公共价值视域下的地方廉政社会评价模式研究

曾明 陶冶华

摘 要：廉政社会评价是反腐败绩效评估重要的社会参与手段，构建基于公共价值的廉政社会评价模式具有重要的现实意义。PV-GPG理论认为政府绩效的生成沿着价值建构、组织管理和协同领导系统的路径发展。政府绩效评价需要实现公共价值，地方廉政社会评价的出发点在于发挥群众路线的正风反腐功能，增加群众的获得感，实现公共利益。基于该理论模型，运用多个案研究手法对太仓、盐田和江西廉政社会评价实践进行叙事性解释和价值分析，研究发现：实践中的地方廉政社会评价基本实现了满足集体偏好、参与、回应、公正和稳定性的多元公共价值，拓展了公众“反腐获得感”价值实现路径。在价值分析基础上，本文构建了基于公共价值的廉政社会评价模式，并提出可通过重新审视政府绩效内涵、拓宽绩效沟通渠道及制度化参与来完善该项工作，进一步实现多元的公共价值。

关键词：廉政社会评价；公共价值；PV-GPG理论；反腐获得感；廉政评价模式

中图分类号：D630.9文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）10-0004-10

一、问题的提出

廉政绩效评价本质上是一种侧重于考察政府廉洁情况的绩效评价，但当前在路径依赖、制度滞后、主客体关系失衡等问题的凸显下[1]30-32，可能并未完全发挥其应有作用。其中，主客体关系失衡反映出了评价中社会参与机制的缺乏，而公众对政府反腐绩效却有最深切的感知。正如习近平所说：“群众的眼睛是雪亮的，党员、干部身上的问题，群众最清楚，最有发言权。”[2]“让正风反腐给老百姓带来更多获得感”的新时期反腐理念成为检验正风反腐绩效的重要标尺[3]，发挥了鞭策我党勤廉执政的价值引领功能[4]45-47。在该理念背景下，针对评价中社会参与机制缺乏问题，引导廉政绩效评价从“党政主导—内部评估”的单向模式向“党政主导—社会协同—公众参与”的复合模式转变，成为了必然路径[1]，地方廉政社会评价正是这一路径下的制度性产物。我国政府管理体制的特点决定了权力的行使是从中央到地方纵向下移，这也决定了“自上而下”的政策执行路径。有研究表明：中央的反腐决心、反腐制度的强制压力、公共舆论和公众的反腐期望形塑的外部压力是反腐取得效果的主要原因[5]。中央反腐政策与公众反腐诉求形成的合力推动了地方廉政社会评价实践。

在这方面，起步较早的是1995年天津开展的由政治结构指数、公职人员素质指数、官民关系指数和社会环境关系指数等共计12项指标组成的廉政建设社会评价活动[6]，之后，北京、河南、盐田等地陆续开展了该项工作。但较之地方实践探索与汗牛充栋的政府绩效评价研究，目前学术界对廉政社会评价方面的研究还不够全面。现有不多的研究中，胡杨通过对国内外实践进行对比，认为我国廉政社会评价的难题主要在体系、方法和机制上，据此提出推进措施[7]；许连纯从创新的角度阐述了评价机制的具体内容[8]；而熊尉宏则以江西为个案提出了完善措施[9]。可以看出，对廉政社会评价的研究缺乏一种解释性研究，尤其是多个案的解释性研究。

从理论视角来看，仅以经济价值作为衡量政府绩效的唯一标准存在局限，政府绩效评价应具有多元化的公共价值属性[10]。2011年包国宪等人提出了“以公共价值为基础的政府绩效治理理论”（简称PV-GPG理论），该理论的提出赋予了政府绩效新的内涵，其从公共价值视角来看待政府绩效，继而对“我們究竟需要一个什么样的政府”这个问题进行了较好的阐释[11]。一些学者基于该理论模型进行了个案研究，其中有的以城市规划为例对政府绩效生成路径进行了解释[12]、有的则对评价指标构建提出了再思考[13]；还有一些学者分别从绩效损失、偏差和沟通等角度进行了研究[14-16]。相比之下，公共价值视角下对廉政社会评价的关注尚显不足。

