非正常涉诉信访治理的路径探讨——以电影《我不是潘金莲》为引

肖 文

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

电影《我不是潘金莲》自2016年11月18日上映至今一直备受公众关注。该电影情节大致是:主人公李雪莲为获取某种利益与丈夫商量“假离婚”。其夫在“假离婚”后另娶他人，李雪莲因此向法院诉请确认自己与丈夫是假离婚，法院依法判决李雪莲败诉。对这一判决结果，李雪莲并未依法上诉，而是先后找法院院长、县长、市长申诉，申诉无果却无故被关进公安局。随后李雪莲找丈夫私下“协商”，希望其夫能够承认他们的离婚是假的，以使自己心理得到些许安慰。不料，在跟丈夫的交涉中却被斥为“潘金莲”。假离婚变成真离婚，丈夫还污蔑自己为“潘金莲”，李雪莲无法接受这样的结果。无奈之下，她选择进京上访，而且一访就是十余载，直到其丈夫意外死亡，上访之事才不了了之。社会舆论对该部电影的评价毁誉参半。从学术研究角度看来，笔者认为电影《我不是潘金莲》所映射的实质上是现实语境中的非正常涉诉信访问题。近年来，以无理访、缠访、越级访等典型的非正常信访现象层出不穷，这些现象与涉诉信访制度的设计初衷相去甚远，致使涉诉信访问题不仅未能得到很好的解决，反而给社会带来新的不稳定因素。鉴于此，本文以《我不是潘金莲》为引，对涉诉信访运行过程中出现的非正常涉诉信访现状及其产生的原因进行分析，并尝试探寻治理非正常涉诉信访的有效路径，以期为涉诉信访机制的良性运作略尽绵薄之力。

一、非正常涉诉信访的现状

众所周知，“涉诉信访”是从大“信访”①信访这一概念实际是指通过信访渠道处理信访事项的全部活动，涉诉信访只是其中的一个重要环节和内容。参见杨小军《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期，第22页。概念中剥离出来的术语。尽管学界对涉诉信访问题的治理高度重视，但学者们对“涉诉信访”的界定因对接访机构、信访内容、信访目的等要素有不同理解而尚未形成共识。有人认为，涉诉信访是指与案件相联系的当事人为要求法院完成某种诉讼行为而向法院及其他各级国家机关进行的信访[1]94-95。也有人认为，涉诉信访指针对法院就具体案件的立案、审判、执行等行为或结果表示不满而通过各种信访渠道进行的信访[2]86。又有人认为，涉诉信访指公民、法人或其他组织以书信、电话、走访等形式，针对案件的诉讼情况向法院提出建议、意见或投诉的行为[3]5。还有人认为，涉诉信访包括“涉法院”信访与“涉诉讼信访”[4]55-58。以中共中央办公厅、国务院办公厅及中央政法委等关于“实现诉讼与信访分离”的指导意见为判定标准②中共中央办公厅、国务院办公厅2014年印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中提出，实行诉讼与信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。见http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-6234.html.[2017-11-28]。中央政法委2014年印发《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》明确提出，准确区分涉法涉诉信访事项的诉与访。对符合法律法规规定，属于政法机关管辖的信访事项，可以通过司法程序或相关法定救济途径解决的，作为诉类事项办理；对政法机关依法不能通过司法程序或其他法定救济途径解决的信访事项，公安机关、司法行政机关应当依照《信访条例》处理的信访事项，作为访类事项办理。见《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，http://xfj.klmy.gov.cn/xffg/Pages/.[2017-11-28]。2013、2014年《最高人民法院工作报告》中提出，“诉访分离”是最高人民法院针对长期以来涉诉信访工作“诉”“访”不分而建立的一项工作机制，它是指根据群众来信来访内容，将其中具有起诉、上诉、申诉与申请再审内容，属于当事人行使诉讼权利的情形归为“诉”的范畴，将其他情形归为“访”的范畴，分别采取不同的工作模式和方法加以应对，引导当事人依法行使诉权，提高涉诉信访工作成效。见http://gongbao.court.gov.cn/.[2017-11-28]。，涉诉信访是指当事人对法院处理“诉类”事项的过程或结果不服，而以信件或走访等方式引起的，以法院为最终处理主体的信访。根据公民信访行为的合法与否，涉诉信访可以分为正常涉诉信访与非正常涉诉信访，二者属于相对应的概念。正常涉诉信访即为公民以信访方式向法院寻求诉讼权利救济，以“诉”类事项办理的信访。而本文所探讨的非正常涉诉信访，是指由“诉类”事项引发的，公民采取非正常方式向涉诉信访机构寻求权利救济的信访行为。实际上，现实生活中有不少“李雪莲式”的信访者，一旦对法院的裁决不服，不依正常诉讼程序及正常信访程序寻求权利救济，由此引发出棘手的非正常涉诉信访问题。非正常涉诉信访的主要表现如下:

