关于建设工程监理定位的思考

叶声勇

摘 要：文章论述了建设工程监理产生的原由及性质，指出目前建设工程监理存在定位偏差的种种表现和由定位偏差所带来的影响建设工程监理顺利发展的各种问题。同时对建设工程监理定位偏差产生的原因进行了分析，并对如何解决定位偏差和回归建设工程监理本来面目进行探索并提出了见解。

关键词：市场经济；法治社会；工程监理；问题困惑；定位偏差

Abstract： This paper discusses the construction supervision and originally produced by nature， pointing out that there is currently construction supervision manifestations and positioning deviation deviation caused by the positioning of the smooth development of construction project management problems. Construction supervision while positioning the causes of deviations are analyzed， and how to solve the positioning error and regression to explore the true colors of construction supervision and proposed ideas.

Keywords： market economy； rule of law； engineering supervision； puzzled； positioning error

我國的工程建设监理制从八八年至今已经走过了二十多个年头。二十多年来建设工程监理有了较大的发展，工程监理队伍不断壮大，工程监理对控制工程的质量、进度、安全、投资等方面发挥了积极的作用。但不可否认的是在取得成绩的同时建设工程监理的定位逐渐发生了偏差。面临着越来越多的问题，业内人士有了越来越多的困惑。我国工程建设监理之路如何前行，应该认真总结和思考。

1.建设工程监理产生的原由和定位

1.1建设工程监理是市场经济下的产物

计划经济是资源的配置以计划为主要形式的一种经济。通过中央政府统一计划、统一生产、统一分配、统一消费。企业仅仅是计划的执行者，企业分工不同，相互之间没有利益冲突没有竞争。为了实现共同的目标一起合作，追求全民利益的最大化。

表现在建设领域，企业只有甲方、乙方、丙方的称谓区别，大家一起来搞好国家计划安排的工程项目，完成国家计划安排的投资。对一些重大的工程往往会一起成立一个工程指挥部，共同完成这个项目的建设。所需要的各种物资，国家都会按计划调配，没有计划也就没有物资。企业的领导可以根据需要由政府随意调动，企业也可以由政府按需撤幷。企业产生的利润要上交政府，由政府计划统一使用。计划经济下企业不需要追求权利，追求私利。工程的质量、进度、投资依靠行政命令，依靠提高管理者、参与者的觉悟来控制 。

市场经济是通过市场机制来实现资源配置的一种经济运行方式，在这种方式下产品的生产、销售完全由市场所引导，政府仅仅对经济进行宏观调控。市场经济是商品经济。经济资源商品化了，经济关系货币化了，市场价格自由化了，经济系统开放化了。在市场经济下建设领域中相关的企业产权都明晰了，产权人都会追求自身的发展自身的利益，企业之间不再是简单的分工合作的关系，而是相互竞争的对象，适者才能生存。

在市场经济下建设单位建设工程如同化钱去购买一个商品，施工单位承包工程如同生产一个商品，都有各自的权利和利益追求。

在市场经济下建设单位需要追求自身权利，追求自身最大化的利润，鉴于建设工程具有产品单一性、生产复杂性、履约长期性、索赔多发性等的特点，建设单位需要有人给她提供服务，保证工程承包合同顺利履行，保证在约定的工期内，化合理的钱购得一个合格商品，以维护建设单位的利益。

有建设单位的需要才有建设工程监理，在这种情况下建设工程监理应运而生了。

1.2关于建设工程监理的定位

建设工程监理的定位在《建筑法》中有明确的表述。实行监理的建筑工程由建设单位委托工程监理单位，工程监理单位代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面代表建设单位实施监督。

建设单位委托监理单位，监理单位代表建设单位实施监督，这种委托服务和被服务在市场经济下是一种十分普遍的民事主体之间的行为。建设工程监理单位就是一个普普通通的民事主体，没有行政执法权，是在市场经济下产生的一个服务企业，服务的对象是建设单位。监理的服务是一种商品，建设单位需要这种服务，需要这种商品。于是商品交换了，建设单位支付酬金，监理单位提供服务，买卖成交。没有买方（建设单位）的需要；或者卖方（监理单位）没有适合的商品（服务）；或者交换价格谈不成；这样的买卖都不会成功。监理公司如同 所有服务单位一样，有市场需求才能生存。要说不同的话，建设工程监理的服务，技术性更强一些，专业性更高一些，管理知识更全面一些。工程建设监理可以为建设单位提供各阶段工程项目上的管理服务，如项目的可行性研究、项目的咨询、项目的实施管理等，这都要根据建设单位的需要而定。

