我国就业扶贫的实践成效、存在问题及对策探析

摘要：在精准脱贫、决胜全面建成小康社会的时代背景下，我国就业扶贫工作取得突出成就。但是，现行就业扶贫政策不能完全适应实践需要，贫困劳动力转移就业难度日益加大，劳动力技能培训效果有待提升，贫困地区公共就业服务难以下沉到基层，贫困劳动力外出转移就业组织化程度还不高，这些都给就业扶贫工作的进一步推进带来难题。未来，要通过优化就业扶贫政策、发展县域经济、开展劳务协作、提高贫困劳动力技能、完善公共就业服务体系等措施，继续推进就业扶贫，实现贫困劳动力的稳定就业、脱贫致富。

关键词：就业扶贫；劳务协作；就业服务；技能培训

一、 引言

就业是最大的民生福利。做好就业扶贫工作，促进农村贫困劳动力就业，将从根本上解决贫困人口脱贫积极性不高、可持续收入能力差的问题，并在阻断贫困的代际传递方面发挥积极作用。2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上提出精准扶贫“五个一批”，其中提到“通过扶持生产和就业发展一批”。2016年12月，人社部、财政部、国务院扶贫办出台《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》，目标是带动促进1 000万贫困人口脱贫。在此形势下，各省、自治区纷纷出台就业扶贫工作的意见和通知，通过摸清基础信息、促进就地就近就业、加强劳务协作、加强技能培训、促进稳定就业，扎实开展就业扶贫工作。截至2017年10月底，全国已有553万建档立卡贫困家庭劳动力实现就业，就业扶贫工作取得积极成效。本文将从我国就业扶贫的实践成效、存在问题进行分析，并提出我国就业扶贫工作的相关建议。

二、 我国就业扶贫的实践成效

1. 贫困劳动力基础信息更加精准化。精准识别贫困劳动力是开展就业扶贫工作的基础。各地依托农村贫困劳动力信息平台，充分发挥行政村第一书记、驻村工作队作用，通过上门走访、电话联系、数据比对等方式开展调查摸底，了解未就业贫困劳动力的就业意愿和就业服务需求，了解已就业贫困劳动力的就业地点、就业单位名称和联系方式，实时进行数据动态更新，较好地解决了底数不清、服务不准、效果不佳等问题。比如，截至2017年9月，广西建档立卡贫困劳动力信息库已录入2 213万条农村劳动力信息，其中建档立卡劳动力211万人。截至2017年7月底，宁夏本地户籍农村贫困劳动力总数为14.77万人，经核实已就业2.9万人。

2. 就近就地就业扶贫形式更加多样化。针对因家中有老人、儿童、病人需要照料和自己身有残疾而无法外出转移就业的贫困劳动力，各地通过扶贫车间、扶贫基地、扶贫驿站、公益性岗位等形式，拓宽贫困劳动力就地就近就业渠道。陕西建立“三无人员+公益性岗位”安置就业模式和“扶贫基地+社区工厂+职业介绍”扶持就业模式。截至2017年10月，陕西省公益性岗位已安置就业51 855人；认定154个扶贫基地，新吸纳贫困劳动力4 747人。新疆形成以“卫星工厂”就业为代表的固投项目就业、产业就业等多种模式，截至2017年9月底，全区贫困劳动力就业13万人，其中就地就近就业5万人。截至2016年11月，山东省2 720个就业扶贫车间共吸纳8.9万贫困劳动力就业。安徽建成779个集扶贫车间、电商服务中心、就业服务中心“三位一体”的就业扶贫驿站，直接吸纳3.25万劳动者就业，其中包括1万贫困劳动者。

3. 贫困劳动力转移机制更加成熟化。2016年1月，汪洋副总理在湖南考察时提出通过劳务协作对接推进精准脱贫。2016年4月，人社部、国务院扶贫办启动广东与湖南、湖北的劳务协作试点工作。随之，各地纷纷开展劳务协作脱贫工作。湖南自2016年10月以来，新增11.85万贫困劳动力转移就业，带动21.3万户贫困家庭脱贫。陕西、江苏签订《劳务协作协议》，实现协作平台广泛对接、岗位信息实时对接、技能培训深度对接、就业服务精准对接。截止2017年9月末，陕西在苏务工人员办理就业登记总量已达18.7万人。广西与广东签署精准扶贫劳务协作框架协议，通过“三来三往”模式对接求职清单和岗位供给清单，2017年1月～9月，广西共计12.13万贫困劳动力在发达地区就业。宁夏与福建、江苏、浙江等省区建立劳务扶贫协作关系，截至2017年7月底，宁夏共计20.2万农村劳动力实现区外转移就业。2016年，云南累计转移农村劳动力1 036.3万人次，其中建档立卡贫困户30.17万人。