(一)信访者信访行为“非正常”

典型的“非正常”涉诉信访行为有无理缠访、越级访、闹访、集体访等。由于交通运输、信息网络的发展，公民“非正常”信访行为在使用上逐步呈现融合趋势。有材料显示，某省一位60多岁的妇女，因对某刑事案件裁判不服而向第二巡回法庭信访39次，接访人员重复释明裁判法理并试图说服其息访，但她仍固执己见地要求提审[5]52。据报道，2006年以来公民进京信访数量迅速增长，特别是2009年上半年，进京信访数量同比增长了27.6%，地方政府尚难以阻止这种越级访[6]。另从某信访局统计得知，2007年当地进京信访总量只有96人次，正常的涉法涉诉信访占比不到两成，且信访老户占83.3%；2013年该地区进京信访总量达到799人次，正常的涉法涉诉信访占比近三成，信访老户占比92.5%[7]335。此外，一些本该由法院依法处理的交通、医疗、校园伤亡事故等案件却由于各种原因逐步演化为群体性涉法闹访问题[8]17。

一般而言，公民通过良法框架下的诉讼途径可以在法定范围内实现权利救济，但当司法裁判所追求的法律公正与公民心中的利益公平出现不一致时，具有民意表达性质的信访即成为普通民众熟知的权利救济形式。而正常涉诉信访渠道通常难以迅速实现信访者心中认可的公平正义，为了在浩荡的信访大军中“脱颖而出”，信访者在进行信访时极力游走于难以用“合法”与“非法”明确界定的“灰色地带”，脱离常规理性的非正常信访途径逐渐为信访者所“青睐”。作为非正常涉诉信访的发起端，信访者“非正常”的信访行为无疑扭曲了信访救济应然的监督纠错与补充解纷功能，这已然成为非正常涉诉信访问题治理的壁垒。

(二)法院接访事项“非诉化”

作为公民涉诉信访的主要接访机构之一，法院理应秉持“有访必接”原则。但是现有数据表明，法院接访的涉诉信访事项已然“非诉化”，见表1①由于目前法院信访部门仍作为大“信访”机构存在，笔者认为表1中的涉诉信访分类是对法院系统整体接访案件数量的反映，这实质上也表明当前接访案件“诉访未分”的现状。。

表1 2012—2016年全国法院处理告诉申诉来信来访情况统计信息

表1中的数据反映了2012—2016年法院系统处理涉诉信访的基本情况:其一，目前法院系统对于自身接收的涉诉信访在统计上分为告诉信访、申诉信访、非诉信访、其他信访四类。其二，目前法院系统接收的涉诉信访主要来源于告诉信访及其他信访两类，而申诉信访及非诉信访两类涉诉信访案件相对较少。其三，告诉信访案件及非诉信访案件在数量上呈现缓慢减少态势，但申诉信访案件与其他涉诉信访案件在数量上呈现缓慢上升态势。综合考虑过去告诉申诉庭的机构设置及当下施行的“诉访分离”机制②结合过去告诉申诉庭的机构设置对表1中的四类涉诉信访进行分析判定，告诉信访包含但不局限于针对立案工作的信访，申诉信访指对生效裁判、执行等的信访，非诉信访指由法院最初接访，但最终转交给其他信访部门妥善处理的信访，其他信访的指向尚不明确。参见吕芳《叩开法院之门——中国立案法治化研究》，知识产权出版社2012年版，第78-86页。，可以得出以下结论，即目前法院系统处理的涉诉信访中的告诉信访与申诉信访两类案件属于“诉”类信访的范畴，而非诉信访及其他信访两类案件则属于“访”类信访的范畴③尽管在最高人民法院对于涉诉信访的四分类法基础上对“诉”与“访”进行分类并不周延，但此数据统计为当下法院系统涉诉信访情况的真实反映，故存在其合理性。。分析可知，在表1中，“访”类案件在涉诉信访案件中所占比例缓慢上升，而“诉”类案件在涉诉信访案件中的比例缓慢下降，尤其是2013年，“访”类案件一度超过“诉”类案件的总和。尤其要强调的是，其他信访的案件数量常年来呈稳步增长之势，目前已然超越告诉信访案件量而成为法院涉诉信访问题治理的最大难题。换句话说，法院接访事项的“非诉化”趋势愈发显著。

