保护法》的相关条款中有明确的表达。该法也没有真正接受普遍责任法理。

贯彻普遍责任法理，充分考虑处理环境利益与环境消费利益关系的有效性，可为的重大绿色法制创新是：建立普遍的环境保护税制度。本文所说的普遍的环境保护税，从设税目的上来说，它是为保护环境而设，所以叫环境保护税；从纳税主体上来看，它以一切环境消费者为潜在纳税主体，所以称之为“普遍的”环境保护税。

因为是环境保护税，确定其征收总额的基本依据是环境保护(维护环境利益或救治环境利益损害)的需要。因为是“普遍的”环境保护税，划定纳税主体范围只需要考虑公民、法人或其他社会组织的环境消费情况。比如污染物排放的数量、种类、区位等；煤电等能源的消耗量、消耗时段，所消耗能源的来源；森林采伐的数量、种类、时段，所采伐树木的其他品质；土地资源使用的数量、质量、区位，所使用土地对植物资源损害防治、动物资源损害防治的影响；药材采摘等对水土保持的影响、对植物资源损害防治的影响等等。普遍的环境保护税的纳税税率也不难确定。应纳税行为总量与预算征税总额(环境保护实际需要)之间的比例关系就是确定税率的依据。

我国已经建立环境税制度。不过，现行法律中的与环境保护有关的税主要是资源税和污染物排放税。《中华人民共和国环境保护税法》中的纳税人仅限于“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”(第2条)。虽其名曰“环境保护税”，但其实是污染物排放税。该法附列的《环境保护税税目税额表》更清楚地显示了该法所设之税是向“煤矸石”、“尾矿”、“危险废物”、“冶炼渣”、“粉煤灰”等固体废物排放者和大气污染物、水污染物、噪声等的排放者征收的税。《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的纳税人仅限于生产盐和其他六类“矿产品”(第1条)的人。也就是说，该《条例》仅就七类资源[注]《资源税税目税率表》“税目”栏所列7类资源依次为：石油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐。的开采或者生产征税。普遍的环境保护税制度的征税范围不限于污染物排放和上述七类资源的开采或生产。

建立普遍的环境保护税制度的意义首先在于，让环境保护的普遍义务主体通过“普遍”纳税这种方式履行义务。[注]纳税是环境保护责任人履行义务的一种方式，而不是仅有的方式。比如，在“清洁生产”制度中，公民、法人和其他社会组织就负有纳税之外的非因违法而来的一些义务。除此之外，它的重要意义还在于：第一，抑制环境消费。环境消费主体因虑及环境保护税税负而减少消费或降低消费强度、放缓消费节奏。第二，为环境保护筹措资金。环境保护绝不是可以通过贯彻“谁污染谁治理”之类的原则就可以成就的事业。用环境损害防治替代环境保护这个概念可以把环境保护事业所需要的作为以及这种作为对资金的需要表达得更清楚。预防环境损害需要投资。比如开展研究，摸清捕捞与渔业资源再生之间的关系，确定最大可捕捞量。治理环境损害需要投资。比如遏制沙漠东扩，不只是需要投资，而是需要巨额的投资。治理环境损害还表现为某种生态建设，比如建设“三北防护林”。而这些投资都不能指望“污染”者或“捕捞”者等个体来完成。本文提出的以环境保护(维护环境利益或救治环境利益损害)的需要确定征收总额就是为了按实际需要给环境保护筹集足够多的资金。

(二)重新定义的生态补偿制度

要实现绿色发展，维护环境利益，就必须处理好为实现绿色发展而开展生态建设的人(以下简称生态建功者)和做出环境牺牲的人，也就是环境牺牲者与收益者之间的关系。环境利益的收益者、绿色发展得到实现这种利益的收益者是人类，直观上看是一定地理空间单元内的所有的人(以下简称环境利益主体)。处理生态建功者和环境牺牲者与环境利益主体之间的关系的法律办法，也是已经被反复实践过的办法是生态补偿。[注]2007年8月国务院颁布的《关于完善退耕还林政策的通知》(国发【2007】25号)有关于生态补偿的规定。2015年中共中央发布的《生态文明体制改革总体方案》也提出了“完善生态补偿机制”(第六章《健全资源有偿使用和生态补偿制度》)的要求。不过，对以往讨论过的生态补偿需要重新定义，对以往实验过的生态补偿需要加以补充和做其他形式的完善。