4. 劳动力技能培训成效显著。各地积极开展劳动技能提升培训，并按规定落实职业培训补贴，着力提升农村贫困人口劳动技能，逐步推动农村劳动力由体能型就业向技能型就业转变。宁夏建立企业订单、培训机构列单、培训对象选单、政府买单的技能培训机制，截至2017年7月底，宁夏共组织农村贫困劳动力职业技能培训3.4万人。截至2017年9月底，云南省共开展各类农村劳动力就业培训674.02万人次，其中贫困劳动力153.59万人次。2017年，山东省开展“短平快”式免费技能培训，举办各类免费培训班1 200余期，培训贫困人口12.7万人次。2017年，四川省财政专门安排3个亿的技能培训资金用于支持88个贫困县，共组织14.9万贫困劳动力参加技能培训。

5. 贫困劳动力稳定就业有了政策支撑。各地积极出台优惠政策，鼓励企业和农村各类生产经营主体吸纳贫困劳动力就业。四川省出台做好就业扶贫工作的9条措施，其中对吸纳贫困家庭劳动力就业并稳定就业半年以上的各类生产经营主体给予1 000元/人的奖补。广西出台11条就业创业新政策，对吸纳建档立卡贫困劳动力就业的企业，给予长达3年的社会保险补贴，并按1 000元/人～1 600元/人的标准给予一次性带动就业奖补。对在乡镇（村）创建就业扶贫车间、加工点并与建档立卡贫困家庭劳动力签订劳务协议或承揽合同的生产经营主体，给予1 000元/人的一次性奖补。

三、 我国就业扶贫存在的主要问题

1. 现行就业扶贫政策不能完全适应实践需要。在政策理念上，没有将家庭照料负担沉重导致的就业困难考虑在内，而是将防止“福利依赖”作为政策设计的理念。比如，强制有劳动能力的低保金领取者要接受劳动就业部门介绍的工作，否则停发低保金，并未考虑受助者的家庭照料情况。在政策门槛上，吸纳贫困人口就业的企业可获得500元/人～2 000元/人的补贴，但是以实现贫困人口稳定就业6个月或1年以上為前提的，政策兑现存在时间滞后性；小额贷款政策要求申请人提供保证金和可抵押资产，这将没有稳定工作和社会关系的贫困劳动力排斥在外。在政策对象上，非本地户籍人口难以享受优惠政策。由于财政“分灶吃饭”体制、就业社保属地化管理和城乡二元分割等现实原因，就业岗位补贴、社会保险补贴、创业优惠政策等都是以贫困人口是否拥有本地户籍作为领取标准的，导致外出务工的农村贫困劳动力遭受制度排斥。

2. 贫困劳动力转移就业难度加大。经济新常态下，我国经济增长对减贫的拉动效应持续降低，按1978年不变价计算的万元GDP减贫人数，已经从2011年的0.6人降低到2015年的0.34人。产业结构转型升级导致企业用工需求发生变化，企业招用技能型劳动力的意愿日益明显。但是，农村贫困劳动力受教育水平偏低、劳动技能水平偏低，而少数民族贫困劳动力还面临生活习惯、普通话水平、社会文化适应等问题，转移就业更困难。部分贫困劳动力存在等靠要思想，将扶贫看做一项福利，不愿意从事普通岗位的工作，认为工作辛苦、收入偏低、还得受约束。此外，大学生、返乡农民工创业面临融资难、手续复杂、程序繁多等问题，这弱化了创业带动就业的作用。

3. 劳动力技能培训效果有待提升。在培训需求上，缺乏对贫困劳动力培训意愿和企业用工需求的深入调研，直接导致培训内容与培训需求、用工需求的脱节。在培训内容上，劳动力技能培训多属于政府点单的模式，对劳动力市场的敏感度不够、对贫困劳动力的培训需求关注不够，导致教学内容老套、课程设置落后于市场需求。在考核体系上，侧重考察工作部署安排、任务完成情况、培训建档立案等方面，尚未建立对贫困劳动力就业状况的跟踪反馈机制；在培训宣传上，农村贫困劳动力大多知道就业扶贫项目，但参与培训的主动性不高，存在参不参加培训无所谓、参加培训是帮助村里完成任务等错误想法，而“层层分包”的行政体制导致技能培训走过场、完任务的现象又加深了贫困劳动力对技能培训的不认可。在培训对象上，精准扶贫下的技能培训一般针对留守在家的贫困人口，外出务工的贫困劳动力没有被纳入到技能培训的范围。

