PPP模式下物有所值评价实务与挑战

应益华

[摘 要] 近年来随着经济的改革，政府部门越来越多地利用PPP模式实现物有所值。PPP模式作为新型的采购和融资工具，能够激发社会资本活力，利用社会资本在资金、技术、管理和创新方面的优势，优化配置最大限度地利用社会资源，更好地服务社会群众。采取PPP模式还是传统采购模式主要取决于哪种采购模式能够实现物有所值。物有所值是选择PPP模式的最重要依据，并非所有的基础设施和相关服务都适合采用PPP模式，是否适宜采用，能否达到理想的预期效果，需要经过复杂的物有所值评价，最终才能得出评价结果。本文在介绍物有所值概念的基础上，对物有所值在PPP项目中的运用进行了分析，分析了在PPP模式进行物有所值评价中存在的主要问题，并对完善PPP模式下的物有所值评价提出了相关的建议。

[关键词] PPP项目；物有所值；风险转移

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 17. 002

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）17- 0007- 05

1 前 言

在竞争性的全球环境下，经济和社会基础设施是维护和促进经济发展的基础，面临日益增长的基础设施需求与有限的公共资源约束双重压力之下，市场失灵和政府失灵现象并存，政府和社会资本均无法单独应对这些挑战，政府开始寻求新的融资方式来提供基础设施，以弥合基础设施投资“赤字”。在这种背景下越来越多的公共基础设施建设通过PPP（Public-Private Partnerships，直译为公私伙伴关系，国内称之为政府和社会资本合作）工具来实现。采取PPP采购模式是政府与社会资本通过在管理协同能够比传统的采购模式更好地实现物有所值（Value For Money，简称VFM）的哲学基础之上，由政府和社会资本共同提供基础设施和服务的一种供给和融资模式。PPP模式最早引入的目的是借助资产负债表外融资工具，突破债务约束，随着其逐步演进，主要目标也发生了相关变化，具体而言，PPP模式主要目标包含：一是减轻政府财政负担，在不立即增加资本性支出和债务的基础上缓解服务供给侧的约束，突破严格的政府财务约束，实现支出在整个契约期间的递延均衡支付，实现赤字融资的合理性，而不像传统模式短期内部增加资本预算支出，同时促进社会资本有序参与基础设施建设，推动投资的多元化和拓展新的市场，刺激经济增长、创造就业机会、减少经济下行风险和系统性风险；二是充分利用社会资本的风险管理、技术和营运专长、资源、创新和竞争性，突破政府的能力约束，同时充分利用政府自身的监管能力，以更低的寿命周期成本提供高质量的公共服务，有效实现“利益共享”和“风险成本共担”。三是政府可以将注意力集中在结果而不是执行过程方面。PPP模式是一种以绩效为基础的融资方式，降低基础设施寿命周期成本，提高PPP项目管理的效率和效果，同时借助“知识共享”实现社会资本和政府技能的双向迁移，并将部分项目风险转移给社会资本，整合设计、融资、建造、运营和维护，提高其价值。对PPP项目进行VFM评价，是可行性研究的重要组成部分，也是选择采用PPP模式还是传统采购决策的重要标准。

2 PPP模式进行VFM评价的原因分析

在PPP模式的发展过程中，利益相关者的利益不同，决定了其对绩效的看法各异，评价PPP模式的依据也不相同，VFM评价哲学最早源于20世纪90年代的英国，与新公共管理运动的逻辑不谋而合，后逐步推广到其他国家。VFM是PPP模式得以实施的主要驱动因素和合法化的重要依据。不同的国家对物有所值的定义各不相同，但核心内容基本相同，所谓物有所值是指在滿足使用者要求的基础上，项目的全寿命周期的成本、质量、风险、时间、绩效（或者适合度）最佳配比，即以最低的寿命周期成本净值实现期望的服务质量，而不单纯以最低投标报价作为判断的依据，从最低价中标到VFM的评价，是政府服务目标的变化。即将PPP模式和传统采购模式进行比较。英国审计署把物有所值定义为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”，包含三个方面：即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。政府要充分发挥公共资源“看门人”的作用，就必须对其有限的财政资源进行科学管理，而科学管理的关键就是对项目的规模、物有所值、应遵程序、预算约束、政治风险偏好的动机（传统的债务扩张和逐级放大的内生机制在新预算法出台后被切断，政府通过有意低估PPP项目成本、高估收益和创新，或者高估公共部门比较值的风险）进行评价，以确定是否采用PPP模式。VFM评价作为政府的绩效评价工具，应贯穿PPP实施的全寿命周期，包含事前评价、事中评价和事后评价（覆盖战略形成、采购、建造和完成阶段），事前初始评价主要确定项目选择采取何种模式，中期评价考察物有所值的实现程度，事后评价主要对PPP项目与事先确定的绩效标准比较是否真正实现了物有所值。由于PPP在我国实施时间不长，无法获取系统性的数据（数据的缺失或数据的保密性），因此本文侧重点在事前的评价，即对PPP项目的全寿命周期成本、利益、风险和质量进行有效的管理。我国目前的物有所值评价侧重于事前评价，但是事前评价只是不同采购模式的选择标准，模式的选择并不会自动实现物有所值，需要加强对PPP项目的过程控制，是否实现还应当加强事中和事后评价。处于PPP项目操作流程的项目识别阶段。只有在PPP模式能够实现预期经济效益的前提下，才会被承认和肯定，否则就会被否决。

