新型城镇化和农业现代化下的土地改革探讨

吴荣娟

【摘 要】过去粗放的城镇化进程使得城市中可开发的建设用地越来越少，传统的城镇化陷入了困境。农村土地流转市场落后等问题阻碍了农业现代化的发展。新型城镇化和农业现代化都需要有相应的土地制度来保障，因此土地改革便成为深化改革的突破口。

【关键词】新型城镇化；农业现代化；土地制度

中图分类号： F299.21；F301；F320 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）18-0197-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.088

【Abstract】The extensive process of urbanization during the past years has caused the land available for development in city becoming less and less，therefore the urbanization is facing a dilemma.The unsound circulation market of rural land hinders the development of agricultural modernization.The new urbanization and agricultural modernization need a corresponding land system，therefore，the land system reform has become the breakthrough of deepening reform.

【Key words】New-type urbanization；Agricultural modernization；Land reform

1 新型城鎮化和农业现代化呼唤土地新政

1.1 “土地城镇化”的困境

21世纪初过去的十几年是我国经济发展的黄金时期，2002年至2011年我国经济年平均增长率达到10.7%，同期世界经济年均增长率为3.9%。伴随着经济的快速增长，我国的城镇化水平大幅提高，2000年我国的城镇化率为36.22%，2011年我国的城镇化率首次突破50%，达到51.27%，这意味着城市人口首次超过了农村人口。

不可否认，我国的城镇化发展取得了巨大的成就，但是与此同时，我国的城镇化存在着许多无法回避的问题，而且随着城镇化的继续发展，这些问题变得越来越严重。问题的核心是过去的城镇化进程更多表现为“土地的城镇化”而非“人的城镇化”。具体而言，即地方政府对农村集体土地进行征收、在土地市场上保持独家垄断地位，并以“向农民征地—成本价供应工业用地—高价供应商住用地—土地抵押融资进行城市基础设施建设—新一轮向农民征地—……”的循环为表现形式来推动城镇化和GDP的增长（邵宇2013）。这种靠卖地催生的“土地财政”成为地方政府收入的主要来源，但是随着城市可卖土地的日渐减少以及中央政府严控的18亿亩耕地红线的限制，越来越多的地方政府面临无地可卖的窘境。

1.2 农业现代化发展缓慢

首先是农村的土地制度导致农业规模化生产不足。改革开放以后，我国在农村建立了家庭联产承包责任制，把集体所有的土地分包给农民，建立了以家庭为单位的农业生产模式。在这种生产模式下，每个家庭只能够分得很少的几亩土地，农业生产的规模受到土地数量的制约，小规模的家庭生产使得农业生产成为农民的手工劳动，无法进行大规模的机械化作业，农业生产效率低下，农业现代化也就无从谈起。

其次是我国农村劳动力不足，劳动力素质低下。农业生产是一项对技术、经验和体力要求较高的劳动，但是目前我国农村劳动力流失严重。近年来，随着工业化的发展和城镇化进程的加快，大量的农村青壮年劳动力涌入城市打工，农村出现了“空心”现象，留守农村从事农业生产的多为妇女，老人甚至是儿童，这就使得农业生产缺少了体力、和技术的支撑。

1.3 土地改革是新型城镇化和农业现代化的突破口

“土地城镇化”的困境和农业现代化踯躅不前的根本原因是之前土地改革的红利已经释放殆尽，土地制度作为生产关系已经不能适应生产力发展的要求，因此要想推进新型城镇化、加快农业现代化的发展，必须要对现行土地制度进行相应的改革。

“土地的城镇化”之所以走入困境一方面是因为地方政府对城镇化的理解存在偏差，对“人的城镇化”重视不够。即简单地将农民的土地低价征收，用于建造更多的房子，扩大城镇面积，同时给予农民安置房或者征地补偿款，将农民赶入城市却没有赋予他们在城市中生活的资本或技能，也更没有赋予进城农民与市民同样的社会保障待遇。因此，土地制度的改革要以解决人的城镇化和城镇建设用地不足等问题为方向。

2 我国现行土地制度

2.1 我国现行土地制度简介

我国目前的土地制度主要由《宪法》、《土地管理法》及其实施条例构成，现行的土地制度主要规范了我国土地的所有制和具体的土地管理制度。

2.2 土地所有制简介

《中华人民共和国宪法》中明确规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

《土地管理法》中也明确规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。

2.3 土地管理制度简介

土地用途管制制度是我国土地管理制度的核心。《土地管理法》中明确规定：国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地转为建设用地，并对农用地中的耕地实行严格的保护制度。