本文所说重新定义的生态补偿制度首先需要排除“对生态补偿”意义上的“生态补偿”概念和按照这种概念而为的经济的、法律的、社会的等种种设计。重新定义的生态补偿，也包括按照环境保护需要而设计的法律上的生态补偿，只能是对人的补偿，而非对“生态”或其他自然对象的补偿。[注]参见辛帅：《生态补偿的源流追踪》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论》(第10卷)，科学出版社2014年版，第146-163页。

重新定义的生态补偿制度是对环境保护责任主体的尽责行为的补偿。这种补偿在法理上的特殊性在于，一方面，责任主体为环境利益或绿色发展做出牺牲，这是他们的环境责任的要求；另一方面，他们的牺牲是特别的，而非所有责任主体普遍实际承受的。因为相关牺牲是环境责任所要求的，所以牺牲者不应索取其所做牺牲的“对价”，不应对其所做牺牲主张赔偿；因为相关牺牲是特定责任者特别付出的，所以环境利益共同体应该对这种特别牺牲予以补偿。此外，对于生态建设者或环境牺牲者来说，补偿既不是市场主体对自己的履约行为索要的报酬，也不是从加害人那里理所当然地索取的赔偿，而是环境利益共同体对众多责任主体中实际尽责者所给予的道义性、激励性支付。这种支付的精神内涵是感谢、尊敬、赞美、鼓励。这种补偿与被补偿行为之间不存在等价关系，人们也无法运用“投入-产出比”或“投资-回报率”之类的逻辑去赢取这种补偿。

重新定义的生态补偿制度显然不是民事救济意义上的赔偿。该制度中的支付不是某种违法行为主体用以补救其过错而为的货币支付或其他行为，而是环境利益共同体给予为维护环境利益而实施生态建设或做出其他牺牲的共同体成员——生态建功者和环境牺牲者的报答、激励，包括经济上的支持。[注]1998年修改通过的《森林法》第八条规定的对“提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”就属于生态建设。这种生态补偿制度有效实施的保障，也是该项制度应有的建设内容，是建立环境共同体的生态补偿基金。[注]依据《森林法》第八条建立的“林业基金”对建设环境保护基金是有益的尝试。前述普遍的环境保护税的税收收入就是该项生态补偿基金的重要资金来源。

作为环境利益共同体给予为维护共同体利益而实施生态建设或作出其他牺牲的共同体成员的报答、激励，重新定义的生态补偿制度不只限于或主要不是表现为由明显的收益方给予牺牲者的经济补偿。由河流下游作为(良好水质)受益方的某个城市对河流上游某个地区给予一定数量的货币，作为对其供给(提供水质良好的水，往往需要“降产”)的补偿，比如大汶河流域实施的生态补偿，[注]参见时军、周富荣：《大汶河流域生态补偿第一案》，载徐祥民主编：《中国环境法学评论》(2009年卷)，科学出版社2010年版，第149-157页。是生态补偿的一种类型，但不是生态补偿的主要类型，更不是生态补偿的唯一类型。重新定义的生态补偿的受偿者应包括所有“弃家”、“弃业”、“降产”、“转产”者和其他生态建功者、环境牺牲者。