在施工阶段的建设工程监理，监理单位主要对施工承包合同进行管理，对施工单位形成的工程质量及时进行验收，确认是否符合施工承包合同约定的质量要求；确认使用的材料、设备是否符合要求；代表建设单位按施工承包合同约定的支付方式审批工程款；及时处理各种原因造成的工期索赔、费用索赔。公正地、有依据地维护建设单位和承包单位的利益，确保施工承包合同顺利履行。无疑，《建筑法》对建设工程监理的定位是正确的。

2.建设工程监理定位偏差的主要表现和反应

建设工程监理在发展过程中由于种种原因，一些行政主管部门有意无意地给刚诞生的建设工程监理加上了种种行政监管职能，想将监理打造成一支行政监管辅助队伍，加强对质量和安全的控制，避免由于工程质量和安全事故造成对社会的重大影响。使得本来十分清晰的定位变得模糊起来，也带来了种种问题和困惑，阻碍了建设工程监理顺利地发展。

2.1和《建筑法》有偏差的工程建设强制监理

市场经济是商品经济，经济资源商品化，市场价格自由化是她的特征之一。工程建设是否需要监理服务应由建设单位来定。《建筑法》第三十条“国家推行建筑工程监理制度”在这里用的是“推行”二字而不是“实行”。第三十条第二款“国务院可以规定实行强制监理的建筑工程范围”。国家对投入国有资金的项目实行强制监理这是恰当的，因为在这里建设单位就是国家或国家代表。而对其他工程，则应由建设单位自行决定是否实行工程监理，需要哪些监理服务。

然而地方行政主管部门根据自身需要出发，为了加强工程质量安全的控制，把监理作为一支监管力量，在建设工程项目上全面实行了强制监理 。

当建设单位因认识上的、经济上的、管理上的等原因不愿使用监理，购买监理服务时，当监理服务这个商品变成强制“搭售”时，建设单位不需要这个商品，便会不考虑这个商品的质量，不考虑监理服务的优劣。仅仅出于建设程序的需要谁出的价格低就买谁的服务，这样必然会产生低价竞争。在这种工程项目上监理不仅不会有地位，往往会成为承担责任的替代者。

一些监理单位认为反正这个商品有销路，服务质量再差也有市场。于是不要企业管理，挂靠承包、挂证验资成了法宝。压价揽活、关系揽活成了经营手段。靠一个圆章走天下。既败坏了监理名声，又搅乱了监理市场。

当所有工程项目建设都需要强制实行监理时，监理人才严重缺乏这个矛盾凸显出来了，于是进入监理的门槛降低，高端人才来不及培养，低端人才大量涌入。 监理队伍整体素质急速下降。

2.2和《建筑法》《安全生产法》有相悖之处的监理安全责任

法治社会下的法律、法规、规章等必须高度统一不能互相碰撞。任何政府规章、地方法规都不能和宪法和法律相抵触。这些国家的《立法法》都有明确规定。而在监理履行安全责任这一点上，一些地方法规、管理办法都和《建筑法》《安全生产法》有相悖之处。

市场经济下建设单位发包给施工单位承包工程，可以理解为消费者（建设单位）花钱购买一个商品，而商品的生产者（施工单位）生产一个按双方约定质量标准、约定交货日期、约定结算价格和结算方式的商品。如同任何消费者购买商品一样，消费者不需要对生产这个商品时的安全负有责任的。但这个商品花钱多，生产时间长，生产过程中可能会涉及到各种互相索赔。于是消费者委托具有这方面管理能力的监理来监督生产，作为消费者的代表，同样不需要对生产这个商品时的安全负有责任。

科學地管理施工安全才是减少安全事故的根本之道。施工安全管理是一门科学。市场经济下的施工安全管理和计划经济下的施工安全管理有不同的客观规律。计划经济下企业是国家的，施工安全管理可以用行政手段，用宣传教育方法，如“安全生产人人有责”“齐抓共管”等要求，在微观上化较多力量采用安全大检查；专项检查，消除大大小小的安全隐患等办法。但在市场经济下经济关系变了，客观规律变了。施工安全的责任主体就是施工单位。行政主管部门要做的是利用国家授予的强制力，使违法经营者付出沉重的违法成本，使其合法经营。促使施工单位加强内部的管理，加大安全管理的投入，才能有效地减少重大安全事故的发生。

给既不是有强制力的政府监管部门，又不掌握人、财、物等管理安全要素的监理单位赋予安全管理责任，出了安全事故监理人员便承担监管不力之责，甚至承担刑事责任，让监理戴上脚镣在跳舞，优秀监理人才当然很难留住。

