我国通用航空政策法规发展趋势及对通用航空发展的影响分析

王文芳

[摘 要]我国通用航空的发展热潮持续升温，然而并没有实现井喷式发展，在发展过程中还存在很多瓶颈问题，其中配套政策不完善是影响通用航空发展的重要因素之一。本文主要探讨了我国通用航空政策法规的发展趋势及对通用航空发展的影响。

[关键词]通用航空；政策法规；发展趋势

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.16.081

[中图分类号]D922.296；F562.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）16-0-02

1 我国通用航空的发展现状

中国民用航空局运输司发布的《我国通用航空产业发展情况》中的数据显示，截至2017年12月31日，通用机场方面，我国已取证的通用机场有81个，未取证的通用机场有220个，在建的通用机场有60个，规划建设的通用机场有377个；产业园方面，已使用的产业园有40个，在建和规划建设的产业园有87个；制造方面，已投产的有63个，在建和规划建设的有51个；空中游览方面，已开展的有88个，拟开展的有132个。目前，中国通航产业的规模较小，发展速度落后于GDP的增长速度。

2 我国通用航空发展面临的问题

2.1 空域无法有效使用

低空空域规划使用不科学，缺乏低空航图，无法实现自由飞行，在全球低空版图上，中国区域几乎是“黑洞”。

2.2 通用机场严重不足

与国外的通用航空发达国家相比，中国通用机场数量、密度远远落后，可供通用飞机使用的机场数量极少。美国通航机场有1.9万个，而国内取证的74个机场加起降点才只有400个左右。在经济发达的广州、深圳两地的枢纽机场，航空运输业务量增长较快，这些运输机场目前容量处于饱和或接近饱和状态，难以为通用航空提供更大的保障空间。中小运输机场虽然具有较为充裕的容量空间，但由于通用航空收费标准较低，中小机场普遍存在不愿意接纳通用航空或者附加费用收取过高等问题。总体而言，未充分发挥运输机场对通用航空的保障功能。

2.3 通航专业人才严重短缺

通航领域缺乏各类高级人才，特别是高层管理人才、规划人才、研发人才等，劳动力市场普遍集中在培养行业技术人员（飞行员），而对于经理人、管理人员、研发人员等关键人才的培养较为滞后。

2.4 核心技术储备不足

通航领域的各类技术应用严重落后，低空监管缺乏有效手段，空管保障能力薄弱，航空器自主研发、适航审定能力不强，几乎没有一款有国际影响力的完全独立自主研发的飞机、直升机或发动机产品。

2.5 配套政策不够完善

配套政策不够完善制约着通用航空的可持续发展。通用航空政策是行业发展的保障，必须符合中国国情，同时要有配套保障措施。2010年和2012年，国务院先后下发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《关于促进民航业发展的若干意见》，特别是2010年国务院、中央军委出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》后，业界普遍认为通用航空迎来了前所未有的发展机遇，只要到国外把飞机买回来，民营资本一投入，通用航空就会得到快速发展。在这种形势下，全国各地一下建了300多个通用航空产业园，但没有得到充分利用，导致通用航空产业并没有真正发展起来。经业内人士不断呼吁，2016年国务院下发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，又兴起了新一轮通用航空发展热潮。38号文件下发后，尽管各部委和地方政府也制定了相应措施，但真正能保证意见落地的配套政策、措施并不多，主要是现行体制造成的。

3 中国通用航空政策的发展现状

2017年，是国家发布《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》后的第1年，经过2016年下半年的充分预热，2017年国家各有关部门连续出台了发展通用的航空政策和创新措施。可以说，《指导意见》开启了通用航空发展的新时代。

据不完全统计，截至2017年12月底，国家发改委、交通部、民航局等部门共发布了60余条与通用航空相关的政策和文件。这些政策文件遵循“放管服”的宗旨，着力改善通用航空的经营和运行环境，完善通用航空的法规体系建设，促进通用航空健康发展。

4 我国通用航空政策法规的发展趋势以及对通用航空发展的影响

4.1 放管结合，以放为主，分类管理

2017年，民航局印发了《2017年度通用航空重点工作任务单》，明确了66项具体工作。同时，民航局先后印发了《通用航空发展“十三五”规划》《水上机场技术要求（试行）》《关于自制航空器特许飞行证和限用类特殊适航证颁发和管理程序征求意见的通知》《小型航空器实施135运行的简化程序（征求意见）》《关于简化通用航空产品和零部件适航审定政策的通知（征求意见）》《2018年民航中小机场补贴预算方案》《关于改进通用航空适航审定政策的通知》《空中游览（征求意见）》《通用航空市场监管手册》《通用机场分类管理办法》《关于取消通用航空器引进审批（备案）程序的通知》《提升通用航空服务能力工作方案》《关于进一步明确通航企业和小型运输企业运行审定工作相关问题的通知》《小型航空器实施非传统仪表飞行的运行指南（征求意见）》《关于进一步简化通用机场飞行程序管理工作的通知（征求意见）》《民用航空低空空域监视技术应用指导意见》等一系列与通航发展相关的文件。