近年来，越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法程序，逐步形成诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况[9]。为改变“非诉化”的接访局面，一些法院先后建立起独立的信访接待室，专门负责处理涉诉信访问题[10]。很多信访案件在信访中夹杂着“涉诉”的法律问题，“诉”与“访”难以截然分开。“诉访分离”虽然成为一种理念，但尚无明确具体的分离标准，导致法院对其受理的涉诉信访案件难以做到准确甄别，难以正确导入相应的处理程序①有学者对再审程序推进“诉访分离”机制改革展开实证调研，结果显示“诉访交织”的现实结论。参见潘庆林《再审程序诉访分离实证研究——以一个高院和两个中院为对象》，载《法学杂志》2011年第6期，第113页。。结果是，不少问题是凭借党政机关领导以专门批示的方式最终解决[11]96。频频通过党政力量干预化解涉诉信访矛盾，其直接后果是，信访者对法院纠纷化解的权威性认可度下降，继而导致“信访不信法”，甚至“弃法转访”“以访压法”等现象的发生，这进一步凸显了“诉访交织”的负面影响，并使“诉”与“访”交织成一死结。

(三)涉诉信访“职业化”日趋显现

作为非正常涉诉信访的新问题，“职业化”信访群体在其中扮演重要角色。有人通过调查分析将“职业化”涉诉信访群体分为谋生型、帮助型等五类，他们长期从事信访活动或为他人提供信访服务，以此获得谋生或精神需要[12]34。相较于正常涉诉信访，非正常涉诉信访中信访者行为方式偏激、行为性质复杂等特征在“职业化”信访群体中尤为典型。就“职业”信访者自身而言，信访几乎成为他们的主要谋生手段。由于长期从事信访活动，“职业”信访者积累了相当的信访经验，他们不仅掌握了不为常人所知的信访工作信息，且深谙接访人员处理信访问题的思维逻辑和心理活动，知晓如何通过信访便捷地实现其请求内容的利益化。司法机关一贯坚持“稳定压倒一切”的工作方针，在不胜其扰的情况下，有的法院采用所谓“息访协议”予以应对②“息访协议”的一方为上访人，另一方为除上访人以外的权力参与单位和个人，必要的协议内容包括上访人取得金钱补助和上访人领钱后息访等条款。参见王海华、蒋武君《息访协议的窘境与出路——以涉诉信访为视角》，载《法治研究》2008年第11期，第64页。。这尽管在短期内效果显著，但实际上无异于饮鸩止渴。信访者借此尝到非正常涉诉信访带来的“甜头”后，愈发不可收拾。曾有媒体报道了“信访者签息访协议后继续上访，政府起诉信访者违约并请求索赔”的闹剧[13]。

