我国军民融合创新示范区建设若干问题研究

2018-11-05舒杏珍

法制博览 2018年7期

摘要：我国军民融合创新示范区建设已经取得丰硕成果，但是还存在顶层统筹不够、思想观念跟不上、政策法规滞后、资源整合不够等问题，军民融合整体效益与巨大潜力还需进一步挖掘和发挥。这就需要从法治统筹、理念升华、资源调配等方面着手，力求以先进的绿色发展理念为指导优化军民融合创新体系营商环境，提高资源合理流动和优化配置，从而促进全要素、多领域、高效益军民深度融合发展格局的迅速形成。

关键词：军民融合创新示范区；政策法规；发展理念；资源配置

中图分类号：F426.48文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0005-04

作者简介：舒杏珍（1992-），女，汉族，湖北黄冈人，西南科技大学法学院，2016级法律硕士研究生，研究方向：经济法、环境法。

一、军民融合发展的历史演变

（一）国外军民融合发展的历史演变

“军民融合”一词曾被译为“军民一体化”，指的是通过军方、军工部门和军工企业的调整改革，以及军政部门和企业间的合作，开启军、民用技术和资源双向转移之门，促进国防经济建设与经济发展的良性互动。①而“军民融合”，则是指把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础的过程。②最早的军民融合起源于美苏冷战时期，当时美国为维护其世界霸主的地位，不断加码国防军事技术的资源投入，由此导致形成军用基础和民用基础完全分离的市场格局。但随着20世纪70年代初新技术革命的开始，创新已逐渐成为取得市场优势地位的关键因素，而军民完全分离的格局却严重阻碍美国科技创新。如此，不但限制甚至还折损了本国整体经济，更无法满足国民与时俱进的发展需求。于是，冷战结束之后，美国为兼顾国防预算与国防优势，在1993年率先提出军民融合战略，强调结合国防工业基础和民用工业基础组成国家工业基础，并将此项政策列入美国法典，作为国防工业改革的目标。2001年，特别是小布什执政后，美国大力推行新军事战略，基本上完成了军民融合的跨越式发展。

（二）国内军民融合发展的历史演变

回首中国，国内“军民结合”的战略思想最早可以追溯到20世纪50年代建国之初，由毛泽东提出。③至20世纪70年代，为维护国家安全，保障社会稳定秩序，军民结合主要是以国防建设为主。20世纪70年代至21世纪初，进入“军民一体化”阶段，邓小平提出“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”十六字方针，要求国防工业服从和服务于国家经济建设大局，为经济建设服务，以四份现代化建设带动国防现代化。④2007年，胡锦涛在党的十七大会议报告中首次将军民融合思想写入报告，指出要“走出一条中国特色军民融合式发展路子”，自此军民融合走向快速发展阶段。2015年，习近平在中国十二届全国人大三次会议解放军代表团会议上，第一次明确提出：把军民融合发展上升为国家战略。并于2017年，在党的十九大报告中深刻阐述军民融合在强国强军中的战略地位，明确了新时代军民融合“一个原则、四个强化、一个深化、一个目标”的新目标新任务。从十二届三中全会开始，军民融合进入全面发展阶段。此后，在2018年，十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议审议通过《军民融合发展战略纲要》、《国家军民融合创新示范区建设实施方案》，将军民融合发展上升为国家战略，整体推进军民融合发展，积极建设军民融合创新示范区，以构建一体化的国家战略体系和能力，为实现中国梦强军梦提供强大动力和战略支撑。

二、我国军民融合创新示范区的建设现状

建设军民融合创新示范区是全面贯彻落实军民融合发展战略、深化国民经济转型升级的重要手段。创新示范区能够以军工混改的方式提高企业生产运营效率，促进项目良性竞争，着力以技术溢出、产业集群、规模效应实现市场经济效益地大幅度增加，是创新军民融合的一种发展模式，有利于充分地方调动发展优势，推动供给侧结构性改革。

军民融合创新示范区是不同于传统经济园区和一般军转民产业基地，它是在满足国防军队建设需要和推动区域经济发展过程中，为摆脱传统的国防和经济社会环境平台和运行机制束缚，在一定区域内围绕军地双方资源的优化组合，建立形成的军民融合为特征，以产业为载体、以改革创新为驱动、以引领示范为导向，军民在生产生活服务等领域全方位高度融合的新型经济主体，是军民融合类园区发展的更高阶段。⑤我国军民融合创新示范区的发展现状是：

（一）军民结合示范基地

自2009年起，工信部为推动军民结合产业集聚化、规模化发展，依托国家新型工业化产业示范基地创建工作，分批次开展了国家经济军民结合产业基地的培育和认定。截至2017年，共涉及陕西、内蒙古、四川、湖北、湖南、贵阳等32个基地。

