经济发展与扶贫资金来源探析

2018-11-06刘莹

山东青年 2018年6期

刘莹

摘要：

精准扶贫是党中央提出的事关人民福祉，事关党的执政基础和国家长治久安的一项政策，扶贫资金来源于地方政府财政，地方财政来源于土地出让金的收入，扶贫资金筹措到位之后，政府要加大监管力度，监督资金的使用情况。扶贫使用之后贫困地区的物质面貌、精神面貌和环境面貌的改变。

论文在关于配套扶贫资金的筹措和扶贫资金的使用及监管方面提出了切实可行的对策，在关于地方政府储备土地用以筹措财政资金的同时加大对土地出让的监管，对驻马店市政府土地储备实施方案和经济发展提出了一些可行性的建议，完善现行的土地征用及储备制度。

关键词：精准扶贫；财政资金；消除贫困

消除贫困是世界性的社会难题，是每个国家都要面对的一个巨大挑战。消除贫困，改善民生，最终达到共同富裕是社会主义的本质要求，这也是中国共产党的重要使命。党的“十三五”提出到2020年我国要全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，打赢脱贫攻坚战。但是，当下贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，脱贫攻坚形势依然严峻。打赢脱贫攻坚战，确保到2020年在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，促进全体人民共享改革发展成果，这是实现共同富裕的重大举措，是促进区域协调发展，跨越“中等收入陷阱”的重要途径，是促进民族团结，民族发展，各民族共同繁荣以及边疆稳固的重要保证，是全面建成小康社会的重要内容，是实现联合国2030年可持续发展议程的重要行动，脱贫攻坚事关人民福祉，事关党的执政基础和国家长治久安，使命光荣，责任重大。

脱贫资金属于财政专项资金，财政扶贫资金是指国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而设立的专项资金。财政扶贫资金包括：财政扶贫资金、以工代赈资金、老区发展资金、少数民族资金和项目管理费。财政扶贫资金主要来源于中央政府财政专项资金以及省级以下地方政府拨付资金和财政扶贫专项资金两个部分。中央和省财政安排的扶贫资金用于国家和省确定的扶贫开发工作重点县、重点贫困乡（镇）、村以及省政府确定的老区乡（镇）、少数民族地区。贫困乡（镇）、村、贫困户作为资金投放、项目实施的对象。根据《财政专项扶贫资金管理办法》的规定：省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省（自治区、直辖市）财政专项扶贫资金规模的一定比例。但是，众所周知的是，由于二十世纪九十年代实行的分税制，地方财政收入大幅度缩水，这样就给地方政府发展地方经济造成了较大的困境，地方发展没有经济支撑就发展乏力。改革开放之后，我国经济发展呈现出不平衡状态，东中西地方财政的差距逐年拉大，造成了中西部地区地方政府财政收入锐减，加之城镇化的发展，使中西部地区把有限的地方财政投入到城市建设中去。房地产热给地方政府找到了一个发展地方经济的出路，土地财政成为东中西地区经济发展的主要依靠对象，尤其是中西部地区对土地财政依靠最紧。驻马店市位于河南省南部，地方工业发展缺乏后劲，经济发展依赖土地财政更多。

驻马店市政府积极响应中央扶贫号召，大力发展地方经济，为了加大精准扶贫力度，驻马店市政府多方筹措资金，但是由于地方资金来源较少，财政资金的主要来源要依靠土地资金，也就是通常所说的卖地，盘活土地资金的主要方面是加大对城市土地收储盘活方面，驻马店市政府为进一步完善本市土地储备管理制度，加强土地调控，规规范土地市场运行，提高建设用地保障能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》等有关规定，结合驻马店市实际情况，制定了《驻马店市土地储备管理实施办法》。该《实施办法》是市、县政府所在地城市规划区范围内和乡、镇的土地储备都要适用本办法。该《实施办法》中的土地储备，是指市人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发整理、储存以备供应土地的行为。《实施办法》遵循“政府主导、规划先行、应收尽收、因地制宜、规范运作”的原则，实行统一规划、统一征收、统一储备、统一开发、统一供应。加大土地储备的目的是为了加强土地规划管控和用途管制，充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，优化建设用地布局，坚持统筹协调，节约优先的建设用地目的。