此外，非正常信访方式本身反映了信访者理性意识不足，冲动、多变和急躁的心理，特别是初访者，他们往往容易受到“职业”信访群体的影响。古斯塔夫·勒庞的群体心理研究结果显示，环境对群体的影响极其深远，群体的力量使个人敢于发泄本能，易受传染、易于接受暗示[14]5-11。“职业化”信访群体往往能抓住初访者的心理需求，投其所好，在背后助推其他信访者进行非正常涉诉信访。非正常涉诉信访中的“职业化”群体助长了信访者以非正常方式谋取利益的欲望，这无疑增加了非正常涉诉信访治理的难度。值得一提的是，频繁发生的非正常涉诉信访问题不仅影响法院的社会形象，且直接关涉法院的绩效考评。为应对包括涉诉信访“职业化”在内的非正常涉诉信访，当前部分法院接访机构专门设置的“截访法官”成为涉诉信访工作开展的一道奇景③2016年12月28日最高人民法院第四巡回法庭在河南郑州揭牌，人民群众欢欣鼓舞，上访群众拥挤成荒，可现在只有不知内情的初访群众，抱有幻想前来上访，凡来过的访民都又选择去北京。其原因是，地方法院的截访法官设在第四巡回法庭的办公室门口，大部分访民无法顺利见到巡回法庭的法官，森严的第四巡回法庭形同虚设，群众现在质疑，最高人民法院设立的巡回法庭是便民还是给群众增加诉累？见http://liuyan.chinacourt.org/message/view/id/109319.html.[2017-11-28]。。法院设立“截访法官”的行为无疑应受到惩治与追责，但这在某种意义上也可以理解为法院应对信访者非正常涉诉信访行为的无奈之举。

二、非正常涉诉信访产生的原因分析

公允地讲，时下最难治理的涉诉信访问题当属非正常涉诉信访问题。然而，任何现象的产生与发展都必然有其根源，非正常涉诉信访产生的要因如下:

(一)涉诉信访的相关法律规范尚不完善

首先，我国尚未制定一套权威、统一的指引涉诉信访正常运行的法律规范。国务院公布的《信访条例》及相关工作文件与诉讼机制在诸多内容上难以统合①相关工作文件主要有:中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(2014)、《信访工作责任制实施办法》(2016)，中央政法委颁布的《涉法涉诉信访案件终结办法》(2005)、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》(2014)、《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》(2014)、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》(2014)、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》(2015)、《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(2014)，最高人民法院颁布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》(1980)、《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》(2014)，《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》(2016)，最高人民检察院颁布的《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》(2014)、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》(2014)、《人民检察院司法瑕疵处理办法(试行)》(2014)、《人民检察院控告申诉案件终结办法》(2014)，国家信访局颁布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(2014)、《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(2014)、《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》(2014)，等。，难以构成公民涉诉信访权利运行的良性机制。譬如，在常规意义上，当事人只有在穷尽申请再审、抗诉再审等法定程序救济基础上方能向人民法院进行涉诉信访。但在现实语境中，再审程序设计使得实际可再审次数缺乏严格限制，信访者非正常的申诉信访致使法院被迫启动再审程序，两审终审的制度架构显得效率性有余而权威性不足[15]59。换句话说，不受司法程序约束的权利设置使得信访者恣意行使信访权利，时下推行的信访终结机制实际效果不甚理想即为最好的例证[16]，这无疑是导致非正常涉诉信访的要因之一。

其次，现有规范尚无针对涉诉信访的程序性约束机制。《信访条例》第4条规定，涉诉信访问题的解决坚持“谁分管、谁负责”原则。非正常涉诉信访系源于对法院司法裁判行为的不满，然接待非正常涉诉信访的机构并不局限于法院。在当前大“信访”的社会背景下，包括法院在内的所有政法机关，甚至行政机关或企事业团体在理论上都具有涉诉信访机构的性质，目前尚无明确具体的程序性约束机制规范涉诉信访活动。即便是正常涉诉信访，畅行无阻的信访救济机制使得司法最终解决原则不仅在目前仅具理论意义，且将长期停留在理论层面。此外，星罗棋布的涉诉信访机构之间并无实质意义上整合涉诉信访案件的统领机构，信访机构的泛化设置亦成为信访者信访权利恣意行使的资本，这无疑为非正常涉诉信访现象的滋生留下很大空间。

(二)涉诉信访救济机制的职能错位

一般而言，作为维护社会正义的最后一道防线，司法救济在社会矛盾纠纷处理中具有无可取代的重要意义，司法裁判的严密程序逻辑性和强制性乃其相较于其他纠纷处理机制的魅力所在。但在非正常涉诉信访者的眼里，司法救济并不能守护其自我臆想的合法利益。当事人一旦丧失对司法救济的信仰，便有可能另辟蹊径选择信访救济，再加上政府强调畅通民意表达的时代背景，信访就成为那些自认“救济无门”的当事人的最佳选择。诚如影片《我不是潘金莲》中，李雪莲认为法院应当作出符合客观事实的确认“假离婚”判决，但王法官依据相关事实及证据材料，依法判决驳回其诉讼请求。李雪莲在向地方官员申诉无果的情况下，便只能选择非正常的越级访、缠访。就法律层面而言，法院裁判并无不当之处，但李雪莲的非正常信访行为又确实与法院裁判形成紧密关联，非正常涉诉信访在法律层面似乎成为一个无解的命题。