廉政社会评价通过贯彻中央反腐政策来检验地方官员工作实效性，进而提升公众对反腐的“获得感”，是重塑反腐制度建构价值的重要举措。在上述有关的理论基础上，本研究以个案研究手法对太仓、盐田及江西廉政社会评价的具体实践进行研究，即基于PV-GPG理论视角对三个地区的评价工作进行价值分析，具体研究其生成机制、实施机制及结果运用机制，试图回答两方面的问题：一是地方廉政社会评价在实践中是否实现了公共价值？又是如何实现的？二是如何构建一种普适性的基于公共价值的廉政社会评价模式，使其不脱离该项工作的公共价值之义。

二、基于PV-GPG模型的地方廉政社会评价的公共价值分析框架

（一）公共价值的内涵

在政府治理中，对“公共价值”的考量愈益受到重视。穆尔认为面对多变的政治和社会环境，公共管理者要有所行动，在服务和满足公众需求的基础上完成工作，以此“创造公共价值”[17]384-399。那么，如何来定义和创造公共价值呢？斯托克提出的构建协商与递送的网络对此进行了解答[18]；其中，提供公共服务是实现公共价值的重要途径，公共服务质量与公共价值实现紧密地联系在一起，尤建新等认为“公众价值”是公众对其付出的成本与接受的公共服务质量间的一种权衡对比[19]。由此展开的公共价值概念争论日益增多，通过回顾相关文献，王学军等人认为公共价值包括结果主导的公共价值（PV）和共识主导的公共价值（PVs），而无论PV还是PVs，二者的内涵是一致的，即都根源于社会价值[20]，而对社会价值的关注便离不开公众这一利益群体。

（二）地方廉政社会评价与公共价值的契合

前文简述了公共价值的内涵，那么，地方廉政社会评价的运作逻辑是什么呢？它与公共价值又有着怎样的联系？下面我们做进一步的探讨。

源于西方的政府绩效评价在改进政府绩效上发挥了巨大优势。20世纪90年代后，我国的一些地方政府将其引入到了地方治理中来。但评价结果并未反映出政府的真实绩效，产生了偏差[21]。具体来说，“政府主导”现象严重，即便引入公众参与，多呈现“符号效应”[22]；加之在指标设置不科学，政府过分追求经济指标，“官出数字，数字出官”行政化现象明显等主要偏差的影响下[23]，导致评价程序不规范，多种模式的绩效评价纷纷涌现，初期取得一定效果，之后便衰落下来。典型的如“甘肃模式”，法律保障、政治支持、社会参与及评价体系设计的规范问题成为制约其持续性发展的主要瓶颈[24]。

评价要素的执行情况关系到评价效果，实际情况是评价要素在执行上发生了偏离，产生了绩效偏差，究其根源是公共价值的缺失[15]。蕴含着公共性、服务性和以责任为核心的行政伦理价值的政府绩效评价[25]，必须确立正确的价值导向[26]，进而实现其内容和价值“长期和短期的动态平衡”[27]，并突出以人为本[28]、公平正义的价值[29]，这是该项工作承载的价值使命。

腐败会诱发合法性危机，致使政府公信力受损。而缺失政治信任的政府将陷入“塔西佗陷阱”，如此下去，公众再難相信政府的决策和话语，这必将影响到社会的稳定。而“塔西佗陷阱”的出现在于政府没有执行好群众路线[4]，实现公共价值。同时，政府公信力程度还会影响到政权的稳定。哈贝马斯说：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[30]卢梭认为，行为符合价值规范，公众认可，这样才具有合法性[31]。以是否追求人民幸福、促进共同利益为标准，亚里士多德在其政体理论中区分了正宗政体和错误政体[32]。作为政府绩效评价一类的廉政社会评价，主要通过问卷调查、统计分析等方式，广泛收集不同社会群体对地方党风廉政建设与反腐败工作状况的评判信息，在此基础上对数据进行客观分析，评价地方工作绩效[7]。该项工作的出发点和终极目的在于及时发现并修正潜在的腐败现象和存在的腐败问题，助力科学化反腐，以此服务于公众利益。其中，“公众满意度”的评判标准反映了该项工作的基本价值尺度与技术能力[33]。铲除威胁稳定的“毒瘤”——腐败，重塑政府公信力成为地方廉政治理的关键。因此，作为治理手段的廉政社会评价理应实现公共价值。