3 VFM在PPP项目评价中的具体应用

近年来，传统的地方政府融资平台使得政府面临的风险不断积聚，并在自下而上的各级政府之间传递中形成放大机制。在这种背景下，PPP模式应运而生。PPP得以存在的基础是政府和社会资本合作能够比政府或社会资本单独提供有更好的结果，因此在选择PPP模式以及对其后续评价过程中必须考虑成本效益的问题。VFM一直被认为是PPP模式的核心理念，对PPP项目进行VFM评价是PPP项目得以合理化的基础。无论是PPP模式、契约外包还是传统的采购模式，都要进行可行性研究，包含技术分析、经济分析和政策分析等，VFM评价与可行性研究有相同之处，可行性研究包含VFM评价，但VFM评价运用范围更为宽泛，覆盖PPP项目的全过程。VFM评价是一种国际通用的PPP项目评价和选择采购方式的标准，即对PPP项目全寿命周期的净成本净值与过程进行价值评价与绩效考核，以物有所值作为选择不同模式采购方式的依据，当然其他因素也影响到采购模式的选择。VFM中的V（价值）是指产生的利益与所耗用资源的比值，所耗用的资源一般易于量化，但所产生的利益则包含主观利益和客观利益。物有所值的判断标准是相对的成本效益，即物有所值就是投入与产出之间的关系，旨在实现公共资源配置效率最大化。

由于PPP模式在我国起步较晚，缺少大量的数据积累和实践经验，很多相关政策尚未出台，法律体系也不够完善，目前还停留在发展初期阶段。PPP模式自引进之日起，关于它的应用和发展一直备受争议，应该明确的是PPP模式引进的最终目的是实现VFM，而非表外融资的一种工具。VFM评价是判断采用PPP模式还是采用传统采购方式提供基础设施和公共服务，以及评价已执行PPP项目VFM实现程度的一种方法。VFM评价包含定性和定量评价，两者之间必须适度平衡，互为补充。

3.1 定性评价

进行定性评价首先要制定明确的评价指标，其次要划分指标权重，并且还要根据详细的指标评价标准进行合理性分析，经过严谨的反复验证才能得出最终的评价结论。《物有所值评价指引（试行）》对定性评价指标中的基本指标和补充指标及其权重进行了规定，根据专家打分法对PPP项目实施的合理性进行分析。基本评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项指标。补充评价指标主要是基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。VFM定性评价综合考虑了项目的各方面因素，侧重评价难以用货币量化的因素。但定性评价的主观性较强，容易被操纵，主要取决于专家的实践经验和主观的分析判断能力，专家的职业素质决定了定性评价的合理性程度。

3.2 定量评价

定性评价是定量评价的基础，定量评价是定性评价可行基础上的延伸，通过选择合适的计量模型对PPP项目全寿命周期的成本、收益、风险进行量化衡量的重要方法，计量问题是定量评价的核心。《PPP物有所值评价指引（试行）》指出定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统采购方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全寿命周期内政府净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值，政府采用传统采购方法计算的现值）进行比较分析，判断PPP模式能否降低项目全寿命周期成本的评价方法。