毋庸讳言，当下我国多数地方政府依靠土地财政来支持地方经济发展，分税制改革实行之后，地方经济发展缺少财力支持，而我国土地所有权分别属于国家所有和集体所有的的特殊性又使土地成为一块地方经济发展的“大蛋糕”，地方只有经济发展了，才能拿出更多的财力去发展地方经济和精准扶贫。根据《财政专项扶贫资金管理办法》的规定：省级财政安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助各省（自治区、直辖市）财政专项扶贫资金规模的一定比例，各市县再拿出一定比例的资金进行配套设施的使用。我国自从1980年开始设立财政扶贫专项资金（当时称为“支持经济不发达地区发展资金”）起，财政扶贫资金在我国已经有近40年的历史了。在这近40年里，政府经历了从救济式扶贫向开发性扶贫的转变，而且政府一直在扶贫开发中处于主体地位。财政的支持是政府扶贫开发的主要方式，财政对于农村贫困开发的支持主要体现在三个方面：一是不断加大对贫困地区的一般性转移支付力度，贫困地方政府一般财力缺口较大，可以通过一般性转移支付对地方政府进行扶持；二是通过专项转移支付向农村贫困地区倾斜，可以通过卫生、医疗等专项转移加大对贫困地区的支持力度；三是稳步增加财政专项扶贫资金的投入。在这三种扶贫政策中，财政专项扶贫资金的投入是最为直接的一种方式。

地方政府盘活了土地，通過出让土地，财政资金的收入增加了，精准扶贫的力度就有了经济保障，扶贫资金的主要用途：1是改善贫困地区生产生活条件，缓解上学难，行路难，就医难，饮水不安全等。通过修桥修路，修建农田水利灌溉，解决人畜饮水困难，提高基本生活水平；2立足贫困地区现有资源条件，以市场为导向，充分发挥农民合作组织，龙头企业等市场主体作用。如发展农林产业经济，乡村旅游业，养殖业等；3是加强扶贫人口就业及生产能力培训，农村手工应用技能培训，新型职业农民培育；4是对帮扶贫困地区贫困人口的企业进行一定的补贴，给与一定的税收优惠；5是对一些贫困家庭贫困人口给与直接补贴，通过现金补助或物质补助使他们有了一定的生活保障。

驻马店市在落实中央精准扶贫政策的同时，多方筹措资金，依据驻马店市的实际情况制定了适合驻马店市经济发展水平的土地储备政策，这个土地储备模式的显著特点就是政府在其中的权力极大，在市（县）城区范围内需要盘活的存量土地以及增量土地都必须经过储备机构收储后才能进行出让，企业不能进行私下自行交易。土地的征收补偿价格在进行评估后确定，原使用权人不具备议价空间，政府将土地收购后，再进行房屋拆迁、土地平整、基础设施建设等前期开发工作，最后再将土地出让，由政府“一个龙头”向市场有序供应土地，增强政府财力和土地调控能力。由于所有的土地都要经过政府的收储程序，储备中心需要大量资金，这对储备中心的融资能力提出了极高的要求。在土地储备工作中，资金主要来源于银行贷款。当经济上行，房地产市场交易活跃时，土地储备制度能够良好地运转，但当经济形势遇冷，房地产市场冷清时，银行贷款即使只算利息对当地政府土地储备机构也会形成巨大的压力，这就容易导致土地储备工作使政府承担较大的债务风险。由于所有的盘活土地都要经过政府的储备后才能出让到土地使用者的手中，因此政府必须储备大量的土地。但由于政府拨款和银行贷款的有限，严重地制约着政府进行土地储备的数量，影响着政府对土地市场的调控能力。

土地财政使地方政府掌握的资金多了，地方政府的土地财政收入增加了，就会向精准扶贫倾斜更大的资金，但是扶贫资金的使用也有不足之处。

1、扶贫项目资金低效率利用

经调查，扶贫项目资金在管理使用中存在的问题有：

（一）资金拨付不及时，影响扶贫资金效益。项目未及时启动，扶贫资金长期滞留，造成资金滞留的主要原因：一是由于部分项目前期申报论证不充分、方案不科学，造成项目难以实施；二是项目立项存在“撒胡椒面”现象，扶贫资金难以发挥应有的效益；三是部分项目实施进度缓慢造成资金暂时闲置；四是极少数项目实施完毕后的结余资金未作安排。由于項目立项申报原困或工程实施进度缓慢，资金无法及时拨付，造成扶贫资金闲置滞留，影响了扶贫资金发挥效益。五是人为因素造成项目不能及时验收，或验收后不能及时拨付工程款项，影响了村内扶贫工作的进度和速度。在基层一些部门，少数工作人员还没有深刻理解十八大和十九大精神，还存在不作为、慢作为、乱作为思想和作风，而对于工程结束后的验收拨款没有严格的时间约束，造成施工方严重的资金周转困难压力。另没有专业的人员进行管理验收，导致验收标准参差不齐，验收时效差。

