充分发挥政府在生态治理中的主导作用

袁淑玉 郭晗瑜

【摘要】当前，在以政府为主导的生态治理中，面临着政府体制机制缺陷、缺乏有效监督、环保意识弱化、激励结构不合理的治理困境，从而在一定程度上阻碍我国生态文明建设的推进。鉴于此，为了提升生态治理成效，应采取以政府为主导的生态治理优化路径，具体措施包括完善政府协同生态治理体系，消解公众生态参与难题，坚持生态良性发展理念，协调生态与经济承辅关系。

【关键词】政府协同 生态治理 政府行为 【中图分类号】D630 【文献标识码】A

党的十八大明确提出将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中，强调生态治理的重要性和迫切性。党的十八届五中全会提出“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。生态文明建设被列入国家战略，这充分表明我国对于生态治理的重大决心。党的十九大再次强调，要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，这为我国生态文明建设指明了发展思路和具体举措。生态环境治理需要政府、公民、社会组织三者协调相互关系，协同合作克服生态治理中的缺陷。

以政府为主导的生态治理面临的现实困境

地方政府执行机制困境。针对近年来生态环境恶化的情况，我国政府一直在采取相关政策，希望尽可能地去改变现有的局面。例如，国家法规赋予政府部门保护环境的职能职责，政府就应该践诺本职工作，若是工作没有做到位，甚至有渎职失职之处，理当问责相关责任人。在对企业的监督管理上，需要政府相关工作人员加强职能责任意识，有效监督管理整治企业中的各种违规违法行为。在城市，地方政府只顾当地利益，允許一些小企业、工厂违规违法，放宽限制来带动当地的经济发展。地方公务人员在污染治理上的不作为主要体现为两个方面：一是相关单位和人员在日常的治污整顿中，不能尽职尽责。包含在审批环节没有严格把关，致使相关企业有可乘之机；对于企业排污的监管形同虚设；在煤改气、灰沫整改等减污过程中办事不力推卸责任等。二是当污染情况发生后，相关部门没有积极采取措施，使得污染进一步加剧。

公众生态参与行为困境。生态治理是一个多元主体共同参与的治理方式，仅靠政府维持收效甚微。第一，我国公民参与生态治理的意识不强，这对于公民生态意识的提高是有一定负面效应。据中国环境文化促进会公布的“环保民生指数”显示，我国公众在生态治理的参与率指标显示为“不合格”，这表明我国的公民生态意识弱化，同时公民的生态参与程度较低，在出现生态治理问题时缺乏相应的途径与政策来给予其行为支持。第二，我国公民虽然有参与权、选举权、知情权等，却没有对公民权利的使用进行明确的界定，缺乏相应制度保障，致使公民缺乏参与的积极性。第三，生态环境作为与每个公民相关的公共物品具有非排他性，生态治理作为公共物品，成效的体现来自于“众人拾柴”。因此个人行为受到抑制，造成了生态意识与制度供给出现冲突。

环保意识弱化与制度供给困境。生态意识淡薄实际上是政府生态责任缺失的一种体现。有的地方政府在作出行政行为时，容易产生样板工程，忽视企业存在的违规违法行为，减少生态保护的检查程序，致使生态环境恶化。例如胶带污染，全国快递业务发达，快递包装回收率却不足10%，塑料胶带难以降解，环保意识的缺失与技术缺陷不可避免的引发生态问题。同时，还存在着一种以“人是世界的主宰”、“人对其他事物有完全的支配权利”的思想观念，正是由于这种错误的观点，才会出现“过度放牧…‘乱砍滥伐”等打破生态平衡的事件，使得土壤沙漠化、气候异常、生物多样性锐减等现象频频发生。

缺乏经济激励机制。我国政府在生态治理过程中，不乏严苛的法律法规、规章制度，但有的企业还是会铤而走险，不顾政府的规定放任污染自流，暗自排放未经处理的废气废水。出现这种情况的主要原因是，企业违法成本较低，守法成本较高，地方政府没有能够与企业进进行顺畅的交流。事实上，要想解决工厂企业在实际运营中出现的问题，政府在要求工厂企业提高生产技术，降低污染物排放量的同时，应给予相应的其他方面的优惠政策或者是补偿补贴，以此来激励企业提高生产技术水平，做到生态环保的生产发展。并带动社会各界对于生态环保的认识，提高生态环保的积极性。

以政府为主导的生态治理的优化路径

完善政府协同生态治理体系。我国在生态治理方面已出台不少法律和政策，如《大气防治法》《生态文明改革总方案》《扬尘治理条例》等，2011年又启动了生态补偿机制。其一，法律是生态治理的最后一道防线，建立健全生态治理的法律法规是生态治理成败的关键。其二，加强公民参与生态治理的制度保障，出台公众行政参与的法律条例，给予公众参与治理应有的制度保障，同时开放公共知情权，将污染情况实时更新公布，做到公正公开。其三，建立沟通连锁网，协调政府、公民、社会组织之间的关系，将各部分有机统一形成系统化网络，建立生态治理体系，健全生态治理行业规范，设定标准化、体系化、制度化的系统，将各部分融会贯通，加强交流与互惠合作，形成完善的生态治理制度体系。

消解公众生态治理参与难题。就生态治理而言，公众的参与在很大程度上解决了政府有限的管理精力问题。首先，需要对公众进行正面的生态参与引导，从自身认识到生态环境对其影响是潜移默化的。其次，可以对日常生活的公众处罚采用“劳动替代原则”，比如，公民在交通方面的处罚可以选取罚金加环保行动的解决方式，既可以让公民认识到违反交通法则的错误，又可以让公民认识到生态治理责任的重要性。最后，政府应拓宽公众参与渠道，开放公众投诉建议窗口，设立环境保护热线等。始终鼓励支持和引导公众积极参与生态治理，不断扩大生态治理范畴，改善公众参与困境，创新公民参与机制，扩大广泛的公民参与，以达到生态区域性官民共同治理和社会共同治理。

坚持生态良性发展理念。培养生态环保意识能够推动生态领域的发展走向，就近几年我国发展形势，正逐渐向可持续绿色发展转变。一方面，政府应该设定成文的规定行业指导性文件，强化行业的环保自律效果，提高行业性生态环保意识。另一方面，引导公众提高生态价值观。政府、生态环保组织应该定期开展生态环保小知识、小课堂、张贴宣传标语等在社区或是街道进行宣传，给予公众科学知识的补充，从思想层面引导公众树立生态环保意识，从而使绿色环保理念深入人心。

协调生态与经济承辅关系。马克思指出，“人们所为之努力的都是与之利益息息相关的”。一是应该调整政府在生态治理中对企业的激励政策，以此驱动企业在生态治理中发挥主体作用，使生态与经济的关系达到平衡。二是针对企业的排污情况，引导企业正确排污，合理排污。三是协调生态与经济的平衡关系，在生态保护的过程中开辟经济发展的新道路，正确认识生态与经济的关系，进行技术研发，创新生态环保材料，多使用可再生资源能源，逐步替代污染源，转变经济增长方式等。在生态与经济的相互协调中，生态环境会逐渐改善，我国将会朝着可持续发展的生态和谐之路迈进。

（作者分别为石河子大学政法学院副教授；石河子大学政法学院硕士研究生）