2.3混淆建设工程施工质量责任主体的监理旁站

施工单位及监理单位对工程施工质量的控制是有区别的。施工单位是工程施工质量的形成者，形成的工程质量的责任由施工单位负责。监理单位是代表建设单位进行工程质量验收的确认者，承担的是工程质量的验收责任。二者承担的工程质量的责任完全不同。

《建设工程监理规范》5.4.8条“对隐蔽工程的隐蔽过程、下道工序施工完成后难以检查的重点部位，专业监理工程师应安排监理员进行旁站。”监理旁站的目的是对隐蔽工程、对难以检查的重点部位验收时能作出正确判断，确认其是否符合工程质量要求。一旦判断工程质量不符合质量要求，则由施工单位承担质量形成的责任。而监理单位不应该承担质量形成的责任。

而目前的旁站监理是将监理当作监工，把监理单位和施工单位视同同样是工程质量的形成者看待。一旦形成的工程质量产生质量缺陷，监理单位难逃其责。将监理单位和施工单位处于同一承担工程质量形成责任的地位，其后果是施工管理人员和监理人员不是制约关系，而是成为同一战壕里的战友，工程出了质量缺陷，难免大事化小小事化了；监理单位的旁站要跟班监督，必然要使用大量的监理员做低层次的工作；发现可能影响工程质量的因素，监理人员只能通过掌握操作人员、材料、设备、资金等生产要素的施工单位去整改，由于考虑投入成本，一些施工单位往往整改不如人意，监理人员常产生挫败感。这样的管理缺乏科学性。

2.4带有计划经济色彩的对建设工程监理的行政管理

计划经济下行政管理的特点是权力高度集中、管理形式单一、宏观多变微观管死、条块分割、决策依靠长官意志、企业缺乏活力。

政府主管部门对刚诞生的工程建设监理的管理中，可以明显地看到这些影子。如不讲市场经济权利和义务统一的原则，随意给工程监理单位加以所谓承担社会责任的各种义务；制定及统一和市场经济价格自由化不符的工程建设监理取费标准；给工程建设监理单位过多的微观管理上的关注，对监理单位的频频考核评比、对监理资料的频频检查、指导其如何编写监理规划监理细则、如何记录旁站、如何填写各种资料、资料如何闭合、如何规避责任等；撇开支付监理费的建设单位，不顾建设单位的服务需要，而由政府主管部门对建设工程监理单位评价考核等等。

总希望将建设工程监理监理单位打造成一支标准化 、程式化、资料化的为政府服务的工程监管队伍。

2.5建设工程监理定位偏差下的各方反应

政府主管部门最关心的是工程的质量和安全，出了重大质量或者安全事故会对社会造成影响，影响政府声誉。而对监理的其他服务如技术咨询、合同管理、投资控制、工期控制豪不感兴趣。

监理单位拿建设单位的监理服务费，看政府脸色行事。否则轻者不良行为记录，重者吊销注册证书、吊销营业执照，还可能有牢狱之灾。于是控制工程的质量和安全成了监理单位的主要工作。在行政主管部门的引导下，监理人员逐渐成了施工现场的监工，成了质检员、安全员、资料员。监理工程师不需要进行合同管理；不需要处理索赔；不需要做准仲裁工作，掌握的法律知识、经济知识、管理能力无用武之处，高智力的工作成了低层次的工作。

建设单位最希望的是所投之资能产生最大效益，能顺利地履行施工合同，在合同约定的工期内，化最合理的价钱，购得一个质量符合要求的产品。而为其服务的监理单位却仅关心工程的质量和安全，将合同管理、投资控制、工期控制放在次要地位。支付了监理服务费的建设单位得不到很好的服务，连对监理单位的评价权都给政府拿去了。建设单位化钱请监理服务的积极性不高，只是为了建设程序上的需要，才不得不聘用监理。

有了监理单位的质量控制和履行安全责任，一些施工单位 聘用不合格的施工管理人员减少质量安全管理人员成降低管理成本的措施。事实上“厨子施工”已不是个案。

3.建设工程监理产生定位偏差的原因

3.1法治建设不完善

人治是指治理社会依靠国家管理者的绝对权威来调节政府的行为，依靠思想教育道德品质来规范约束人们的行为。人治社会不是没有法律，不是不要法律，法律的权威仅仅是一种补充和辅助。掌握权力者的意志高于法律，言出法随法为我用，一言可立法一言也可废法，计划经济需要管理者权威，适用人治。