民航局发布的这些政策可谓多箭齐发，涉及机场、空管、运营、市场和适航等多个领域。其力度与频率前所未有，且无论是出台新政策还是对原有政策进行修订，都体现出民航局关于通用航空管理改革的政策导向，体现出2017年明确提出的“放管结合，以放为主，分类管理”的通航监管新思路。“放”是通航政策改革的主要方向。为了检验新政策的有效性，民航局在东北地区开展了“简化通航审批、加强分类管理、大胆创新、先行先试、勇于试错、试出成果”的通用航空管理改革试点工作。尤其值得一提的是，为解答政策疑惑、听取行业意见，民航局建立了通用航空管理“意见箱”制度，并从2017年开始对各类意见进行分期回复，拓宽了上情下達与下情上诉的渠道，收到了很好的效果。

2017年10月开始，针对通航领域普遍反映的“监管过严”问题，民航局在全系统组织开展了通航监管专项督查，目的是认真查找通航领域在监管制度、监管模式、监管行为等方面与促进发展不配套、不适应的问题，并抓紧推动解决，经过实地督查，梳理汇总出包含182项问题的《通航监管专项督查问题清单》，每一项问题都有相应的整改责任单位，从2017年12月开始进入整改阶段，所有单位都非常重视，主动施策，主动推进整改，显示了民航促进通航发展的坚定决心，是民航执政为民、改进作风的具体体现。

4.2 基础设施建设略有起色，运营环境需进一步改善

2017年，新建成且获得民航局颁发运营许可的通用机场只有5座（不含直升机起降场），在建或已建成待颁证的机场有10座左右，新获批的待建机场不足10座。综观我国通用航空发展，通用机场数量不足已成为制约我国通用航空发展的关键问题。

随着一座座新通用机场的建成，如何对通用机场进行管理也成为行业关注的焦点。2017年，武汉汉南通用机场和浙江德清通用机场先后以招标方式，将机场管理托管给专业公司，这标志着通用機场开始走上商业化运营道路。同时，通用机场还具有重要的公共服务属性。2017年，在民航局发布的《关于2018年民航中小机场补贴预算方案的公示》中，开始有了对通用机场的补贴政策，平泉机场、乌拉特中旗机场、根河机场3座通用机场共获补贴1 558万元。空域资源作为通用航空运营环境的重要组成部分，是通用航空发展的另一个关键因素，需要国家推动、军民航共同参与推进空域管理改革。

4.3 产业发展形态呈现多样化

2017年1月4日，国家发展改革委印发了《关于建设通用航空产业综合示范区的实施意见》，公布了首批26个国家通用航空产业综合示范区，进入名单的26座城市都积极行动起来先后出台了各自的实施方案。如今，芜湖市、景德镇、银川市、郑州市、南昌市、安阳市、成都市、安顺市和宁波市等地的示范区实施方案获得国家发改委批复。

设立通用航空发展示范区，聚集政策与行业资源，先行先试，尽快形成产业发展形态与产业规模，示范性地推动我国通用航空发展很有必要。目前，虽然我国通用航空产业形态和产业体系脉络还不明晰，但从通用航空产业园到航空小镇，再到飞行营地，通航产业形态呈现出多样化的发展趋势。

4.4 通航准入审批化繁为简

2017年11月4日，第12届全国人民代表大会常务委员会第30次会议决定对《中华人民共和国民用航空法》等11部法律进行修改。通用航空企业办理工商登记不需要再前置审批。

4.5 民用航空法规体系进一步完善

“十三五”通用航空政策不断完善，鼓励政策主要集中产业发展的供给侧改革，包括推动通用航空基础设施建设，降低通用航空市场准入门槛，促进和拉动市场消费等诸多领域，既有实实在在的企业运营和机场设施补贴政策，又有促进产业可持续发展的基础设施建设和体制机制改革。展望未来5年，我国通用航空业释放的巨大政策红利将迎来资本市场的广泛关注，投资主要集中在通用机场建设、企业筹建、公益服务和大众消费业务拓展等方面，资本注入将有力推动通用航空运营和保障业务的开展，通用航空即将迎来产业发展的黄金十年。