（二）动员中心与保障基地

1998年以来，国家经济动员办公室已经在上海、浙江、福建、广东等地批准建设了一批国民动员中心与保障基地。这些基地涉及视频及其制作，特种材料及工程机械等多个领域，范围广泛，产业类型丰富。

（三）产业园区或基地

产业园区或基地作为能够创造聚集力，带动关联产业发展，发挥产业集群效应的特殊经济体。这种经济体为军民融合提供了切实可行的经济发展模式，在军工企业比较集中的地区，有效刺激区域经济的增长。近年来，全国产业园区或基地呈現欣欣向荣的发展态势，因地制宜，利用当地资源，促进了地区经济发展，也加快了经济转型升级的步伐。

（四）战略合作协议

依据独特的基本国情，我国军工企业一直不能突破实现高效率的瓶颈问题，而军民融合式的战略合作协议则为问题的解决提供了现实的模型，实现了合作双方或多方取长补短、相辅相成。这种战略合作模式包括省部之间的以及军地之间的。前者如天津市滨海新区军民结合产业生产基地；后者有华图教育集团与军蒂企业管理集团签署战略合作协议，实行退伍士兵就业创业培训。

三、我国军民融合创新示范区的建设问题

建设军民融合创新示范区对提升国家核心竞争力，推进国防建设具有极大优越性。它以科技创新为基础，加快了军转民、民参军、军民融合，促进了产业的发展。如目前成都拥有52户航空航天产业企事业单位，28户规模以上工业企业，且在2015年市规模以上航空航天企业实现主营业务收入55.8亿元，同比增长36.4%；2010年10家西安高新区军民融合企业全面提供4500个就业岗位，并有250万元的产值，上缴了2200多万元的税金，固定资产已有15亿元之多。⑥从这些统计数据，可以知晓我国军民融合创新示范区的建设已硕果累累，但是仍不能完全否定其中存在需要后期亟待的问题。

（一）法律制度和政策不完善

截至目前为止，我国关于军民融合发展的综合性法律法规处于缺位状态，而且专门针对军民融合创新示范区的法律制度更是尚未制定。虽然，在现有的规范体系中，规制军民融合创新示范区建设的相关规定数不胜数，如国防科工局印发的《2015年国防科工局军民融合专项行动计划》，以及按照中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，和2017年2月中央军委装备发展部拟制的《推进装备领域军民融合深度发展的思路举措》；但这些规定多是国务院所属“部”“局”发布的“计划”“办法”“暂行办法”“通知”“指导意见”。至于地方，情况也是类同，关于军民融合创新发展的规范通常是以“政策措施”“实施意见”和“试行办法”等形式出现，如湖南省《关于加快推进军民融合产业发展的若干政策措施》，陕西省《关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》，以及《湖北省军民结合产业示范基地创建管理办法（试行）》《北京市人民政府关于加快推进军民结合产业发展的指导意见》。

诚然，这些规范都能在一定程度上指导军民融合创新示范区的具体建设，促进地方建立军地需求和资源对接机制，有力驱动军民互转，提高资源利用效率。但是在全国共建、国防动员的背景之下，国家政策、地方政策与部门政策之间缺乏协调统一的指导，在实践运用过程中难免会出现彼此冲突的现象，不利于实现军民融合深度发展的战略要求。再则，它们基本上是以本土资源为基础，针对特定的时期所制定颁布的，达不到普遍覆盖的程度，所以随着军民融合的进一步推进，法律漏洞的立法缺陷将愈加显现。同时，从立法效力的角度来看，“办法”“实施意见”“计划”等文本的法律效力还不足以起到统筹全局、引领产业全面发展的作用，无法应对未来深度发展、拓展革新的现代社会主义军民建设问题。倘若任由趋势发展，由此导致的后果将直接影响军民经济发展的积极性和主动性，阻碍整体国防和民生综合实力的提高。