市场经济需要的是共同游戏规则，需要有一套完整的法律体系。市场经济必然是法制经济，离开法制离开规则，市场经济就寸步难行。法制指健全的法律制度，法制关心的是法律的制度和秩序。法制是法治的前提条件，没有法制就谈不上法治。但市场经济仅仅有法制，有健全的法律和制度是不够的，还需要从法制到法治。法治不仅关心法律的健全，更关心法律的好坏，强调法律的好坏，强调良法治理、善法治理。强调制定出的法律规范要得到遵守，法律规范要得到有效的制约和合理运用。

在法治建设中最关键最重要的莫过于行政法治的建设。行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力的获取以及行使。在法治社会中政府的权力要得到限制和约束，行政机关只能行使法律授予的权力，行使法律没有授予的权力即不合法。

建设工程监理生存的土壤是法治下的市场经济，她需要在较为完善的法治环境下才能成长、才能成熟。就建设工程监理而言，在宏观环境上，行政管理部门应该行政法治，只能行使法律授予的权力，不能用体现领导意志的文件来替代法律法规，下位法不能和上位法相悖。要用国家授于的强制力来监管执法，维护建筑市场的正常秩序。在微观环境上，建设工程监理需要一个良好的法治环境来履行合同管理的職责。在施工阶段的建设工程监理的重要工作是合同管理，市场经济是契约经济，建设工程监理以其掌握的法律知识、专业知识、管理知识，公正地处理在工期、质量上的相互索赔，维护双方的利益，使契约顺利履行。

而我国的法治建设还有很长的路要走。无论宏观上还是微观上良好的法治环境还远未形成。

3.2计划经济下行政管理模式的延续

在市场经济下政府的行政管理职能要转变为宏观调控，提供公共管理和服务以及监管，对在市场经济下诞生的建设工程监理的行政管理亦应如此。但由于市场经济管理的习惯思维，行政主管部门往往管理越位监管缺位，不愿放弃对经济运行的行政控制。

在市场经济下每个监理单位都是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，在竞争中优胜劣汰。政府监管主要监督其是否守法经营照章纳税，规范建设工程监理是指宏观上的规范，而对微观管理上不应过多干涉，这些都应让监理单位在竞争中自我完善自我调节。在市场经济下监理单位都有自有的管理、自有的制度、自有的企业文化、甚至管理专利。企业有强有弱，有不同的服务擅长。项目有大有小有不同的管理方法。想依靠一种模式去规范每个监理单位、每个项目的微观管理，想将只是民事主体的监理单位打造成一支监管质量安全的辅助队伍，只能是良好的愿望。

3.3高速发展的工业化、城镇化带来的影响

改革开放以来我国的经济有了飞速发展，城市需要超常规的建设。大批农民进了劳动密集型的建筑行业，他们缺乏熟练的操作技能，缺乏安全知识，昨天还是农民今天放下锄头就成了建筑工人。超常规的建设给施工企业带来超常规的发展机遇，但管理跟不上，专业技术人才严重缺乏。部分施工企业片面追求经济效益，采用最简单的出让资质、转包的方式来获利，使得施工现场的工程质量和施工安全各种管理得不到保证，导致质量事故安全事故频频发生。

而工程的质量和安全又是政府最关注的，于是刚诞生的还在摸索前进的建设工程监理给赋予了工程质量和施工安全的监管责任了。使建设工程监理的定位产生了偏差。

4.建设工程监理定位的回归

4.1从人治社会下的计划经济到法治下的市场经济有一个漫长的过程，这注定在市场经济下刚诞生的建设工程监理必然有一个曲折的成长经历。建设工程监理定位的偏差要依靠深化改革来调整。依赖法治建设的进一步完善，政府的行政管理职能的真正转变。

建设行政主管部门要用国家赋予的强制力规范参建各方的行为，维护建设市场的秩序。要打破监理市场的地区的垄断、系统的分割。加强指导提供服务，建立健全监理企业的信用机制，引导建设单位选择信誉良好的监理单位。及时对一些监理企业监理人员的违法违规行为给以打击，提供平等竞争的平台。

4.2每个监理人都要认真学习科学发展观树立信心，充分认识市场经济，了解市场经济发展的客观规律。共同努力，促进建设工程监理定位的尽快回归。要脚踏实地扎扎实实搞好企业文化的建设，打好基础练好内功，不断学习，特别要努力学习法律知识、建筑经济管理知识。提高全过程全方位为建设单位服务的能力，要提高个人素质，遵守职业操守，赢得建设单位的尊敬和信任。

当法治社会越来越完善时；当监理服务成为市场迫切需要时；当监理单位成了建设单位不可缺少的合作伙伴时；建设工程监理回归了本来面目。建设工程监理现在遇到的收入低、服务低、责任大、人难留等问题都会迎刃而解。 就能在市场经济中有一席之地，直至走出国门在国际舞台上大显身手。