4. 贫困地区公共就业服务难以下沉到基层。我国已经构建起覆盖中央、省、市、区县、街道（乡镇）、社区（行政村）的五级管理、六级服务的公共就业和人才服务网络，但乡镇社保所人员配备不足，工作人员多身兼数职，搜寻就业信息、提供就业服务的能力不足；村（社区）的专职或兼职就业指导员存在文化水平和计算机水平不高、开展政策宣传的主动性不高等问题。在人员配备不足、工作经费紧张、信息化建设滞后、服务队伍专业化不强等因素的制约下，贫困地区的公共就业服务大多体现为在扶贫宣传周、就业扶贫行动日开展政策宣传、入户走访、下乡送岗、举办专题招聘会等短期性、临时性活动，依靠亲戚朋友介绍外出务工是农村劳动力外出就业的主要途径，基层公共就业服务机构在引导贫困劳动力转移就业中发挥的作用不够。

5. 贫困劳动力外出转移就业组织化程度有待提高。贫困劳动力外出转移就业的突出问题是组织化程度不高，大多是通过亲戚朋友“传帮带”的方式，在外从事制造业、建筑业、餐饮服务业等技能要求低的基础性、体力型工作，普遍面临工资水平低、就业环境差、就业不稳定、个人合法权益难保障等问题。地方政府重视程度不够和劳务产业市场机制发展不够成熟导致了转移就业的无序性和盲目性。在长期以GDP为导向的政绩考核要求下，地方政府的执政理念重在发展地区经济、增加财政收入，没有将推动农村劳动力外出转移就业作为日常工作的重心。同时，市场上现有的劳务中介组织运作手段相对落后，服务范围狭小，带动劳动力外出就业的力度不够。部分劳务中介组织违规收费的行为不仅损害了劳动者的合法权益，而且降低了农民对劳务中介机构的信任程度。

四、 推进我国就业扶贫的对策探析

1. 优化就业扶贫政策，提高政策的可及性。在政策设计上，要以促进贫困人口稳定就业为理念导向，将家庭照料因素考虑在内。比如，在低保制度和就业政策衔接上，建议引入西方负所得税理念，对贫困劳动者实际就业收入低于低保线的部分给予一定的现金奖励；政府还可以探索家庭照料津贴制，将家庭照料认定为公益性就业的一种形式。在政策门槛上，可以在加强劳动监察的前提下将企业享受就业岗位补贴或社会保险补贴的条件调整为实现贫困人口稳定就业3到6个月；小额贷款政策可以借鉴格莱珉银行模式，通过小组联保贷款、分期贷款和中心会议制等方式提高政策的可及性。在政策对象上，就业扶贫政策应全国一盘棋考虑，打破城乡分割、地区分割，将全国农村贫困劳动力就业数据库中的人员信息作为就业扶贫政策的实施对象，不论贫困劳动者在哪里就业都可以平等享受就业补贴、创业优惠、社会保险补贴等政策。

2. 发展县域经济，拓宽就地就近就业的空间。在产业扶贫上，要立足当地特色优势发展产业，如农林资源丰富的地区可以引入农业龙头企业，培育农民合作社和家庭农场；旅游资源丰富的地区可以发展生态观光、民俗体验、休闲养生等旅游模式，鼓励支持当地居民开办民宿或农家乐。在创业环境上，政府要通过规划区域创业产业园、设立创业专项扶持资金、实行税收减免优惠等方式提高创业政策的支持力度，通过微信、小视频、电视专题等方式宣传创业政策和优秀创业事迹，通过开展创业培训需求调研、创新创业培训授课内容等方式提高创业培训的实际效果，让各类创业主体想创业、敢创业、能创业。在招商引资上，要通过建立产业集聚园区、出台企业投资落户优惠政策，重点吸引劳动密集型企业、高新技术产业落户，使产业园区成为吸纳当地贫困劳动力转移的主要场所。在公益性岗位开发上，要在美丽中国建设和乡村振兴战略的背景下围绕生态护林、乡村保洁、乡村绿化、农村养老服务、农村留守儿童服务等方面开发公益性岗位，由中央和省级财政拨付就业补助资金，促进农村贫困家庭人员就地就近就业。