（二）建设思想理念有待提升

自军民融合的理念首次呈现在国内市场，党的十七大、十八大、十九大等重要会议都极为关注军民结合的发展，也相应制定出战略部署，积极发布新政，实施专项规划；实行体制改革，启动实施科研院所改革；创新举措，全国推广国防科研仪器设备整合共享，配套核心军品的认定和准入标准等。借此，以实现全要素、高效率、多领域的战略目标。然而，通过细心观察、揣摩，不难发现无论是重大会议形成的决议，还是契合时代的战略方针，亦或是颁布实施的政策办法，它们强调更多的是追求“高效益”“经济建设”“经济效益”等，反映出注重经济价值的人类利益中心主义思想。而且，尽管在实施国家知识产权战略纲要，推动国防科技工业知识产权转化的过程中，以及深入贯彻军民融合，践行军用技术民用技术互转的实践中，涉及合作研发新型材料，探索开发新能源，加大产业的节能环保等有利于生态文明建设的领域；但是，从国内军民技术、产品所占比例来看，关于巩固国家防卫建设、提升国家安全系数的航空航天工业、船舶制造业、核工业、电子工业和兵器工业等领域的科研技术或者产品比例占据主导地位，而有关清洁高效生态技术或者研发产品的市场占比数却与之相差甚远，难以对产业生态化发展发挥实质性的影响。因此，着眼于整体产业，可以发现其所落脚点仍是推动科学技术进步、服务经济社会发展。

追本溯源，我国从建国之初提出乃至后来践行军民结合的政策，其原始目的主要在于通过科技创新发展，驱动企业提高生产效率，从而实现经济建设快速发展，促进本国综合软硬国力地不断提升。就当时的国情而言，这种目的确有其合理性，但体现的却是一种人本主义思想的传统伦理观。而人本主义思想的主要观念是指法律的倫理学主体只是人，认为这个地球上，人类才是万物的中心，世界上的一切都是围绕人类而存在。⑦这种传统思想观念，因以人为中心，以人之本性为要义，根据人趋利的天性，反映在社会发展上就是过度关注经济效益，而忽视生态效益，过度重视经济市场，而忽视环境市场，甚至可以为经济增长而牺牲环境，这样明显不利于军民融合建设深度发展。确实，在全球可持续发展的时代潮流之下，国内的发展理念也逐渐转变，并慢慢认可、接受并践行绿色发展的理念，但是那种旧式的思想观念还未完全根除，致使在军民融合创新示范区的建设过程中还保留有偏重经济建设的非生态化的思维模式，即片面强调了资源的经济价值，而忽视了其潜在的多重价值，这就与当今推崇的可持续发展的绿色发展理念相背离。所以，军民融合创新示范区的建设理念还有待进一步提升。

（三）军民资源分配不够合理

实现供给侧结构性改革，创新驱动供给侧与需求侧的军民对接，从而推动我国朝着质量效能型发展模式转变，是我国军民融合创新体系深度发展的迫切需要。然而，任何上层建设都离不开物质基础，建设军民融合创新示范区同样也是如此，从根本上离不开物质资源的支持，而军民融合的深度发展更是离不开资源的合理调配。毋庸置疑，无论哪种生态资源都潜藏着巨大的价值，都能促进社会效益地增长，但如何使效益最大化，关键在于合理分配资源，使其充分转化现实生产力，放大各生产要素的生产力，从而提高资源利用效率，为包括军民融合创新示范区在内的军民融合创新体系的发展提供尽可能丰富的物质条件。

然而，反观军民融合的现实情况，在军民融合创新示范区的建设发展过程中，整体规划的建设资源多集中于航空航天工业、核工业和兵器工业等类型的军工产业，而对于民用的物质投入则相应较少。也就是说，所谓的军民两用技术或者产品也是以国防建设为主，而切实贴近民生民用的农业化肥、防腐涂料、轻工织物等方面的技术或者产品则涉及甚少。

众所周知，军工科技项目方面对市场的灵敏度不高，很多技术无法在市场化中全面实现其社会价值，如我国航天技术的“军转民”耗费时间最快也需5-8年，有的甚至十几年都难以转化。⑧而民用产品市场需求量大，商品流通速度较快，能够充分实现商品资本化，有利于强化军民融合创新发展的经济基础。这也就意味着，倘若环境资源的输出过度偏向于軍工领域，而间接忽视民用需求，将导致军民融合创新示范区无法充分实现资源最大利用价值，甚至会出现面临调配失衡的风险。

虽然国防建设是保障国家安全、维护国家稳定的利矛坚盾，但并非意味军民融合发展的所有资源应该围绕国防建设，理性明智的举措应当是兼顾经济建设、生态建设以及社会整体建设，合理配置建设资源。否则，应用资源的输出不合理，将对军民融合协同效应产生消极影响，还会导致创新资源配置效率低效，创新资源浪费、创新效益下降等问题，直接影响军民融合创新体系的资产证券化。