VFM定量评价可以采取绝对值或相对值表示。用绝对值比较的话，VFM=PSC值-PPP值，绝对值用于比较项目本身的成本和收益，如果收益超过成本，则说明实现了物有所值；用相对值进行比较的话，VFM指数=（PSC值-PPP值）/PSC值，相对值是指在满足需求的前提下某种选择的成本效益超过了其他选择的成本效益，主要运用于PPP项目的筛选和排序决策。仅当VFM>0时，说明通过定量评价，可以实现VFM（实质上事前评价仅仅是一种“可能”）或已经实现了VFM，适宜采用PPP模式；反之，说明定量评价未通过，不满足或未实现VFM评价。这种利用PPP值和公共部门比较值进行比较的方法只考虑了净成本的现值问题，而不是考虑净现值的问题（净现值是未来现金流量的折现值，净成本和净现金流是两个不同的概念），说明现有VFM评价是建立在一系列假设和预测基础之上的：产出绩效相同（满足客户质量、时间和预算成本相同，）、净残值相同、实施基准日期和周期相同、折现率相同（假设风险相同）、质量标准相同、对终端用户的收费模式相同、现金流入流出均在期末。“物有所值”重在“值”，从这种意义上而言，定量评价应该是VFM评价的重点，但由于政府的多目标性，决定了其不可能像社会资本那样可以采用单一的维度来进行科学衡量，在关注经济效益的同时还需要关注其社会效益。

3.2.1 PSC值

PSC值是以下三项成本的全寿命周期现值之和：①模拟项目的建设和运营维护净成本；②竞争性中立调整值；③项目全部风险承担成本（含政府转移给社会资本风险成本和保留风险成本，主要是指与风险相关的期望现金流量，其中政府转移给社会资本的风险主要是设计和建造、营运、维护和技术风险）。

PSC值完全建立在一种长期假设的基础之上，并对其进行适当的调整。模拟项目的成本等信息主要参考近期类似项目进行预测基础上，考虑未来需求、人口变化和政策变化等予以调整。PPP模式下，社会资本参与项目建设和运营管理，与公共部门全程独立承办相比有很大的不同，需要考虑多方面的因素和差异。竞争性中立调整值是对传统采购模式成本进行的调整，排除传统采购能够获得但是PPP模式无法获得的净竞争优势（税收豁免等）和劣势（保险费用、税收、交易成本、监管成本等），使PSC值和PPP值有比较的基础。

3.2.2 PPP值

PPP值是以下三项成本的现值之和：①政府方投入PPP项目的建设和运营维护净成本；②政府自留风险承担成本；③政府其他成本。

需要明确的是PSC中的模拟建设和运行净成本与PPP政府投入PPP项目的建设和运行净成本并不是同一概念。

4 PPP模式VFM评价中存在的问题

无论PPP模式还是传统的采购模式都须进行VFM评价，但两者之间的VFM评价存在实质性差异。从更为宽泛的概念上而言，政府受到财务、制度和技术等方面的约束，PPP模式通过政府和社会资本共担风险的方式进行设计、建造、融资和维护，政府从单纯的公共产品和服务的提供者向购买者身份转变。在以往的实践案例中，出现了大量的PPP项目因融资等各种原因被迫取消或者提前终止的情况，这与引入PPP模式的初衷相违背，产生这种现象的主要原因是VFM的评价缺少科学性，目前VFM评价存在以下的主要问题。

4.1 潜在的利益冲突

公共和私营部门间曾经清晰的界限变得交错模糊，从而带来责任缺失的风险。这就是传统理论中的“多只手问题”：许多不同群体用不同方式对政府决定和政策实施影响（即使原则上很难判断谁该为政治结果负责）。结果的判定取决于方法的选择，方法的选择取决于决策者的意图。通常认为社会资本比政府更具有管理效率，能够以更低的成本提供高质量的基础设施和服務。在PPP项目实施过程中，存在多元化的利益相关者并且诉求各异，这种潜在的利益冲突就为机会主义行为留下了空间，信任机制的构建是PPP模式成功的关键，而机会主义行为往往会妨碍信任机制的构建。首先是PPP模式的主要行动者社会公众往往被边缘化，而作为代理人的政府希望利用社会资本的经营效率和巨大的资本池来满足现实需求，社会资本以追求利润最大化为目标，双方在合作的不同阶段都存在潜在的利益冲突。社会资本方在与政府进行合作之初就要求政府让利，并把绝大部分的风险留给了政府部门，限制了政府职能的转型，也无法真正实现资源和风险的贡献。