3. 短期技能培训和长期智力扶贫相结合，提升贫困劳动力的就业能力。提升贫困劳动力就业能力的根本在于劳动技能水平的提高。在短期技能培训上，要在精确瞄准贫困劳动力的培训需求与就业意愿、深入掌握企业和市场用工需求的基础上确定技能培训内容，由用人单位、职业技术院校、社会培训机构等组织开展技能培训，并实行贫困劳动力就业跟踪调查，把就业收入、就业质量和就业稳定性作为核心考核指标，提高短期技能培训实效；要发挥村干部、农村党员的力量，宣讲就业扶贫、技能培训政策，提高贫困劳动力对技能培訓的认知度。在长期智力扶贫上，要加大农村基础教育投入，改善农村办学条件，加强农村师资队伍建设，给予贫困家庭子女以交通补贴和生活费补贴。民族地区智力扶贫还需要从小抓好普通话学习。要建立农村职业教育经费投入保障机制，合理划分中央和地方在职业教育投入上的责任和比例，同时吸纳实践经验丰富的高级技术工人进入职业教育教师队伍，保障职业培训接地气、有干货。

4. 完善公共就业服务体系建设，提高公共就业服务的可及性。首先，完善公共就业服务体系建设需要在人员配备、经费保障、信息化建设上着手。在经费保障上，要将县级以下基层公共就业创业服务平台工作经费纳入同级财政预算。在人员配备上，通过政府购买服务、设立村（社区）就业服务员等方式，充实基层就业服务工作队伍。在信息化建设上，要建立多方协作、资源共享的信息网络服务体系，打破就业信息平台的区域阻隔，推动“互联网+就业”工作进程。其次，提高公共就业服务的可及性需要在创新公共就业服务方式上着手。要成立乡镇党委牵头的就业服务中心，确保乡镇一把手抓就业扶贫工作；村（社区）就业服务员要做好贫困劳动力信息采集上报、就业政策宣传、就业信息发布等工作；乡镇就业服务机构要加强与企业联络，采集发布就业信息，做好权益保障工作。外务工人员较多的地区要向外延伸公共就业服务，在劳务输出基地建立办事处和服务中心，做好贫困劳动力的跟踪服务工作。

5. 加强劳务协作，提高贫困劳动力外出转移的组织化程度。地方政府要高度重视勞务经济在脱贫致富中的作用，把劳务经济纳入地方国民经济和社会发展计划，落实“组织、培训、就业、服务”四位一体的劳务输出工作模式，通过宣传劳务输出政策、抓人力资源市场建设、建设劳动力外出就业基地、开展劳务推介洽谈、推广农民就业协会、发展订单劳务、加强劳动技能培训等方式，大力发挥政府在劳务输出中的组织引导作用，提高劳务输出的组织化程度，打造劳务输出的地方品牌。要建立劳务输出输入地的协同工作机制，通过劳务协作信息综合服务平台建设提供就业政策推送、人岗智能匹配、在线面试招聘、动态跟踪管理等服务实现劳务输出输入地的供求对接，通过劳务输出输入地人社、扶贫、财政、交通等部门参加的劳务协作脱贫联席会议制度对劳务协作中出现的政策性问题、机制性问题进行沟通协商，统筹推进劳务协作脱贫攻坚。要积极培育发展劳务经纪人队伍，通过降低劳务经纪人准入门槛、建立劳务经纪人职业介绍补贴制度、开展劳务经纪人执业资格培训、培育成立农村经纪组织和公司等方式，调动劳务经纪人带动劳务输出的积极性。要大力发展职业中介机构，强化对职业中介机构从业人员的资格认定和业务考核，实现职业介绍收费的公开透明化，推动职业中介机构的规范化、制度化和科学化。

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[5] 人社部.打赢就业扶贫攻坚战——全国就业扶贫经验交流（中）[EB/OL].2017-11-10，http：//www.moh- rss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/bune- iyaowen/201711/t20171110_281389.html.

作者简介：元林君（1988-），女，汉族，河南省林州市人，中国人民大学劳动人事学院博士生，研究方向为社会保障与社会治理。

收稿日期：2018-06-14。