法院对非正常涉诉信访抱有畏难情绪的根源是法院承担了司法救济与信访救济的双重职能，信访救济兼具司法与政治属性，且涉诉信访问题治理与法院的绩效考核休戚相关。长期以来，专门处理信访问题的法官受科层化权力架构的影响，加之涉诉信访工作的政治色彩，他们不由自主地从受规则意识引导者逐步转变为规则意识的主宰者[17]44-46。角色的转变意味着信访工作人员在涉诉信访工作开展中个人意识的转变，信访工作人员从以信访工作及信访者为中心逐步转变为以法院绩效考核及自身利益为中心。随即，法院司法救济形成的正当性裁判在非正常的涉诉信访冲击下往往让位于信访救济的利益诉求。正如电影《我不是潘金莲》中马市长在评价各级官员应对李雪莲信访事情的工作动机时分析到，“接访人员更多的是为了保住自己的官职，而非全心全意为信访者解决问题”。科层化架构的权力上层对非正常的涉诉信访行为极其敏感，越级访等非正常信访的“倒逼功能”使得基层领导往往不计成本息访[18]21。尤其是法院内部设置的信访机构，在大科层化管理体系下，法院统归政府部门领导，信访机构和审判机构统归法院领导，涉诉信访机制长期运行在司法与信访的交叉环境中，法院在接待非正常涉诉信访之前已然将社会维稳的目标放在首位，而并非首先从信访者的实际诉求考虑，最终塑造了信访救济压倒司法救济的职能错位现象，并在一定程度上助推非正常涉诉信访现象的产生。

(三)涉诉信访者对人治的迷信

受传统“青天”思维驱使，借助党委、行政机关等“非司法”力量解决棘手的司法问题成为我国社会治理的模式。我国特殊的国情使得涉诉信访成为司法与政治的综合体。正因如此，法治与人治在涉诉信访问题的处理上时常交锋。面对非正常涉诉信访，接访者基于社会维稳及政绩考核的压力，不由自主地从法治偏向人治。信访者利用非正常的涉诉信访方式给接访者施加压力，本质上也是一种从法治转向人治的价值选择。在非正常涉诉信访者看来，既然司法裁判无法实现权利救济(至少司法裁判结果与心中认可的公平正义尚存在较大差距)，那么把涉诉问题向“非法院”接访部门反映或许能取得更好的信访效果。事实表明，正在进行的司法改革尚未有效消解司法裁判的地方化、行政化等痼疾，当前的司法体制仍然以行政权为主导[19]59-61。

从表面上看，信访者是在不计后果的病态信念驱使下进行非正常信访，但以“职业化”群体为代表的信访者其实深谙信访行为背后蕴含的人治对法治的强大牵制力。英国学者安东尼·吉登斯提出的社会系统里的控制的辩证关系很好地解释了当下非正常涉诉信访现象。他认为，社会系统中权力存在的前提是行动者或集合体在社会互动的具体情境中彼此之间具备常规化的自主与依附关系，而臣属者可以借助依附形式提供的某些资源来影响上位者的活动[20]14。如电影《我不是潘金莲》的剧情所示，李雪莲作为权力控制结构中的臣属者，通过运用自身及社会资源，最终选择以非正常的上访行为对诸如“法院院长”“县长”“市长”等权力控制结构中的上位者施加压力，就此实现了社会权力的反转，在一定社会层面上形成人治对法治的“控制”。由此可见，尽管当前我国大力推进法治中国的建设，但实际上权力控制的上位者并未摆脱人治思维的局限，根深蒂固的人治思维在当下仍具有影响法治的力量，当司法被不确定的人治力量所牵制时，“干预司法”“司法不独立”的负面评价便浮出水面。部分当事人正是利用“人治”与“法治”的冲突，在其利益未得到满足时，盲目加入到非正常涉诉信访大军之中。对于执意以非正常方式进行信访救济的信访者而言，涉诉信访的政策导向容易被扭曲，信访似乎成为比诉讼更受国家推崇的救济机制。从这一层面说，非正常涉诉信访是法治思维与人治思维正面冲突的直观影像。