（三）地方廉政社会评价公共价值性的评估标准

廉政社会评价作为彰显公共价值的重要举措，有一个十分重要的问题需要考虑，即实践中公共价值的实现程度。一直以来，公共价值视域下，政府绩效的生成路径犹如一个“黑箱”无法开启，PV-GPG理论模型将其比较好地呈现了出来。

该模型中，政府绩效生成路径包括价值建构、组织管理和协同领导系统[34]。公共价值导向下的地方廉政社会评价工作同样应遵循该路径，继而产出基于公共价值的政府绩效。PV-GPG模型为审视地方廉政社会评价实践提供了载体，其中，价值建构、组织管理和协同领导系统成为分析具体实践的主要维度。由图1可知：

首先，价值建构对产出政府绩效至关重要，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要[34]20。廉政社会评价需要在纵向上进行价值建构。反之，缺乏价值建构无疑会产生“绩效损失”[14]。

其次，组织管理过程回答了有关政府绩效产出问题，PV-GPG理论认为以公共价值为基础的政府绩效治理，产出即绩效[34]21-23。这是以政府积极回应公共价值为前提的，并且在价值基础下实现政府效率的提升，从而使政府绩效趋于最大化。公共价值是公民价值偏好和政府价值建构的交集，而二者间却很难达到统一[35]。基于此，政府需要时刻关注体制外的群体，将他们的需求整合到政府决策中并以此来设定科学的评价指标，最终实现公共价值[16]。

最后，协同领导系统是贯穿于价值建构和组织管理过程中的重要机制，其发挥协调、解决价值冲突的功能[34]23。稳定的领导监督体制对廉政绩效评价有重要作用，领导升迁和政策变更会影响其推进。A省的廉政社会评价曾以非政府组织参与为主，却随着中央政策的调整终止了这一举措[36]。

廉政社会评价的内在逻辑决定了其需要以公共价值为基础评价政府绩效。综上，笔者从地方廉政社会评价工作的具体运行机制展开，基于PV-GPG模型的主要架构，确定了地方廉政社会评价公共价值性的三维评估标准，见图2：

三、PV-GPG模型下的地方廉政社会评价实践分析

探求廉政社会评价实践的公共价值属性，案例分析是最恰当的研究手法。本研究将太仓、盐田及江西作为重点分析对象，之所以这样选择在于这三个地区的评价工作颇具特色且实践效果较好。

首先从地区级别来看，三个案例分别是对不同行政层级的评价，太仓进行的是村级评价，盐田进行的是市区级评价，江西则是对全省11个市、100个县（市、区）进行评价属于省级层面评价。从评价模式类型来看，太仓属于综合型评价，盐田属于效能型评价，江西属于第三方评价②。从成效来看，太仓的“村级勤廉指数测评指南”在2014年获得国家标准化管理委员会地方标准备案；而始于2008年的盐田“廉政风险防控系统”，经过内部测试和试点，一年后在该区正式运行，其成效得到市委肯定，市纪委决定在全市推广；江西的成效也很显著，据统计：2014年，通过廉政社会评价，整改群众反馈意见有29196条，同时，查处损害群众利益和发展环境的案件有3479起，查处人数达2536人[9]。

地方廉政社会评价作为一项承载公共价值的实践活动，它的实际运作情况如何呢？PV-GPG理论为分析其具体实践提供了崭新且适用的理论视角：地方廉政社会评价模式主要包括价值建构、组织管理和协同领导系统，而确保其正常运行的核心要素则是公共价值。本研究将利用上述案例资料，在PV-GPG模型下对相关实践进行叙事性阐释。

（一）地方廉政社会评价生成机制——社会价值建构过程

依据PV-GPG模型，从纵向看，政府绩效的价值建构过程包括从基本社会价值、基本公共价值、政府绩效管理到一般行政过程的路径。

1.太仓的村级“勤廉指数”生成机制。公共价值是人类社会形成的基本价值取向。过去的太仓农村基层治理无论是在生活环境还是民主监督上都存在问题，不同的利益主体有自己的利益倾向，公众关心在生活环境上，政府关心在政权稳定上，民主监督自然是他们的关注点。这中间公众、政府等利益主体构成了社会共同体，对基本社会价值进行了选择。2006年，中央办公厅、国务院办公厅发布了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》③，落实基层干部廉洁、加强民主监督被提上了日程。在选择、约束以及领导三大机制的作用下，“民主监督”进入公共领域引起政府重视。之后，太仓为了推进上述《规定》的实施，将实现“民主监督”付诸于绩效评价这一载体，开展了村级“勤廉指数”测评。