四、深化我国军民融合创新示范区发展的建议

（一）完善法律法规，实现军民融合制度保障

结合基本国情和发展趋势，制定颁布促进军民融合的综合性法律法规，协调各个部门、不同地方的运作步伐，将不同法规政策统一于共同的建设方向，实现规章、制度、规则等多层面融合，增强军民融合法律体系的协作调和能力，从而全面有效指导有关军民融合规则的实践适用。同时，构建专门针对军民融合创新示范区建设的法律制度，拓展并深化全面创新改革，通过制度改革创新以建设现代化经济体系，推进科技与经济、科技与金融结合取得重大成效，着力提升区域综合竞争力、产业竞争力、企业创新竞争力。与此同时，注重通过完善军民融合建设的法律法规和政策方针，为军民深度融合奠定规制基础，提供与时代现状相契合的行为准则，从而为军民融合创新示范区的长远建设提供滋润的法治土壤。

（二）升华发展理念，兼顾军民融合生态效益

军民融合发展是一项利国利军利民的大战略，军地双方都要切实把思想和行动统一“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，引领推动军民融合深度发展。⑨这就要求无论是国防科技还是民用科技，都应当更加注重以人为本，以生态均衡发展为要义，使绿色、健康成为引领科技创新的主流方向。未来必将是一个讲求绿色发展的未来，未来的社会公民将更加重视生态发展，更加重视环境和谐，所以未来的科技也将更加重视生态环境保护与修复。军民融合关键在于是科技创新，而科技创新在于满足人类不断增长的个性化、多样化需求和增进人类福祉。所以，军民融合创新示范区的建设所关注的不能仅仅局限于或者偏重于经济效益，而应平衡发展生态资源的多重效益——经济效益、生态效益和社会效益等等，推动科技竞争力的同时，也要提升包括生态价值在内的综合竞争力。这样，军民融合的发展道路才可能越走越宽、越走越远。

（三）优化资源配置，确保军民融合持续发展

截至目前为止，全国提出申报军民融合创新示范区的有26个，而现今国家级的军民融合创新示范区和区域性的产业集聚区也有多个，分布于西安、成都、中关村、青岛古镇口。这些示范区或者产业区基本上分别位于具备不同特色的地貌区域，在这些区域因不同的地理地貌、人文风俗、行为习惯等而拥有别具特色的生态环境资源。而发挥区域军民融合优势，优化区域创新资源配置，推动区域军民融合创新体系建设，是兼顾安全与发展、实现强军富国相统一的现实需求。⑩优化军民融合建设的资源配置，是一项立足于区域特征的措施，故而不能实行一概而论的僵化模式，而应着眼于目前现实条件，依据军民融合创新示范区的建设基础，因地制宜地综合考虑地方整体安全和发展要素，合理划分资源输入的弹性比例，力求充分实现地方区域的资本化，实现资源多重价值的最大化。同时，应当建立配套的资源利用综合评估机构，对地方资源利用实行综合考量评估，从而确保军民融合建设资源的可持续输出，保证资源合理性、高效性输入。

五、结语

军民融合创新示范区建设是新兴时代军民统筹发展的必然趋势，是我国进行现代主义战略规划发展的重要措施，更是一项艰巨复杂而又意义非凡的宏伟工程。它既需要国家结合客观现实，制定颁布法律法规以及政策规定予以法治保障；也需要军民多方主体从意识理念上转变传统人本主义思想，认知此项建设具备经济价值、生态价值以及社会价值等多重价值；同时也需要注重对区域环境资源地合理配置，从而促进军民融合深度发展。当然，军民融合创新示范区建设问题并不仅限于文章所述的几个方面，还需要进一步地结合实践研究探索，以找寻合适恰当地制度规则，全面完善军民融合创新示范区的整体建设。

[ 注释 ]

①赵澄谋，姬鹏宏，刘洁，张慧军，王延飞.世界典型国家推进军民融合的主要做法分析[J].科学学与科学技术管理，2005（10）：26.

②叶选挺，刘云.美国推动军民融合的发展模式及对我国的启示[J].国防技术基础，2007（4）：41.

③游光荣.加快建设军民融合的国家创新体系[J].科学学与科学技术管理，2005（11）：5.

④牛振喜.各国军民融合的历程及我国军民融合的对策[J].科技进步与对策，2011（23）：125.

⑤苗野.我国军民融合创新示范区建设现状及对策研究[J].中国经贸导刊，2014（21）：66.

⑥李强，余吉安.军民融合创新示范区建设与示范效应研究[J].科学管理研究，2017（2）：12.

⑦汪劲.环境法律的理念与价值追求——环境立法目的论[M].北京：法律出版社，2000：125.

⑧潘悦，周振，张于喆.军民融合视角下我国军工行业发展态势及对策建议[J].经济纵横，2017（3）：78.

⑨姬文波.党的十八以来军民融合发展战略的深化与拓展[J].国防，2017（8）：25.

⑩李林，胡宇萱，曾力.科技兴军视角下区域军民融合创新体系研究[J].科学管理研究，2017（2）：63.

[ 参考文献 ]