三、化解非正常涉诉信访的若干设想

通过分析非正常涉诉信访问题的治理困境和原因，我们不难发现，非正常涉诉信访是涉诉信访机制落后及涉诉信访主体意识错乱等主客观因素共同造成的结果。鉴此，有效化解非正常涉诉信访问题，主要可从以下三个方面入手。

(一)完善涉诉信访的法律规范

第一，应针对涉诉信访行为出台相应的规范指引。公允地讲，涉诉信访问题的出现有法院自身的原因，如部分法官审判行为失范，部分案件审判效率低下，有的案件审判质量存在瑕疵，一些生效裁判迟迟得不到执行等，但在提倡涉诉信访法治化的当下，亟待解决的是相关法律规范阙如问题。涉诉信访与一般信访相比具有“涉诉”的特殊性，“诉”与“访”交织的问题愈演愈烈，但目前涉诉信访工作开展的依据多为1980年《最高人民法院信访处接待来访工作细则》及《信访条例》等，且其中大多是针对信访行为的正向规定。对于非正常涉诉信访行为的反向应对规范相对零散而抽象，难以对非正常涉诉信访的接访工作形成有效指导，且未形成信访机制与诉讼机制之间的合理衔接。只有健全正常的信访机制，才能遏制非正常的信访现象。故而，化解非正常涉诉信访首先应当保证“有法可依”。

第二，完善对涉诉信访权利适用的程序性约束机制，在法律规范中明确信访者先用尽司法救济，方可选择信访救济。法律规范层面的再审程序设置兼具纠错与维权功能，在非正常涉诉信访问题治理上应充分保障当事人申请再审的权利，弱化涉诉信访的救济功能，合理避免非正常信访行为的发生。再者，目前涉诉信访机构分散且未建立有效衔接，尤其是行政机关作为涉诉信访的接访机构，行政机关将信访案件交法院办理，难免有行政干预司法之嫌。若法院自身作为涉诉信访机构，在当前案多人少的审判工作环境下，只会进一步分散法院有限的司法资源，降低司法裁判的质量。可由政法机关领导、检察机关负责非正常涉诉信访的日常接待与案件审查工作。涉诉信访机构的分散设置使得许多涉诉案件涌入非专业涉诉机构，它们在案件审查过程中专业性不足，移送与交接涉诉信访案件亦为外部力量干预，从而为司法埋下潜在的祸根。相较于其他信访机构，检察机关的专业性、权威性不言而喻。在“诉访分离”大背景下，信访者非正常信访中的“诉”类问题必须通过再审程序、执行程序等法定途径解决。检察机关作为法律监督机关，对于将涉诉信访案件引入司法程序化解责无旁贷，且能提升信访案件办理的正当性。这不仅能使法院在涉诉信访问题化解过程中保持中立，亦更有利于维护信访者的合法权益。

(二)合理定位司法救济与信访救济的关系

在非正常涉诉信访中，信访群体往往把利益的最大化期待投向信访[21]45。信访者朴素的正义观念与司法裁判下的正义观念在利益分配方面分歧较大，其对于涉诉信访功能的迷信湮没了司法救济本身的程序性与专业性。信访者对于信访救济的迷信在某种意义上已然超越对司法救济的信仰，这是当前无法回避的病态现实。就权利救济而言，不论是司法救济或是信访救济，都应当以维护当事人合法权益为前提，而信访救济只能是弥补司法救济不足的纠错机制。非正常涉诉信访的根源乃是当事人对于法院诉讼裁判的不满，无论当事人涉诉信访的原因为何，法院应当以积极的态度予以回应。权利救济是正当，但权利救济也是有限度的，在涉诉信访问题的治理上，应坚持司法救济的有限性原则，接访机构应注重发掘信访者自我救济的能力[22]50-52。“稳定压倒一切”的思想并非为非正常涉诉信访问题治理的良方，反而会干扰法院正常的审判工作。信访救济仅仅作为司法救济的补充性救济机制，对于未经司法救济而直接以非正常方式信访的不予受理。必须强调的是，信访救济本身并不能促成问题的解决，它仅作为将信访所涉问题引入司法程序或其他方式解决问题的桥梁。