2.盐田的“廉政风险防控系统”生成机制。如果说太仓的实践思路源起于中央反腐政策文件背景下，盐田“廉政风险防控系统”的价值建构则是在科学发展观的指导下，从“教育干部、保护干部”的价值取向出发，侧重预防。盐田通过提供公共服务致力于将本区打造成为“新品质新盐田”、更具现代化和国际化的先进滨海城区。此外，它的价值建构还体现在通过廉政学习构筑干部思想防线上。该区“廉政在线学习平台”的开通使党员干部每人年均网上学习超过45学时，比以往学廉时间增加近1倍④。

3.江西的“黨风廉政社会评价机制”生成机制。在我国政府传统管理体制及环境因素影响下，公众实际参与绩效评价的机会受限。2013年以前，江西的廉政评价还是体制内评价。对此，省纪委书记周泽民提出：可以引入社会评价机制，将体制内的考核及体制外的考核结合起来⑤。省委对此达成一致，2013年4月周泽民等人到已经开展该项工作的试点省份四川考察学习，5月全省开始准备、筹划，接下来该项工作便开展起来。可以看出，江西廉政社会评价的生成更多地源于领导者对地方工作的价值反思和领导体系的“价值认同”，这中间协同领导系统发挥了作用，将社会价值上升到了政府绩效管理中。

（二）地方廉政社会评价的实施机制——组织管理过程

依据PV-GPG模型，从横向上看，组织管理过程不能脱离社会价值的建构，党委需要在公共价值导向下，制定绩效计划、选择组织模式，实施绩效激励并进行绩效控制。

1.太仓的村级“勤廉指数”实施机制。太仓在“勤廉指数”测评规则制定上，考虑到要落实民主监督、改善农村经济环境及满足公众偏好。而鉴于公众的知识和技术水平有限，市纪委借助外脑，邀请全国政协常委、上海大学邓伟志教授参与指导，在市纪委、专家等多方沟通讨论之下形成了“评价规则”⑥。其中，筛选的评价指标包括公众最关注和具有代表性的30项指标。公共价值的生成需要政府与公众进行互动，开展“入户调查”是太仓廉政社会评价的主要特征，不同的评价主体、两套调查问卷的设计等举措，践行“20+50”的模式有力推动了测评中公共价值的实现⑦。绩效激励上，太仓出台了相关文件，令测评结果与干部的年度奖励和任职挂钩。绩效控制上，太仓的村务公开“三日”制度保障了民主监督的实现⑧。此外，凭借网络技术，太仓在电子屏公开栏上将干部的勤廉情况进行公开，实行周期滚动，并且建立“网上村委会”来倾听公众建议。

2.盐田的“廉政风险防控系统”实施机制。盐田的“廉政风险防控系统”主要通过网络技术进行风险排查、预防及考核评价。系统内部“点对点”与外部“面对面”的交接是其运行效果显著的关键，其中，“点对点”将干部“抽象”设置为7级防控“节点”，各级“节点”在任意防控流程中都能跨越级别沟通。“面对面”则通过民意畅达、社会评议等建立与系统对接的公众参与机制，当面接受外部群体意见。组织模式上，2012年盐田对区直机关事业单位、各街道实行分类考核。除了体制内群体外，该区每年通过区委全委（扩大）会，将部分“两代表一委员”和服务对象引入其中参与评价。此外，盐田的“便民”特征更是彰显了系统的价值导向，在“互联网+”飞速发展的时代，该区致力于发展从“无限城区 数字盐田”到“智慧盐田”的建设。为实现全面建设新型“智慧城市”的目标，该区制定了《“智慧盐田”2017年行动计划》，将计划重点放在政务服务体系、城市管理模式、市民生活服务等基础设施及公共服务领域上⑨。考核激励上，该区将评价结果准确地定位到具体的岗位责任人身上，据此进行整改和奖惩。同时，绩效控制上，该区的“廉情季报”“跟踪监控”等措施为该项工作提供了制度保障。盐田的上述举措是建立在社会价值基础上的，从而避免了制度空转，推进了系统有效运行。