(三)系统的环境保护磋商制度

绿色发展不仅遇到由责任主体“搭便车”、“攀弱”行为选择带来的责任主体之间关系不好处理问题，而且这一遭遇中还暗含着另一个法理上的难题，即“普遍的”意义上的责任主体的责任无法确定。或者说，无法给具体的个人确定(或推定)具体类型、量级等指标的责任。依照普遍责任的法理，所有的环境消费利益主体都是环境责任主体，都应当对环境利益，对环境利益的维护履行责任，但这种环境责任与法律上设定的其他责任，比如侵权责任、违约责任等由行为人自身行为引起的责任(可以称为行为责任)相比，最大的不同在于：后者可以依据对行为的影响的测度确定责任的大小，而前者没有这种测度依据。不管是侵权责任还是违约责任都是一定主体的自身行为引起的责任，责任与主体之间有明确的“归属”，责任的大小与主体的行为之间存在明确的“因果关系”。环境责任非源于作为个体的具体主体的行为，责任与具体的主体之间不存在“归属”关系，也不存在与具体行为之间的对应关系，从而也不存在责任与具体行为影响大小之间的关系。法律无法为具体行为主体确定环境责任的大小，或为划分不同行为主体的责任规定一般规则。在我国环境法加给“地方各级人民政府对本行政区”的环境质量的责任[注]《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款。之后，在政府环境责任的处理上也遭遇这个难题，即法律无法为具体的地方政府确定对跨行政区的环境质量应分得多大责任，或为划分不同地方政府的责任规定一般规则。[注]在发生环境损害以来学界对“归责原则”的讨论就是为解决这个问题而付出的努力。参见徐祥民、吕霞：《环境责任原罪说——关于环境无过错归责原则合理性的再思考》，载《法学论坛》2004年6期；吕霞、徐祥民：《再论环境侵权责任的“原罪”说》，载《现代法学》 2007年第4期。正是由于存在这一立法技术难题，现有的法律没有为处理环境责任主体之间的利益关系提供可供普遍采用的模式。环境责任主体之间之所以倾向于“搭便车”、“攀弱”，也是因为环境责任是“大家”的共同责任，而不是他们各自的个体责任。

不过，上述技术难题不是法律事物天然具备的不可克服的缺陷造成的，而是沿袭中国法律文化传统的国家、大陆法系国家所惯常使用的法律设计套路造成的。只要突破常规套路，不贪图立法上的简便，就可以找到用法律处理不同环境责任主体之间利益关系的办法。

在讨论渤海环境管理专门法建设时，我们提出设立“渤海综合管理委员会”的立法方案。“综合管理委员会”的基本职责是“协调”“渤海区域内省市及其所属市县相关利益和义务分配”。它可以设“执行局”，用以“监督区域内省市” 履行渤海综合管理委员会的决议[注]参见徐祥民、尹鸿翔：《渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会》，载《法学论坛》2011年第3期。等。用这样的办法可以解决渤海区域内不同省、市、自治区及其所辖市、地、县在渤海环境保护事务上的责任分担问题，解决这些单位在渤海环境保护责任承担上互相观望的问题。在对全球气候变暖的应对上，美欧发达国家和地区一直在“攀弱”。我们曾提出分担气候变化应对责任的“能者多劳”原则。[注]参见徐祥民、李宇斐：《“能者多劳”——应对气候变化责任分担的首要原则》，载《中国政法大学学报》2012年第3期。依据这个原则，可以按照不同国家的发达程度切分温室气体减排指标，从而解决在普遍负有责任的不同国家之间如何分担责任的问题。

本文所说“系统的环境保护筹商”制度就是指在借鉴吸收以往实行的和被论证为合理的制度的基础上，从确保环境保护磋商有效或提高磋商效率的目的出发，筹划完整的环境保护磋商制度。这一制度至少应具备以下要素：

1.磋商主体。笼统说来，磋商主体应当是所有环境保护责任主体。具体说来，可以包括以下情况：(1)普遍责任主体中的责任者，即所有对特定环境空间单元的环境质量负有责任的个体，或他们的代表。比如，以长江环境治理为例，长江沿岸各省自治区直辖市或各市、地、县(区)。(2)对特定环境空间单元环境质量造成较大影响的环境消费利益主体。比如，长江两岸的高桥石化、镇海炼化、扬子石化、金陵石化等化工企业，中国长江航运(集团)总公司、南通港口集团有限公司、南京港(集团)有限公司、武汉港务集团有限公司等大型交通运输企业等等。(3)所在地上级的或中央政府的环境保护主管机关和其他相关机关。比如国家生态环境部、自然资源部、农业农村部等。[注]在美国切萨比克湾环境治理中，除沿湾的和不沿湾的相关州之外，联邦环境保护署等部门也参与相关协议的签署和其他治理工作。参见于铭、徐祥民等：《世界区域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第173-228页。

2.磋商组织。磋商组织有多种形式。比如联席会议。可以是相关行政区的联席会议、相关部门和相关行政区的联席会议。再如，为特定环境保护目的组建由相关责任主体组成的磋商委员会。在相关方达成某种环保协议的情况下可以是缔约方会议。[注]不少跨国边界区域海的环境治理都采用了缔约方会议这种形式。参见于铭、徐祥民等：《世界区域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第285-293页。