3 现行土地制度存在的问题

3.1 农村土地集体所有制导致产权不清

除未开垦的荒地之外，农村和城市郊区的土地可以分为三类：耕地、宅基地和农村集体建设用地。对于耕地采取的是家庭联产承包经营责任制，农民享有承包经营的权利；对于宅基地，农民享有的是无固定期限的使用权；对于集体建设用地，其所有权归“集体”所有，目前多由乡镇级政府掌握，农民只在名义上享有部分使用权。但却不是真正的所有权，至于农村土地的所有权人—“集体”具体所指的范围目前比较模糊。

3.2 “土地的城鎮化”导致农民利益受损

由于土地出让收入已经成为地方政府财政收入的主要来源，各地纷纷加快了卖地造城的速度。城市市区的土地面积有限，当城市无地可卖的时候，地方政府便把注意力转向了农村的集体土地，政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。农民获得的补偿微乎其微，按照《土地管理法》的规定，征地的补偿标准是按照被征收土地的原用途来确定，目的是使需要安置的农民保持原有的生活水平为标准，并非基于土地市场价值和土地未来的使用用途来确定标准，无法使农民和村集体分享土地的增值收益。目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%（蔡继明2012）。失地的农民或者住进安置房，或者拿到一定的征地补偿或者两者兼而有之。但是在进入城市后，失地农民并没有能够享受和城市居民同等的社会保障，因此，被征地农民在征地过程中的利益往往会受到侵害，这也是导致钉子户、群体上访和暴力抗拆等现象的直接原因。

3.3 城乡二元制导致建设用地供应的结构性错配

农村的建设用地分为两个部分，一部分是农村集体建设用地，另一部分是村民宅基地，我国农村面积广阔，农村建设用地供应较为富余，存在较大的集约利用空间；而我国城镇建设用地则一直处于供不应求的状态，一方面，由于工业化和城镇化的快速发展，城镇建设用地的需求量越来越大，而政府的“土地财政”已经出卖了大量的土地，面临无地可卖的窘境，同时，城镇建设用地的价格不断上升，也使未来土地价格上涨预期极度膨胀；另一方面中央政府为了保住18亿亩的耕地红线不被突破，对每年新增的工业和城市建设用地指标实行严格管控，更加剧了城镇工业和建设用地供应紧张的状况。农村建设用地的低需求量与高供应量和城镇工业和建设用地的高需求量与低供应量形成了结构性的错配。

4 对新型城镇化和农业现代化下土地改革的政策建议

4.1 破除城乡土地二元制

目前我国的城乡土地二元制主要表现为城市的土地所有权归国家，土地使用权可以进行自由转让、抵押等处理。而农村土地所有权归集体所有，农用地不能擅自改变用途，农用地转为建设用地的唯一途径就是先由政府将地征收，再由政府将该地进行出让。农民从农地转非农地的变革中只能获得政府的征地补偿，而政府通过土地出让获得了高额的土地出让金收入。要想破除政府对农地转城市建设用地的垄断，就必须对农村的土地管理制度进行改革，允许农民对土地使用权进行转让、抵押等处理，政府应退出土地转换市场，把获取收益的权利还给农民，政府只起到审批交易行为的作用。

4.2 扩大农民的财产权利

土地对于农民来说意味着生活的基本来源，有了土地农民就有了生活的最低保障，但是土地对农民来说又远远不止最低保障那么简单。在我国，城市居民享有住房（现在主要是住房公积金）、医疗、养老等方面的社会保障，但是农民没有上述的待遇，因此土地承载了他们所有的社会保障待遇，土地基本上代替了城市居民的各项社会保障。由此可见，政府在征用土地时按照土地的原用途给与一次性补贴是不合理的，因为对于农民来说，他们失去的是自己的整个社会保障系统，他们得到的也应该是能够代替土地使用权的社会保障。只有赋予农民更多的财产权，使农民分享土地的长期增值收益，才能从根本上解决这一问题。

4.3 加快农村土地流转市场建设

政府在农村土地流转市场中应担任裁判员的角色，把土地使用权转让的收益还给农民，让农民享受土地流转中产生的极差收益，政府只从中收取一定的交易税费，并对交易行为进行监管，对土地的用途进行严格审查。农村土地流转市场的作用不仅仅是提供了一个土地使用权交易的平台，更是提供了一个农村土地流转形式创新的平台，在这个平台中，农民可以自由选择土地使用权转让的方式，如成都农民把承包耕地以市场化形式转包给公司或村集体经济合作组织，以及宿州农民用土地使用权参股到农业科技公司中，成为公司股东。不管采用何种方法，核心是必须要保护农民的利益，只有保护农民利益，土地流转的方式才是可持续的，只有农村土地真正实现自由流转，农业现代化才有了实现的可能。

【参考文献】

[1]刘卫柏.中国农村土地流转模式创新研究[M].湖南：湖南人民出版社，2010.

[2]李雷.土地改革研究综述[J].黑龙江史志，2013（5）：63-64.