3.江西的“党风廉政社会评价机制”实施机制。江西廉政社会评价的价值实现依赖于科学的测评方法和控制机制，其主要方法是由省统计局民意调查中心通过留置问卷和电话访问相结合的方式，引入五类评价主体，针对地方党委政府的廉政情况进行民意调查。民调中，以“不重不漏”原则来抽取样本，选择的抽样框是由省纪委党风政风监督室协助提供的电话号码。在控制机制方面，江西的民调首先严格执行GB/T26316《市场、民意和社会调查服务要求》；其次会对访员进行调查前的培训，签署保密文件；第三在电话访问中实行分批次无框拨打，并全程录音，以便后期的检查及复核；第四在民调前，由省纪委和民意中心设置数据密码，民调后，双方解密汇总结果⑩。

（三）地方廉政社会评价结果运用机制——协同领导系统

协同领导系统的功能在于协调并解决政府绩效评价在价值建构及组织管理中的价值冲突，最终产出政府绩效。系统中领导作用突出，而为了解决评价工作中的价值冲突，更需要地方领导者、管理者及社会外部不同的群体进行合作。

太仓形成了由市委、市政府管理，市纪委负责问卷制定，评价规则引入外脑协商，问卷一由市纪委监察局会同市农办等部门组织实施、问卷二由市统计局组织实施的组织体系。该市的结果运用机制较完善，当场公布结果是其特点，根据评价结果，采用逐级反馈方式落实整改。信息化背景下，政府网站为公众了解政府绩效信息开启了一扇窗口[37]，更是保障了公众的知情权。例如：太仓的测评结果发布在“勤廉网”上。同时，太仓将“勤廉指数”测评与“创先争优”主题活动关联，对评价结果排在前列的村进行表彰和奖励；约谈排在末位、群众不满意的村书记和主任，指出问题，督促整改，使结果运用落到实处。

而从岗位防控角度出发，盐田的廉政评价形成了由党委统一领导、纪委组织协调、各部门履责、上下联合、内外群体有效参与的领导体制及工作机制B11。江西与此类似，同时会每年根据评价结果来核查指标的科学性，对不适指标及时进行调整。在结果运用上，盐田和江西分别通过岗位风险追究机制和台账制度，将评价结果与党风廉政责任考评挂钩。

四、地方廉政社会评价的公共价值实现分析

在对PV-GPG模型下的地方廉政社会评价实践有一定的了解后，本研究将利用前文建立的地方廉政社会评价“生成—实施—结果”三维公共价值评估标准对该项工作的公共价值实现过程进行效果评估。由评估可知：

（一）生成机制以社会价值为出发点

集体偏好是公共价值管理的重要思想，公共价值的创造离不开集体偏好的表达。地方廉政社会评价涉及三类利益群体，该项工作的生成满足了不同利益群体的需求，回应了政府、官员和公众的价值偏好。由表1可知：从作为组织者的政府角度出发，可以实现地区发展，同时民主监督与责任的落实能够推动反腐败治理，提高政府公信力；从作为评价客体的官员角度出发，以评促改，可以提高官员队伍的廉洁素质；而从作为评价主体的公众角度出发，可以提高满意度。

（二）实施机制中的绩效沟通畅通

1.参与性。PV-GPG理论强调政府绩效评价要建立在社会价值基础之上。引入公众参与，是社会价值建构的必然选择。太仓以市、镇、街道办工作人员和普通群众作为评价主体；盐田以区领导、各部门、部分“两代表一委员”、服务对象作为评价主体；江西以上级机关和领导、干部职工、“两代表一委员”、企业人员和普通群众作为评价主体。尤其是江西的廉政评价主体权重中企业人员和普通群众占比80%，太仓廉政评价得分中公众意见分值占比60%，这使评价工作由内部走向了外部，保障了公众参与权。