4.2 项目成本和收益等难以确认

根据VFM计算规则，VFM最直接的影响因素是全寿命周期过程中的收入和成本两大方面，而项目所处的领域又对这两大方面存在至关重要的影响。但由于经验数据的缺乏，导致现有的测算数据不可避免地陷入主观并易为操纵。VFM评价实质是一种虚拟的管理标杆和评价工具，建立在比较的基础上，PSC提供了一种定量的财务标杆，但在实际执行过程中，标杆是虚拟的，对标也是虚拟的，这是VFM评价绕不过去的现实考虑。折现率的选择是VFM评价最关键的因素之一，折现率不同，得出的结果也大相径庭，这将关系到模式的选择和项目排序是否合理。传统的投资理论认为折现率应当反映公共财政资源的机会成本，现实中一般以相应年度的地方政府中长期债券利率为依据（纯利率+通货膨胀补偿率）。PPP本身也是个宽泛的概念，包含很多类型，付费机制也各不相同，具体可以分为纯政府付费项目、政府和使用者共同付费项目、使用者付费项目，每类项目的风险都不相同，如按可使用和实际使用作为支付机制，因此PPP和传统的采购方式采用同样的折现率本身是存在逻辑问题的（一般而言，有三种处理方法：均采用无风险贴现率；均采用无风险折现率，但对有风险的现金流量进行调整；对有风险的现金流量采用风险调整折现率，主要是对系统性风险进行调整，对无风险的现金流量，采用无风险的贴现率。严格来说第二种和第三种方法符合逻辑，但出于可操作性的考虑，对PPP和PSC均采用无风险调整折现率）。但目前我国针对PPP项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，使得项目现金流量的测算以及项目的风险估计存在高度的不确定性，预测的结果可靠性难以保障。而我国现行的大多数PPP项目都是以当前的税率为依据进行测算的，但是契约期内税率随时都有可能随着政策的变化而变化，届时因税收变动引起的项目收益将由谁来承担，又将是一个存在争议有待调和的问题。此外政府融资成本和社会资本融资成本存在不同，PPP项目可能需要政府提供长期预算承诺，并产生或有负债的问题，因此还必须在确保经济、环境和社会可持续发展的基础上实现物有所值

4.3 无法有效分担风险

从理论上而言，将风险配置给最适宜承担和管理的一方，是PPP模式成功的关键。但就实际而言，大部分PPP项目参与主体呈现风险和受益不对称状态。契约安排的长期性将有效锁定风险，但在实际执行过程中外部环境经常发生变化，PPP契约经常出现修正的情况。社会资本可能采取机会主义行为，从而损害政府的利益。特别是在重新谈判的过程中，社会资本的信息不对称优势将使其处于有利地位，而政府缺乏商业意识也导致政府处于劣势地位，加大政府的风险，导致政府难以对社会资本的行为进行监督和控制。当然政府也可以利用其统治者的地位来实现自己利益并损害社会资本的利益。另外，由于起步较晚，目前我国PPP建设领域的风险分担机制尚不成熟，缺乏合理的定价机制。因此，制定一套适当的风险分配方案来规范和协调政府部门和社会资本方在风险分担上的行为、保障各方的利益，就显得十分必要。

4.4 PPP项目的交易成本确认问题

对社会资本而言，实行PPP项目将建造、运用和维护等事项体现在一个合同中，社会资本追求整体成本更小的原则，整体成本必须考虑交易成本和外部性的问题。PPP实施过程中利益相关者的异质性决定了交易成本的高低，交易成本反过来又影响到VFM的实现。PPP项目涉及多元的利益相关者，在项目全寿命周期，监督、协商、治理、外部性和交易成本的俘获本身就需要增加更多的成本，此外契约协商过程的冗长也会失去很多机会，从而增加了决策的机会成本。

5 完善PPP模式物有所值评价的政策建议

VFM评价中，定性评价和定量评价各自关注的重点不同，两者具有同样重要的地位，当然在项目的不同阶段，应有所偏重。《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知自颁发之后，PPP业界积极开展VFM评价并积累了部分经验，当然从总体而言，我国VFM评价还处于起步阶段。为进一步完善VFM评价，充分发挥其作用，结合国情，提出下列建议。

