PPP项目担保问题研究

摘 要：PPP项目在我国大江南北正如火如荼地展开，央企、民营企业、银行等作为社会资本都以不同形式参与进来。PPP项目规模宏大、特别是水利枢纽工程，单纯依靠地方政府的财政投入难以满足实际需要，而引入社会资本可以有效缓解政府财政压力。为保证项目公司履约，地方政府通常要求项目公司提供担保。本文以南沟门水利枢纽工程为视角，介绍了PPP项目的担保主体、担保范围、担保类型，借鉴了南沟门水利枢纽项目新的担保模式的成功经验。

关键词：：PPP项目；担保；借鉴

中图分类号：F426.92文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0109-02

作者简介：张灵芝（1992-），女，河南洛阳，吉林财经大学，法律硕士（法学），研究方向：经济法。

一、履约担保概述

履约担保是为了防范项目公司违约，保证项目的顺利实施，政府要求项目公司提供担保。

（一）PPP项目担保主体与担保范围

1.PPP项目担保主体

PPP项目的担保主体分为担保的权利主体和义务主体，一般来说，项目公司（社会资本方占绝对控股地位，以下简称SPV）需要向政府提供担保，所以SPV是担保义务主体；而接受担保的政府方是担保权利主体。除SPV以自身财产向政府方提供担保外，更多情形是由第三方向政府提供担保，如银行、担保公司提供的履约保函。

所以，PPP项目担保的主体主要分为三类：

第一，项目公司。SPV以自有财产以质押的方式提供担保。但这种方式很少使用，因为财产被担保后使用受限，难以获得有效利用。

第二，商业银行。银行保函是银行根据SPV申请，向SPV开立的一种书面信用担保凭证。银行保函多为“见索即付”，是不可撤销文件，通常由政府同意的具有一定信用的银行开具。

第三，担保公司。担保公司与银行出具的保函不同，担保公司开具的履约保证书是保证合同正常履行，而银行保函只具有赔付功能，不能保证申请人按合同履约。当在风险发生后，政府可以要求担保公司支付担保金。

2.PPP项目担保范围

我国《担保法》第46条、第67条、第83条还分别规定了抵押担保、质押担保、留置担保的范围。因此，在PPP项目合同中的担保方式主要是保证担保、抵押担保、质押担保，担保的范围可以由合同当事人约定，主要是主债权及利息、违约金、损害赔偿金和实现债权的费用。

另外，从担保额度方面看，实践中，PPP项目合同的履约担保金额一般为项目投资总额的5%-10%；运营维护的担保金额一般为项目总投资额的5%左右。

（二）PPP项目合同担保类型

为保证项目公司能够根据PPP项目合同的约定履行义务，政府方通常要求项目公司提供一个或多个保函，具体包括建设期履约保函、维护保函和项目移交保函等。

1.建设期履约保函

建设期履约保函是最为常见的保函，主要用于担保SPV在建设期能够按照PPP项目合同约定的标准、工期进行建设。

2.运营维护期履约保函

运营维护期履约保函主要用以担保项目公司在运营维护期内按照PPP项目合同的约定履行运营维护义务。

3.项目移交维修保函

在地铁、地下综合管廊等大型轨道交通领域的PPP项目，还会约定移交维修保函。移交维修保函担保期限一般至运营维护期满后12个月届满。

二、陕西南沟门水利枢纽项目概况

（一）项目背景

陕西南沟门水利枢纽工程位于延安市黄陵县境内，该项目被列为延安市“十一五”、“十二五”重点建设项目，主要向延安南部能源化工厂供水。项目一旦建成，年供水量高达1.2亿立方米，能够有效地缓解延安南部的用水问题。同时，该工程水利发电年产800度，大大提高了水资源利用率。自2011年开工后至今年年初，工程前期的供电、道路工程已经投入使用。大坝工程于2014年6月完成填筑。

（二）政府的优惠政策支持

水利工程建设是关系到国计民生的大事，国家历来十分重视，如葛洲坝、小浪底工程等。从2014年开始，国家大力倡导PPP模式，并出台了一系列文件鼓励社会资本参与水利工程建设。如2015年发改委、财政部和水利部联合发布的《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营实施意见》，明确“水利、资源环境和生态保护等项目可推行PPP项目”。为解决社会资本方的融资问题，《意见》提出“允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入作为还款来源，允许以水利、水电等资产作为合法抵押担保物，探索以水利项目收益相关权利作为担保财产的可行性”。《实施意见》进一步为社会资本方投资敞开了大门，有利于建立权利平等、机会均等、制度健全的投資环境，保障民间资本的合理投资收益。

（三）项目运作模式

南沟门水利枢纽项目概算总投资19.21亿元，其中资本金5.4亿元，贷款13.7亿元，采用“股东出资+股东担保贷款”模式。SPV股权结构为：延安水务投资公司（代表政府方，占比30%股权）；陕西延长石油投资公司（社会资本方，占比30%股权）；华能国际电力公司（社会资本方，占比40%）。

三、担保贷款法律分析

本项目的出资模式由“资本金+贷款担保”组成。贷款担保主要包括保证贷款、抵押贷款、质押贷款。保证贷款是由第三人承诺在项目公司不能偿还贷款时，按约定由第三人承担还款责任的担保方式。抵押贷款是以项目公司或第三人的财产作为抵押物发放的贷款。质押贷款是以SPV或第三人动产或财产权利作为质押物而发放的贷款，如利用质押的票据贴现是典型的行使质押权。

（一）保证贷款

保证贷款又被称为“人保贷款”，实践中需要注意哪些民事主体不能作为保证人。如国家机关，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位不能作为保证人。如果与这些民事主体签订保证合同，则该保证合同没有法律效力。

（二）抵押贷款

在抵押贷款中我们应当分辨清楚哪些财产可以行使抵押权，哪些不能。《担保法》中作了明确规定，可以抵押的财产有房屋、国有土地使用权、机器及其厂房；荒山、黄沟、荒丘、荒摊等土地使用权。而法律也对抵押权的形式作了禁止性规定：土地所有权、耕地、宅基地、自留地等集体土地使用权；学校、幼儿园等事业单位的教育设施；所有权、使用权不明的或有争议的财产……都不得抵押。所以，在作PPP尽职调查时对于被依法查封、扣押或所有权有争议的财产签订的担保合同无法起到担保的效果。

（三）质押贷款

《担保法》允许质押的财产较为广泛，包括支票、本票、汇票等；还有债券、存款单、提货单等；依法可以转让的公司股权；还有可以转让的商标权、专利权等知识产权。实践中SPV向银行提供最常见的担保方式就是股权。但股权质押对银行来讲风险较大：SPV的股票价格受市场供求、经营状况的影响价格波动很大。因此股权作为一种价值不稳定的财产权，银行难以把控风险。当前我国中央政府主推的一种全新的权利质押方式——以预期收益作质押担保。如在公共事业收费权的PPP项目中，以公路收费、供水、供电、供气的收费权作为质押物出质给银行，从而换取银行贷款。届时不能清偿贷款时，银行可以行使SPV的项目经营收费权。

四、经验总结

南沟门水利枢纽工程的成功运营，代表了采用“资本金+担保贷款”融资模式的成功。这种模式是一种新的融资模式，虽然还未在全国全面铺开，但对以供水为主经营性较强的水利项目具有较强的示范价值。

[ 参 考 文 献 ]

[1]李骁.PPP水利枢纽工程在中国的发展[J].辽宁科技大学学报，2015（1）.

[2]程连于.PPP模式与我国民间投资问题研究[J].河南社会科学，2009（3）.