2.回应性。将保障公众权益及获得感的内容纳入到廉政评价的关键指标设计中是增强公众“反腐获得感”，实现公共价值的重要路径[38]。首先，三个地方政府通过评价指标的设计实现了对公共价值的回应，具体评价指标见表2。太仓的指标反映出了效益、效能、社会和谐和廉洁的价值取向；盐田的指标反映出了效能、稳定、效率、效益、公共服务、以民为本的价值取向，特别是公共服务是该区今年的工作要点；社会和谐、公共服务等回应民生的重要指标极大地增强了公众的获得感。而江西的廉政社会评价侧重于党风廉政建设，随着十八届三中全会上中共中央明确提出，落实党风廉政建设责任制，“党委负主体责任，纪委负监督责任”B12，江西将工作重点放在了党风廉政建设上，“公众满意度”的评价指标直接回应了公众的反腐诉求，使公众在心理上对“获得感”得到了很大的满足。其次，通过拓宽公众监督渠道实现回应。如：太仓的“勤廉网”“网上村委”；盐田的内外结合，外部的“网上监权模式”，权力清单上网，内部的三大公共数据库共享即“风险库”“职权库”和“制度库”向全体用户公开。这些举措增加了公众对绩效信息的可得性。此外，通过公共服务的供给实现回应是地方廉政社会评价一个重要举措；回到穆尔所谈及的公共价值，政府通过识别公众新的诉求，做出回应，创造性地实现了公共产品或服务的供给，这便完成了公共价值的创造[17]73-74。与此呼应，2011年盐田设立了“社会工作委员会”，在此推动下，搭建了“盐田区社情民意数字化管理系统”B16。2012年，该系统与“12349”对接，同时，“12349”增加了社情民意系统链接并开通了“一热线、一网络”，通过电话热线和服务网站，公众可获得全面的跟踪监督服务。

3.公正性。首先，评价技术的科学保障了过程的公正。从太仓的半距起点、等距抽样到江西的留置问卷和计算机辅助电话调查系统，评价主体的内外结合、数据收集的定性与定量结合，反映了当前实际的廉政情况和公众对其主观认知情况。其中，江西的随机抽样，置信度高达99%，同时，该省的“指标调试”更是保障了指标效度。其次，实施单位客观的身份属性促进了公正性发挥。第三方机构具有体制外特征，引入第三方机构开展民调可以保障工作公正。如：盐田的廉政满意度调查委托的是学术型组织——深圳大学课题组。此外，江西省党委、政府与第三方机构在评价前后的防干扰模式，保障了结果公正。

（三）结果运用机制中协同领导系统的稳定

稳定的协同领导系统可以促使廉政社会评价实现持续性发展。三个地区的廉政社会评价组织体系比较稳定，基本上形成了“党政领导—社会协同—公众参与”的领导体制和工作机制。结果运用上从太仓的“约谈”、盐田的“岗位风险追究”再到江西的“问题台账制度”，使评价结果落实到个人整改，有效地发挥了廉政社会评价的基本功能。同时，制度设计上，太仓出台了《关于村级“勤廉指数”测评结果与村干部年度奖励、干部任用挂钩的若干规定（试行）的通知》等文件B17，而江西的一些地区也出台了“结果运用办法”，并建立了评价综合分析数据库和整改督促落实机制。

穆尔认为一项好的公共政策需要具备三要素即“价值”“能力”和“支持”，由此构成的三圈相交，可以保证政策的有效执行，达到预期效果，最终为社会创造公共价值[17]100-102。地方廉政社会评价离不开价值和能力的基础条件，同时，还包括“支持”的保障，这便涉及到了领导的作用，其主要指重要的政治支持。发挥“支持”的作用是建立在協同领导系统良好运作的前提下，实践中地方通过提供实现绩效沟通的政府网站和电子屏等公共渠道和有限的委托授权，如：纪委负责、第三方开展评估的实施和处理数据工作等，推动了评价工作的顺利开展。作为掌握公共权力与资源的公共部门，稳定的协同领导系统会为评价工作提供重要的行政支持力量。反过来，我们可以看到，实践中的上述举措也保障了协同领导系统的稳定。