5.1 建立完善法律监督管理机制框架和具体指引

《PPP物有所值评价指引（试行）》对VFM定性评价与定量评价做了一定的说明，但未根本上解决委托代理之间的利益冲突和信息共享等问题，加之事前评价缺少数据支撑，结论是否合理取决于预测的相对准确程度。现有评价模型的折现率、交易成本、运行年限都建立在对高度不确定性（如市场需求、融资成本、建造成本）进行预测的基础上，加之契约的不完备性，这就为机会主义行为留下了空间，容易成为一种潜在的陷阱（现金流量的预测、风险评价和折现率的选择，特别是折现率的选择具有重要影响，即使细小的折现率变化也可能引起VFM结果较大的变化），并可能为政府所操纵、或者沦为PPP合法化的一种工具。再者，PPP模式的引入进一步模糊了政府和社会资本的边界，并可能扭曲市场的资源配置效率，因此在进行VFM评估时明确彼此的权利和义务，稳定和健全的法律框架有助于减少利益集团的俘获和机会主义行为的发生，增强社会资本的信心。《指引》只是财政部颁发的试行规范，并未上升到法律的层次，也不具备强制性。因此，必须尽快出台更具操作性、更高法律层次的规范文件，能够对PPP项目提供更好的政策支持。此外竞争性中立调整值主要是采用政府传统采购方式比采用PPP模式少支付的费用，通常包括土地費用、行政审批费用和有关税费。原则上PPP模式和传统采购模式的法律和管制框架应有所不同，但目前并没有系统的法律对PPP模式的实施进行规范，竞争性中立调整值难以落到实处。这就必须完善与PPP相关的法律和管制，在制度上明确PPP项目究竟能享受哪些优惠政策，特别是利率、所得税和增值税实质性差异的问题，以便更好地实现VFM评价。此外，不同的会计处理也会对采取何种模式产生影响，特别是相关的资产和负债是否反应在政府的账本，因此必须尽快对PPP项目应披露的信息和会计处理建立清晰的标准。

5.2 建立科学合理的物有所值定性评价指标体系

VFM评价作为PPP项目评价的重要标准，但由于VFM的精确计量是不存在的，VFM是一个相对的概念，需要与可替代的方法进行比较，要实现这种比较，就必须建立一套标准并且详尽的方法确认和计量公共部门比较值风险的价值。科学合理的评价指标体系是开展定性评价的基础，定性评价指标应当涵盖定量指标无法量化的指标体系。未来应将可持续发展的理念植入到定性指标体系的设计当中，定性评价侧重于对PPP项目的环境可持续性和社会可持续性（可持续是指经济底线、环境底线和社会底线视角，特别是代际公平的角度）方面进行综合评价。重点关注项目采用PPP模式与传统模式相比，在供给、风险分配、运营效率、创新、环境、健康与安全、工期等方面是否有所改善。能较完整地反映项目情况，为项目决策提供参考和理论支持。

5.3 加强物有所值定量评价的影响因素研究

任何PPP项目是否落地取决于VFM能否实现。在实际操作过程中，项目的选择受到技术、心理、经济和政治等多种因素的影响，特别是政府价值取向和政治选择偏好带来的“评价乐观主义偏见”和“评价悲观主义偏见”的影响，这种偏好会影响到物有所值的评价并影响采购模式的选择，同时还必须判断是否存在政府和社会资本共谋，以实现利益向社会资本的过度转移。定量评价建立在预测的基础上，一般情况下参照类似项目的历史数据进行必要的调整进行预测，包含全寿命周期成本、风险转移的程度和风险调整折现率。必须建立比较明确的定量评价标准，同时必须考虑经济、社会和环境因素影响以及项目本身的获利能力和盈利的分配模式，即在考虑显性成本和显性收益的基础上，还必须考虑隐性成本和隐性收益的问题。目前的评价体系基本上是一种静态的评价体系，缺少敏感性测试和情境分析，无法判断政府是否存在操纵、与社会资本串通或乐观偏见（高估现金净流量，低估折现率，偏见产生的损失主要由纳税人承担，政府更容易接受PPP模式），此外还应考虑交易成本、契约监管成本和额外的融资成本（通常政府融资成本低于PPP模式的融资成本）。显性成本和收益一般容易确认，但是隐性成本相对而言则有一定的难度，主要是通过公共部门比较值和影子报价的比较得出结论，但作为PPP模式决策的主要依据之一，在实践中也要考虑多方因素的影响，因此，在进行物有所值定量评价时这些影响因素都要考虑进去。