在建立了这些或其他形式的磋商组织之后，还可以采用多种磋商形式，比如咨询会、听证会、专题辩论、专项投票等。

3.磋商内容。环保责任主体之间的磋商无疑以责任分担为磋商的基本内容。由于各环境责任主体间的差异巨大，责任分担的磋商显然不会是一件可以轻易达成协议的事。不同的企业，其当下利润率不同，对增加环境保护投入的承受能力也就不同。不同企业使用的设备、运用的技术等有不同，适应环境保护需要采取技术改造、产品换代等措施的能力自然有大有小。不同的企业虽然生产规模、当下利润率等相当，但减少COD排放的环保责任主要影响造纸企业、农业生产单位，对造船等企业则可能完全没有影响。与此相类，减少大气污染物排放的环保责任会主要落在发电、运输等企业头上，对水产养殖企业等就不会提出太多要求。

环境责任分担的磋商还会涉及另外一个主题，即环境质量目标设定。[注]这里所说的环境质量目标是指环境保护主体为环境保护工作规定的可以用环境标准衡量的目标，而非简单的环境质量标准。环境质量标准可以用来衡量环境保护工作取得的实效。但要有效推动环境保护工作，实现环境质量的好转，环境保护法更需要为环保责任主体确立并努力实现环境质量目标建立规范、确定程序。参见徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。这是因为设定环境质量目标的高低直接决定作为整体的环保责任的大小，也就是需要采取的尽责行为的数量的大小。设定环境质量目标越高，那就意味着需要相关责任主体履行的责任越大，需要他们实施的尽责行为的数量就越大。[注]确保实现商定的或上级命令的环境质量目标的有效法律手段是控制总行为。也就是控制这里的“尽责行为”的“总量”。参见徐祥民：《论我国环境法中的总行为控制制度》，载《法学》2015年第12期。环保责任分担需要磋商，环境质量目标的设定也需要磋商。我们曾给绿色发展法一个“定位”，即“直接规制目标商定”。[注]参见徐祥民、姜渊：《绿色发展理念下的绿色发展法》，载《法学》2017年第6期。从环保责任分担这个角度看，直接规制目标，也就是这里所说的环境质量目标“商定”，是减少执行阻力的好办法。这种办法也有利于磋商形成的责任分担方案的落实。

4.磋商程序。一个特定流域或区域的环保责任分担磋商，应当制定磋商程序或形成相对稳定的磋商程序。磋商程序主要应当包括：磋商议题选择，即为特定的磋商会议选择具体的磋商议题；磋商准备，主要是为磋商议题的讨论、辩论准备材料，比如环境质量状况调查资料，需要分解的环保责任情况等；磋商会议议程，主要包括会议的步骤、各阶段的任务等；磋商类型，比如专题磋商和一般磋商等；磋商决议，主要是决议的形成、决议文书制作等。

5.磋商结果。磋商结果是经过磋商获得的关于环保责任分担的结论性成果。这一成果除了应当表现为正式形成的文书外，还应有关于约束力、如何实施等的安排，包括实施验收或阶段性验收。[注]美国切萨比克湾治理中的“定期回顾”就是对《切萨比克湾协定》的执行安排。参见于铭、徐祥民等：《世界区域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第241-245页。条件允许的话还可以设置执行机构或监督机构。

结语

绿色发展不是惯常的经济发展或经济社会发展的继续或在更高水准上的继续，绿色发展观不是对传统的经济发展或经济社会发展理论的补充或添加。绿色发展接受以可持续的方式实现的经济发展或经济社会发展，但绿色发展观所提倡的包含生产发展(经济增长)、生活富裕、生态良好(环境良好)三项要素的发展对于以往的发展来说具有革命性。绿色发展中的利益关系在以往的立法(尤其是所谓“私法”)中显然不是得到了重点调整的，也不是需要重点调整的关系，环境利益的维护或实现要求社会主体承担的义务或责任在以往的立法中很少出现。这种利益、与这种利益相关的利益关系对立法构成挑战。绿色发展法显然不见于中外的法律历史，不管是“普遍的环境保护税制度”、“重新定义的生态补偿制度”、“系统的环境保护磋商制度”，还是绿色发展实践给立法提出的其他要求，都会逐步显现：创造绿色发展法的努力将把人类法律的历史推进到一个新时代。