分权背景下的中国政府垂直管理研究

顾 蕾，张卫东

（华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210）

一、垂直管理的概念

根据国务院各机构的《主要职责、内设机构和工作人员编制规定》，我国政府机构间隶属关系包括三种类型：一是“分级管理”，只接受本级政府的领导管理；二是“双重领导”，同时受国务院或上级主管部门和本级政府的领导管理；三是“垂直管理型”，即作为中央或上级主管部门的派出机构，不受地方政府的领导管理[1]。

图1 垂直管理模式

垂直管理又称部门垂直管理，或中央垂直管理，见图1所示。一般是指中央政府部门在地方设立派出机构分支机构，从上到下实行统一垂直领导的制度。实行垂直领导的国家行政部门，从中央到地方自成一个独立的系统，不列入地方政府的组织管理序列，在履行职能上也不受到地方行政机关的干预。具体到垂直管理型机构，主要分为中央垂直管理和省级垂直管理，实践中以前者为主。

部门垂直管理的主要特征是：（1）实质上是对地方权限的上收，地方垂直管理部门属于中央政府组织的一部分，虽然分支机构或派出机构办公地设在地方，但其人事编制、业务管理、财务经费、等都由中央部门直接统筹管理；（2）垂直管理部门的设置范围广泛，可以跨层级、跨行政区域、跨地区设立；（3）兼具执行中央政策和监督地方的作用；（4）管理层级形式灵活多样，可设一个层级，也可设多个层级。

部门垂直管理分为实体性和督办性两种模式。一般而言，实体性垂直管理模式适用于中央政府的专管业务，如国防外交、宏观经济调控、交通运输等事务，需要组成独立的组织结构，中央决策，垂直机构执行，地方政府不设同类机构，实行“一竿子到底”的管理模式。这种模式又分为两种具体的组织形式：一是全部门垂直管理，即所有部门自上而下全部实行垂直管理，如海关、人民银行、证监会等；另一种是分部门垂直管理，就是整体部门仍然实行原有的组织领导形式，单独把部门中的某项关键事务实行垂直管理，例如出入境检查系统隶属于公安部，实行垂直管理，而整个公安各部门之间仍保原有领导体制。督办性的垂直管理模式主要起到监督执法的功能，中央层级一般通过特派专员或派出进驻机构等方式来对地方政府行为进行监管。这种模式适用于中央和地方只能容易发生交叉点的共有业务，如环境保护、国土资源、审计、监察等领域。我国现行的部门垂直管理体制中，以实体性为主[2]。

二、中国政府垂直管理的概况

改革开放之后，尤其是20世纪90年代以来，随着我国行政权力结构的不断调整，中央与地方的关系不断变化，行政权限、政府职能也随之发生变革。为了适应时代的发展需要，我国开始实行政府部门垂直管理制度，中央首先在国税、海关、海事、粮食储备管理等涉及国家经济命脉的重要部门实行垂直管理，近年来进一步扩展垂直管理的范围，对地税、工商行政管理、药品监督等实行省以下垂直管理，体现了中央集权的增强趋势[3]。目前我国己有30个中央部门、5个省级部门实行或探索实行部门垂直管理体制（数据截止至 2016年底），我国己进入了一个“中央强调管理、规则与控制的时代”[4]。详见表1和表2。

表1 中央垂直管理部门设立概况

（续表1）

表2 省以下垂直管理部门设立概况

由表1和表2可以看出，部门垂直化的进程呈现出了三个不同的阶段。第一阶段，1980年至1990年，主要针对的是“文革”时期遭到破坏的行政管理结构，可以被看做是我国垂直管理体质的恢复阶段[5]。第二阶段，1998年垂直管理部门的数量增长出现了明显的高潮。尤其值得注意的是，保监会、证监会、人民银行的垂直管理改革，使地方的金融权限全部上收至中央。这不仅是改革开放以来中央政府对金融行业大力进行集权改革的政策延续，更是依据国际环境变化，对1997年亚洲金融危机的快速回应和调整。第三阶段，在实行省以下垂直管理的五个部门中，其中三部门的变革都发生在最近两年间，并且有更多的部门在酝酿或者尝试进行改革，可见随着部门垂直管理改革的推进，中央更倾向于进行省以下部门的内部调整，且层级较多，职能的划分更为细致和有针对性。

我们可以看出，部门垂直管理作为一种集权的模式，中央在对权力的领域选择是审过深思熟虑的。主要体现在什么时间对哪些部门进行垂直管理，以及对该领域实行哪种类型的管理模式。在实际操作中，有一些部门，如工商管理、食品药品监督管理局等，出现了实行一段时间的垂直管理以后，又再次做出调整改为分级管理的情况。尽管如此，部门垂直管理改革所涉及范围还是十分具有广泛性[6]。

三、优越性及不足之处

（一）垂直管理体制的优越性

1. 增强中央集权，强化中央权威

中央在某些领域实行部门垂直管理，将地方权力上收，有效地遏制了地方主义膨胀，强化了中央权威，保证国家稳定，有益于国家进行宏观调控，加强中央对地方的监管和控制。

2. 保证政令畅通，提高行政效能

垂直管理部门实行自上而下“一竿子”管理，在人事、财政、政策执行等方面相对独立，不受地方政府的制约和干扰，能够充分保障中央政令畅通，优化信息传输渠道，更好地推动政府行政效能的提高。

3. 保证权责一致，推进依法行政

实行垂直管理的部门按照权责一致的原则组织活动，出现问题时将由内部清查和追责，避免了分级管理中监管部门和地方政府相互推诿的情况，有利于明确权责定位，规范约束机制，推进依法行政。