5.4 建立有效的风险补偿机制和管制框架

有效的风险配置是实现PPP项目VFM的基础，风险在寿命周期不同阶段配置应有所不同，部分风险由政府承担，部分风险由政府和社会资本承担，部分风险由社会资本承担。事前评价对风险防范起到关键的作用，但其最大的缺陷是缺少必要的调整机制，是假设（预测）与假设（预测）之间的比较（供求关系、未来现金流量、折现率、风险保留或转移给社会资本的程度、项目的残值都需要借助预测技术，预测数字的可靠性取决于相关人员的素质，这就存在预测风险。项目一旦失败，政府就存在兜底风险），难以被证实，此外项目风险在整个寿命周期是动态变化的，但是现行的评价体系并未完全考虑。在信息不对称和不充分的环境下，为避免认知偏差，确保政治和商业环境的稳定，建立有效的风险补偿机制和管制框架尤为重要。最优风险配置是VFM实现的关键，目前社会上有种观点认为风险不对称性的转移给社会资本就实现了VFM，这实际上是一种偏误，既然是伙伴关系，应该基于利益相关者理论的基础上设计合理的风险报酬共享机制，在风险分析的基础上将风险转移给最有能力控制和管理风险的一方，以实现VFM和确保项目的可持续性。利益相关者的管理包含五步：识别利益相关者、对利益相关者进行排序、建立利益相关者的关系、确认和管理利益相关者的关注和冲突、沟通管理。社会资本是天生的逐利者，不可能以较低的价格承担不对称的风险，为避免政府和社会资本利益冲突造成的再协商、提前退出和失败等造成的风险逆向回流给政府部门，政府支付的风险溢价成本与所转移的风险的配比至关重要，应从制度上明确有效的风险补偿机制，如因政府违约应给予社会资本适当的补偿，或者对社会资本提供最低投资回报的保证。同时建立一种透明和充分竞争的招标机制（高度市场竞争通常能降低交易成本，但是考虑到项目融资约束，能否实现充分的竞争值得考虑，并且一旦契约发生偏离，则主要取决于政府和社会资本的再协商机制，从而减弱其竞争性），以选择合适的潜在投标人，这是PPP模式成功实施的关键和保障。能否实现、是否实现和是否最大限度上实现VFM是不同的概念，在项目回报率或者需求预期超出期望值时，政府通过再平衡条款共享部分利润，反之，如果回报低于期望，政府可以给予适当补助或给予最低收入保证。还必须考虑其他因素如通过项目建设和运营整合为一个契约，社会资本可能存在增加建筑成本但降低运营和维护成本，实现总体成本现值最低，以获得正的外部性和实现价值的可持续性，宏观经济环境的稳定性和完善的管制框架是PPP项目顺利实现的基础。PPP项目持续时间长，一旦契约签订之后，服务模式、付费机制等都将被长期锁定，决定了其顺利实施必须建立完整的政府管制框架和具体指引（如对契约的管理等、非竞争性条款、冲突解决机制、环境和社会可持续问题、项目的采购流程、服务的价格和质量等），至于是否可以外部环境的变化对契约采取一定的灵活性问题，主要取决于以下方面：灵活性决定了风险的再配置，因此在决定是否重新调整契约时，应避免社会资本以较低的价格中标以后再在后续重新协商条款的过程，对PPP契约部分条款进行协商可能会损害PPP物有所值的目标。

6 结 语

在不断变化和不确定性的环境中，PPP运行过程中的内生和外生风险从不同程度上影响到其能否顺利运行，因此不能把PPP当作解决政府融资约束的灵丹妙药。VFM评价本身存在一定的逻辑缺陷，但仍然是一种有效的评价技术，应整合财务与非财务方面进行定量和定性分析，对在实务中出现的含糊不清的予以明确。在进行VFM评价过程中要理性选择，通过竞争性投标、有效的风险配置和管理、以绩效为基础的支付制度等来共同实现VFM。VFM的实现取决于政府和社会資本确认、分析和分配风险的能力和外部环境的影响，应加强对PPP项目的事前科学论证、事中的严格执行和事后的监管。当然VFM评价能否最终实现，需要时间来证明，因此需要加强信息披露，满足利益相关者知情权的需要，解决信息不对称带来的委托代理问题。此外VFM评价更多的是站在政府的角度，由于不同利益相关者对VFM的理解有所不同，在PPP契约中扮演的作用不同，应确保多元利益相关者积极参与到PPP项目寿命周期的全过程VFM评价当中，保护利益相关者的利益，当然部分利益相关者参与存在技术上的困难，但也应确保能够建立透明的信息披露机制，利益相关者的早期介入有助于减少后期的契约变化。政府在实施PPP模式时还必须考虑到保证VFM评价的透明性和客观性，同时必须考虑PPP模式可能给政府带来的隐性负债等问题，有助于进一步提高资源配置效率，确保公共财政的可持续性。

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