（二）项目实施不规范，工程监管存在漏洞。少数项目在申报规划上存在暇疵，编制项目规划缺乏科学论证和规范性，加之扶贫资金项目与交通、水利、林业、农业综合开发等专项资金项目在实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，同一项目重复申报，同一项目分解成多个项目申报，造成项目无法实施；有的项目在实施阶段由于人为因素监管不到位，隐蔽工程量难以准确计量，存在虚假工程量的现象；同时，由于扶贫项目多且单个项目资金量小的特点，实施项目单位决策不规范，人为决策因素较多，工程项目监管难度大。

（三）报帐制度有缺陷，财务管理存在瑕疵。由于扶贫报账是扶贫项目实施单位根据批准的年度财政扶贫项目计划、项目实施计划和项目工程建设进度表以及合同等，提出用款计划并附有效报账凭据，按规定程序报请县级财政部门核准作为报账提款的依据。在项目实施和报帐过程中，由于项目实施多在乡镇和村组，由乡镇监管，又由乡镇财政报账，县级财政部门对工程项目难以做到时时监管、过程监管，工程质量、工程总量等工程事项难以把关确认，原始单据难以审核，所以，就很难体现项目资金使用的真实性、合理性、合法性。

2、金融扶贫资金使用风险大

扶贫贴息贷款是指以财政补贴贷款利息，为了帮助贫困农户以较低的成本获得资金。扶贫贴息贷款能有效缓解财政补贴扶贫资金紧张的困境，为贫困地区提供生产发展的资金缺口。而为了精准扶贫，贷款贴息的主要形式分为两种：

（1）贴息到户。贫困户向银行申请扶贫资金，银行直接将资金给予贫困户，由贫困户自由支配，作为自己的项目启动资金贷款。但是这样生产风险较大，对于市场风险抵御不足。政府虽然愿意贴息为贫困户提供启动资金，但市场存在风险，贫困户没有承担风险的能力，金融部门也不会承担市场风险，政府对贫困户贷款资金难以监管，政府以贴息扶贫的美好愿望有时很难实现。

（2）企业带贫。贫困地区的龙头企业和盈利企业与当地贫困户签订发展带动协议，由贫困户申请资金，将钱交给龙头企业以资金入股的方式参与取得分红盈利。

（3）发展专业合作社。由贫困户申请扶贫资金，将扶贫资金交给合作社进行生产，生产资金归自己所有。

3、脱贫攻坚内生动力不足

政府扶贫主要靠各级政府层层分包，给钱给物，导致贫困户出现了“等着政府给钱，朝着帮扶者要，靠政府去脱贫”的懒汉倾向，甚至有的贫困户还有种“我贫困我光荣”的想法，家里脏乱差，等着扶贫专员去帮着打扫，把帮扶者当自己的佣人，召之即来挥之即去。使脱贫户缺乏脱贫意识，缺乏可持续性。输血式扶贫会滋生贫困户的懒惰情绪，使贫困户更加懒散，不愿靠自己的双手去努力创造。幸福都是劳动出来的，经济收入是靠劳动创造的，仅仅依靠政府输血式扶贫不能从根本上解决贫困问题，就目前而言输血式扶贫，只能暂时的解决生产生活困难，一旦这些扶贫资金结束，贫困户又将陷入新的贫困。

2016年6月，财政部安排拨付中央财政专项扶贫资金307亿元，加上2016年10月提前下达的554亿元，2017年预算安排补助地方中央财政专项扶贫资金861亿元已全部拨付地方。

各项扶贫资金落实到位之后，对于实施精准扶贫的村及村民在经过扶贫之后不但要达到物资上扶贫，还要达到精神上扶贫，使贫困户从心理上摆脱等、靠、要的思想。扶贫过后要达到以下五点要求：

一是新设施。修建通村公路，硬化进村道路，兴修水利和通讯设施，让贫困村逐步共享信息文明，基础设施要有新变化。

二是新产业。着眼增收，围绕市场，立足资源建设村级特色产业要有新变化。通过兴建村级特色产业建设，匹配其他增收措施，扶贫新村农民纯收入快速增长。

三是新生活。在符合节约型社会的要求下，建设完善扶贫村的学校建设，农村卫生所的建设。

四是新环境。优化生态环境、整治生活环境，通过扶贫，村容村貌有了新的变化。在精准扶贫中，把移民扶贫与生活建设相结合，缓解了人口对生态环境的压力。

五是新风尚。许多村加强了村级组织的建设，逐步形成了支部领导与村委负责，各方协调、村民参与的新型管理格局。培育有文化，懂技术，会经营的新型农民，移风易俗，提倡科学文明法治的生活观，使农民风尚有了新变化。

通过地方政府多方筹措扶贫资金，加大对扶贫资金的监管力度，只要把权力关进制度的笼子里，有监管有审计扶贫资金就一定会用到精准扶贫上的。

[参考文献]

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[2]简新华：中国土地私有化辨析[J] 当代经济研究，2013（1）.

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