伯尔曼曾说:“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[23]7信访者亦应合理定位司法救济与信访救济的关系。若信访所涉诉求是正当合法的，该诉求最终仍然要回到司法程序中予以救济，其对司法救济的不信任与涉诉信访治理法治化存在思维逻辑对立。若其信访所涉诉求在司法裁判上并无不妥，则信访者应当回归理性，坚持非正常信访的结果只会是两败俱伤，耐心听取接访人员的法理释明及权利救济指引方为上策。有学者采用系统论分析社会纠纷处理流程时发现，涉诉信访问题不过是弱势群体民生困境的反射[24]40。故而对于非正常涉诉信访群体，接访过程中不仅应当保证其充分的陈述权利，也应当适当地允许信访者宣泄心中不满情绪，因为此时行使陈述的权利不仅仅是为了陈述纠纷，此时信访者更迫切需要的是易于接受该裁判理由的认知过程，让其在陈述过程中适当地疏解心中对法院裁判的不满，这在某种意义上显得尤为重要。而对于极端的非正常涉诉信访行为，应坚持教育与惩罚并举，转变信访者非正常的信访行为意识，从而构建规范的涉诉信访秩序。

(三)将非正常涉诉信访纳入法治轨道处理

非正常涉诉信访的存在从根本上反映了我国法治发展的复杂性与艰巨性，案件审理在法理与情理之间的抉择已然并非个案承办法官或者法院内部的事情，“依法裁判=司法公正”随着自媒体时代的到来已然一去不复返，新闻媒体、社会公众对于法治评价标准使得“法治”变得愈发扑朔迷离。为了避免人治与法治在思维上的正面冲突，首先即应端正人治与法治的关系。法院作为非正常涉诉信访问题的发源地和解决终端，尤其应当理顺法治与人治的关系。法院之所以在非正常涉诉信访问题治理上面露难色，要因是非正常涉诉信访问题直接关涉社会稳定。作为代表国家依法行使审判权力的机构，人民法院是国家法治的主要推进者，依法裁判在案件审理过程中具有无可争辩的价值属性，化解非正常涉诉信访问题以维护社会稳定的政治职能与司法裁判的法治职能并不矛盾。为促进涉诉信访机制的正常运行，在非正常涉诉信访问题治理上，法治理当优先于人治。因此，相关接访机构应该依法处理涉诉问题，不能为维稳而牺牲司法的权威性。

此外，理性引导当事人采取多元思维化解信访问题。法治理念的多元化乃时代所需，当下诉讼程序的改进却几乎无法撼动非正常涉诉信访问题的根基，人民法院在涉诉信访问题治理上责无旁贷，但仅靠法院自身力量显然无法应对当前错综复杂的涉诉信访困境。随着2015年《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》(试行)的出台，确有困难的弱势信访者将可得到必要的法律援助。令人欣喜的是，律师作为中立第三方力量参与涉诉信访问题治理的试点效果良好[25]；[26]；[27]。伴随多元化纠纷解决机制的改革浪潮，以发动社会力量化解纠纷为特色的ADR机制或可成为非正常涉诉信访问题治理的新方式。

非正常涉诉信访就像一面镜子，透过这面镜子可以发现许多新的社会问题。信访者偏信“正义”的上访心态致使法院在面对涉诉信访时并不比审判工作轻松[28]99-100，电影《我不是潘金莲》的主人公李雪莲即是一个典型。在影片尾声，马市长说到:“李雪莲事情的解决并非我们努力的结果，而是靠一场意外事故画上了句号，事情是以不解决而解决。”这无疑值得我们反思，非正常涉诉信访的治理是法院信访工作开展无法回避的任务，“意外”并不能破除非正常涉诉信访的现实困境。唯有洞悉非正常涉诉信访现象的本质，厘清其中盘根错节的利害关系，在充分发掘现有纠纷解决能量的基础上，才能最终促成非正常涉诉信访问题的解决。