五、廉政社会评价模式构建

总的来说，实践中，地方廉政社会评价较好地实现了公共价值，推进了中央反腐政策的有效执行，提升了公众对反腐的“获得感”。第一，地方廉政社会评价是以社会价值为出发点的，回应了反腐败和不同利益群体的价值需求，满足了集体偏好；第二，绩效沟通相对畅通，实现了参与、回应和公正性的多元公共价值；第三，协同领导系统的稳定性得以彰显，评价结果运用机制较完善，组织体系相对稳定，并且充分发挥了该系统的政治支持作用。政府只有满足了公众的“获得感”实现公共价值才是真正意义上的“不忘初心”，发挥正风反腐功能。有鉴于此，需要构建基于公共价值的廉政社会评价模式，来保障该项工作的公共价值性。

廉政社会评价以建立廉洁政府为目标，动员不同群体参与，主要通过民调来改进政府绩效，最终实现公共利益。这与“PDCA模式”以质量为中心，通过全员参与测评和顾客满意为标准改进绩效，最终实现顾客满意、组织成员及社会获益的逻辑相似。戴明认为任何管理涉及的工作都可分为计划、实施、检查和处理四阶段[39]。公共价值视域下，在对地方廉政社会评价具体实践进行价值分析基础上，笔者提取了本研究中三个地区廉政社会评价实践的价值实现特征及评价工作具体运作模式，并借鉴“PDCA”模式的流程和PV-GPG模型的主要架构绘制了基于公共价值理念构建的廉政社会评价模式图，见图3。

PV-GPG模型的三大系统构成了廉政社会评价模式的主体结构，评价工作的“生成—实施—结果”机制被分解为P、D、C和A阶段。而创造公共价值要以拓宽公众“反腐获得感”价值实现路径为前提条件，即让公众更多的参与到廉政社会评价中，故将公众置于模式图的中心位置上。P阶段，党委在制定评价规则时，要进行社会价值的建构，实现满足集体偏好的价值。该阶段需要倾听多方价值诉求，特别要关注三类群体，一类是评价客体即政府官员；绩效评价主客体关系的失衡将干扰评估的过程乃至结果。尊重评价客体的话语权，具备政治支持力量，以此践行公共价值具有必要性与可行性。以往的评价很少在指标设计上考虑这一群体的诉求，而作为被评者他们也应该享有话语权；另一类是服务对象即公众，他们位于权力的最底端，资源、力量等匮乏，最需要被关注。此外，考虑到公众的知识有限往往不能直接参与到规则的制定中来，这就涉及到了第三类群体即“外脑”，如专家、“智囊团”等。

在将不同利益群体的价值诉求进行筛选，将符合“公共价值”特别是公众的需求融入到评价规则的制定后，便进入了D阶段。这一阶段需要由第三方机构进行民调、收集数据，实现参与、回应的价值。过程中党委及政府不得干预。数据收集方法上，要注意抽样框的选取，建议借鉴江西的做法，通过CATI系统进行调查并以“不偏不漏”原则选取调查样本。

C阶段主要由第三方机构对民调数据进行分析处理，过程中要进行封闭处理，防止数据处理人员与外界联系，特别是与政府沟通，以此实现公正的价值。同时针对处理数据中的有关问题，可以通过回访及时与公众再次进行电话复核。这之后，进入了评价最重要的阶段——A阶段，此时，协同领导系统要发挥解决冲突的作用。这个阶段，党委从第三方机构获取评价结果，需要将结果向社会公开，接受公众的监督。同时，健全监督、问责的机制，保障组织体系的稳定。针对存在的问题，及时整改，对有问题的干部进行追责。对于后续处理应该定期进行网上汇报，让公众可以对其追踪、监督，防止结果运用流于形式。此外，还要通过A阶段及时发现评价规则的不适应性并进行相应的调整。如此评价工作的“生成—实施—结果”机制方能构成一个闭环的循环模式，整个组织管理过程才能保障公共价值的实现。