4. 促进区域协作，优化资源配置

垂直管理模式的实施，尤其是跨地区、跨区域垂直管理部门的建立，打破了地域或行政区划的界限，有利于整合资源，降低交易成本，促进地区间的协同合作，实现资源的优化配置。

（二）现行政策下的弊端

1. 容易引发部门间的矛盾

垂直管理部门直接接受上级部门领导，虽然分支结构驻派在地方，但其人事、财政等权力不受地方政府干预，相对独立的垂直部门容易形成权力垄断的“部门行政”，过分强调本部门利益，而造成“权力部门化，部门利益化，利益合法化”的权力怪圈。与地方职能部门相比，垂直管理部门经费预算多、编制规格高、福利待遇好，易在公务员队伍中产生不公平感，引发矛盾。

2. 影响地方积极性发挥

随着越来越多的政府部门实行垂直管理，特别是实体性垂直管理，弱化了地方政府管理的权限，某些权力被抽空，在一些领域出现了“看得见但无权管”的现象，影响了地方的积极性。而对于一些中央与地方存在的交叉的事务，容易出现两方推诿的情况[7]。

3. 政策的制定不符合地方发展需要

垂直管理部门由中央行政管理部门直接设立，执行上级机关的政策，有时不能做到完全从地方实际出发，在实际推行中容易产生诸多问题。而地方政府虽然对本地的政治经济发展状况了解比较充分，却没有制定和执行政策的权利。

4. 直管部门内部容易滋生腐败

实行垂直管理的部门可以排除地方政府的干预，同时也弱化了地方政府的监督职能[8]。同时，由于有些地区远离中央，派驻机构的内部监管不足。在相对封闭的直管部门，官员的行为缺乏强有力的内外部监督，权力的运行得不到有效的约束和限制，寻租行为容易滋生腐败。

四、分权背景下实行政府垂直管理的必要性

垂直管理为我国的选择性集权道路做出了探索，它本质上具有强化中央集权的作用，通过宪法和法律明确规定了中央政府和地方政府的权力和责任，使其各自在法定的权责范围内活动，达到中央选择性地集权与地方有限度地自治相结合[9]。它能够保障中央的政令畅通，增强地方对中央的行政回应性；切实加强了政府的宏观调控能力，使地方保护主义得到一定程度的遏制；能够保证国家整体利益、最大限度的实现资源优化配置。但这一管理机制不能有效排除地方保护主义的干扰，容易出现各自为政或恶性竞争，还有可能私下形成利益同谋[10]。由于缺乏有效的内外部监督机制，没有形成有效的规范体制，中央和地方容易发生权力摩擦。

五、对未来的思考

基于以上分析，本文就未来政策的规划实行提出了以下几点建议：

1. 根据我国实际需要来调整权限分配，平衡中央与地方之间的关系

从人民和民族的利益出发，实行单一制的国家结构，这是由我国的社会历史、政治经济、文化等多种客观因素所决定的，符合我国的基本国情。权力的配置符合国家结构形式，才能有实现国家的统一、稳定和发展。我国地域广阔，人口众多，实行“一个国家，两种制度”，地方政权包括 32个省级行政单位，这种复杂的国情导致了地区发展的不平衡性，不同层级的地方政府的情况、特点和问题也不相同，因此，权力结构的调整需要充分考虑我国“超大国家”的国情[11]。

2. 正确处理好中央与地方的关系，实现区域之间的协同发展

随着改革的推进，中央与地方之间的关系由领导转为合作，中央政府与地方政府、地方各政府之间开始寻求共同利益，要在适应市场经济条件和民主政治制度的基础上合理把握集权与分权的尺度，优化政府行政权力结构。需要充分发挥中央与地方两个积极性，给地方更大的自主决策权利，充分激发各市场主体的积极性，充分调动广大干部和群众积极性。

3. 加强顶层设计和统一领导[12]

全面深化改革涉及到一个巨大的复杂的系统工程，需要从多个层面进行改革和结构调整，不仅仅是选择上收和下放权力，还要创新和改善政府管理方式，提高政府效能，建立起一个互相作用、互相适应的新型现代化政府行政权力体系。一是创新宏观调控方式，巩固经济发展，创立新的发展动能；二是深化结构性改革，精简政府机构，明确政府职能，厘定权责边界，使上层建筑与下层经济基础相适应；三是坚持好社会主义市场经济体制，引入市场机制，更好地发挥市场在社会经济调整改革中的作用；四是深化改革开放，推进更高水平的对外开放，在适应国际形势变化的过程中趋利避害，在合作共赢中拓展发展空间。

4. 建立健全权责清单制度，逐步公开政府的权力运作过程

坚持政务公开的原则，既包括决策、立法、执行、监督的整个运作过程，又包括政务工作中的相关静态信息。政务公开是实现国家治理现代化的需要，实行事前、事中、事后的动态公开，有利于防止公权力偏私和寻租行为出现，权责清单使权力有了一个明确的界定和规范，使国家行政权力运行更加透明，有利于保障社会公平正义，增强政府的公信力。

5. 注重公民和社会组织参与，达到共同治理的良好效果

现代化民主协商制度要求充分公开政府决策行为，确实保障广大公民知晓和参与决策的权力。人民有效地参与政府决策、立法、执法等有关事项，全社会广泛展开协商、讨论、辩论，有利于中央听取和了解社会公众的意见，更好地发挥各主体的积极作用，实现协同治理。

6. 建立科学监管规则和监管体系，营造公平竞争的市场环境

我国在推进行权力结构深化改革的工作中，应依靠严明的纪律和有效的监督。决不允许上有政策、下有对策。改革事项做到公开透明，切实接受舆论和社会各界的监督，不仅要做好自查自纠，还要完善上级督查和同级互查机制。对于成效明显的地方要予以表彰，并及时推广相关经验，对于工作不到位的部门要进行严厉问责。