但三个地区的评价实践与上述模式却存在些许偏离，由案例资料可知，P、C阶段公众并未直接参与该项工作。同时，A阶段中该项工作与公众的互动更多地是体现在由党委将结果选择性地告知公众、甚至未告知。公众处于PDCA的中心环节，公众参与到每一个环节中是公共价值实现的关键，但当前公众参与政府绩效评价在范围、广度、角色、方式及影响力上还相当有限，处于“有限参与”阶段[40]。这种“有限参与”显然会影响到公共价值发挥。因此，从PV-GPG理论出发，一方面，政府需要重新审视绩效内涵。高效廉洁的政府，应该是能够回应公众诉求，加强公众参与。同时，还需通过相应的技能培训提升公众参与廉政社会评价的能力，彰显“民众本位”的绩效内涵。另一方面，从D到A阶段要不断拓宽绩效沟通渠道。此外，考虑到地方官员的任期制，廉政社会评价需要强调制度化参与来保障协同领导系统的稳定。地方需要将制度性文件通过立法引向法治的轨道上，以此完善该项工作的制度設计，加强工作的合法化，使该项工作能够长期有效的运行下去。

地方廉政社会评价不仅要发挥反腐功能，还需实现公共价值。而只有契合“PV-GPG”理论，即从评价规则的制定到结果运用的四阶段以公共价值为基础，沿着价值建构、组织管理和协同领导系统的路径发展，才能说基于公共价值的廉政社会评价的产出即绩效[34]21，也才能说践行了群众路线，满足了公众的“反腐获得感”，实现了公共利益。

注释：

① 参见包国宪，王学军：《以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题》，载《公共管理学报》2012年第2期。

② 太仓的评价指标不仅包括廉政指标，还包括发展指标及职能指标等，属于综合型评价；盐田的“廉政风险防控系统”践行岗位责任制，属于效能型评价；江西的廉政评价主要依托省统计局民意调查中心进行数据的收集与处理，属于第三方评价。具体划分标准参考袁秀伟：《我国地方政府绩效评估的主要模式及创新路径》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。

③ 详见农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1913163.htm。

④ 详见“制度+科技”基层党风廉政建设的“盐田之路”[EB/OL].http：//www.gdjct.gd.gov.cn/mtzl/42920.jhtml。[JP]

⑤ 郭芳，董显苹，王红茹等：《江西廉政考核初试社会评价机制》，《中国经济周刊》2014年第10期。

⑥ 详见江苏太仓农村有杆“勤廉秤”村民有了话语权[EB/OL].中国新闻网，http：//www.chinanews.com/fz/2011/05-25/3067426.shtml。

⑦ 调查问卷表发放按“20+50模式”实施，其中镇三套班子现职领导、乡镇机关干部、站所负责人共20份；被调查村村民50份。

⑧ 太仓市农村实行村务公开“三日”制度，规定每月5日为“民主理财日”，民主理财小组负责审查财务账目及相关经济活动；每月8日为“村务公开日”，公示与村民利益息息相关的问题；每月10日为“民主监督日”，村民代表、村务公开监督小组代表对公开的内容、方式、程序等进行监督。

⑨ 详见盐田公共WiFi信号稳定 市民希望加大宣传提高知晓率[EB/OL].深圳盐田政府在线，http：//www.sz.gov.cn/ytqzfzx/cn/zwgk/zwdt/201703/t20170317_6072720.htm。

⑩ 详见郭芳，董显苹，王红茹等：《江西廉政考核初试社会评价机制》，《中国经济周刊》2014年第10期。

B11 详见李和中：《地方政府党风廉政建设评价案例研究》，中国社会科学出版社，2013年，第230-249页。

B12 详见三中全会《决定》：反腐体制明确党委负主体责任、纪委负监督责任[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559639.html。

B13 详见太仓市纪委监察局：《关于开展“勤廉指数”测评的意见》[EB/OL].太仓勤廉网，http：//www.qinlian.gov.cn/NewInfoByHtml.aspx？newHtml=2013-1/8/6827.html[JP]

B14 由于是分类考核，为全面分析该区指标的价值取向，笔者将两套指标综合在一起，重叠指标只表述1次。详见李和中：《地方政府党风廉政建设评价案例研究》，北京：中国社会科学出版社，2013年版，第387-394页。

B15 详见2015年党风廉政建设社会评价资料汇编[EB/OL].南康区党务公开网，http：//www.nkdw.gov.cn/n2609410/n13081930/c13961280/content.html。

B16 “盐田区社情民意数字化管理系统”包括两个中心即基层民众联络中心、民意诉求处理中心。

B17 详见太仓市委：关于村级“勤廉指数”测评结果与村干部年度奖励、干部任用挂钩的若干规定（试行）的通知，太委办[2011]83号。

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