边境民族地区县域学前教育发展研究

甘鹏 李钰燕

【摘要】本文提出边境民族地区教育的发展，对于提高民族地区人口素质、推动当地社会经济发展、维护祖国边疆安宁稳定有着重要作用。本研究通过对广西8个边境民族县（市、区）学前教育一期、二期行动计划发展状况的调研，从规模、结构、质量三个维度，分析边境民族地区县域学前教育的发展水平与遭遇的“瓶颈”。广西边境民族县（市、区）可通过构建可持续服务型学前教育制度体系、确立经费投入的长效机制、積极发展公立幼儿园、建立“高校—幼儿园—政府”联动机制保障学前教育质量，促进本地区县域学前教育质量提升。

【关键词】边境民族地区 县域 学前教育 广西

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2018）08A-0004-03

一、广西边境民族地区县域学前教育发展状况分析

广西壮族自治区位于祖国南疆，其西南面与越南接壤，从北向南边境民族县依次是NPX、JXS、DXX、LZX、PXS、NMX、FCQ和DXS等8个县（市、区）。边境民族地区教育的发展，对于提高民族地区人口素质、推动当地社会经济发展、维护祖国边疆安全稳定有着重要作用。本研究通过对广西8个边境民族县（市、区）在学前教育一期、二期行动计划后发展状况的调研，从规模、结构、质量三个维度分析其发展状况。

（一）幼儿园办园规模

入园率是反映学前教育普及程度、水平和办园规模最直接的指标，因而本研究以学前三年毛入园率及其增长率作为衡量幼儿园办园规模的主要指标。分析数据显示，广西边境民族县（市、区）的学前三年毛入园率均呈波动上升态势。从表1可见，2013年学前三年毛入园率增长率中，只有3个县（市、区）高于广西平均水平，增长速度极差为1.73；2016年学前三年毛入园率增长率只有2个县（市、区）高于广西平均水平，增长速度极差为1.16；2016年与2013年相比，增长速度均趋于平缓。广西边境民族县（市、区）由于受自然物质经济基础与人文社会环境等因素的影响，2011—2016年期间，学前三年毛入园率、增长率与广西总体水平相比，依然存在明显的地域差距，虽然增长速度极差在缩小，但边境民族县（市、区）的整体发展水平与增长速度还是相对落后于广西平均水平。

（二）幼儿园办园结构

公办园占比是一个地区学前教育公共承载能力的重要指标，它直观具体地反映当地政府对学前教育的重视程度——投入与供给。本研究以公办园占比与公办园占比增长率，作为衡量现阶段学前教育结构合理与否的主要指标。数据显示，广西边境民族县（市、区）属于公共学前教育资源相对较少的地区，2010年、2013年、2016年公办园占比的平均值分别为7%、12%、15%；公办率极差分别为43.3、32.26、34.4。公办率的平均值不高，且极差大，表明边境民族县区域间公办率分布极不均衡。2013年、2016年分别仅有5个、4个边境县（市、区）公办园占比的增长率高于广西平均水平（见表2）。

（三）幼儿园办园质量

师幼比和教师学历这两个结构性指标，一定程度可以反映区域学前教育质量，而专科及以上学历教师比例则可反映教师学历结构。师幼比主要指幼儿园专任教师与在园幼儿数之比，它是影响幼儿园教育质量的关键因素。从表3可见，2016年广西边境民族县（市、区）仅有1个县（市）的师幼比高于全国平均师幼比（1：17.66）。专科及以上学历教师比例平均值为52.85%，有6个县（市、区）专科及以上学历教师比例低于广西平均水平（69.1%）（见图1）。幼儿教师的数量和质量是决定幼儿园办园质量的关键性因素，以上师幼比与幼儿专任教师大专以上学历占比，均说明广西边境民族县学前教育人力资源支撑不足。

二、广西边境民族县域学前教育发展存在的问题分析

经过一期、二期学前教育三年行动计划的强力推行，广西边境民族县（市、区）在学前教育普及度、幼儿园的总量、幼儿园园舍改善、幼儿教师的数量等方面取得了较大的进展。然而，学前教育经费投入未能发挥效益最大化、普惠性学前教育资源不足、学前师资队伍水平偏低且不稳定等问题依然凸显。这些问题也折射出广西边境民族地区县域学前教育仍停留在增量式发展阶段。具体情况分析如下。

（一）学前教育经费投入未能发挥效益最大化

首先，学前教育经费投入相对不足。广西边境民族地区因战争影响、自然环境恶劣、经济发展缓慢，导致地方财政自给率低，用于教育事业乃至学前教育发展的经费相对不足。长期以来，边境民族地区学前教育投入占教育财政总投入的比例不高。学前教育经费占财政性教育经费的比例，2010年、2013年的平均值分别是2.09%、8.16%。2013年学前教育经费占财政性教育经费比例的增长率中，只有3个县（市、区）高于广西平均水平。总体来说，学前教育总投入占教育总投入的比例较之2010年之前大幅增长，这也是自2010年以来各级政府对学前教育的重视度显著提升的表现，但与广西相比、与全国相比，其总体经费投入仍处于较低水平。

其次，经费投入未能发挥效益最大化。一是投入指向相对单一。广西边境民族县（市、区）学前教育经费投入基本来源于国家和自治区的专项经费，投入指向大部分用于新建、改扩建幼儿园等基建项目。基于此，随着学位的增多，边境民族地区学前教育的入园率得到一定程度的改善与提升，但经费毕竟有限，用于师资培训、提高保教质量的投入比例相对较少。二是经费使用指导不够。部分基建项目由于前期指导不到位、园方参与度不高，导致项目交付使用后园方表示“不合用”“不好用”。

（二）普惠性学前教育资源不足

广西边境民族县（市、区）内公办率不高，优质公办幼儿园不足，一乡镇一所公立“乡镇幼儿园”尚未能满足广西边境民族县（市、区）大多数家庭对学前教育的实际需求。县城公立幼儿园、乡镇中心幼儿园学位紧缺，尤其在县城，公办园数量极少（一县城只有一至三所公办园），且生源及班额大小均过于饱和。与之不同，民办园数量远高于公办园，但许多民办园（少数几所知名品牌校除外）生源不足。公办园数量远低于民办园数量，但公办园生源饱和度远超过民办园，造成公办园和民办园生源比例失调。由此，边境民族地区县域家庭对优质、普惠性学前教育资源的需求还未得到满足。

（三）学前师资队伍水平偏低且不稳定

从以上师幼比与专科及以上学历教师比例可见，广西边境民族县（市、区）的学前教育师资数量不足、教师专业化程度低，这是长期以来边境民族地区县域自身经济发展、社会文化和环境等因素影响的结果。随着学前教育三年行动计划实施以来，转岗教师、公开招考等政策落实，幼儿教师队伍总量得到提升，专业结构也更多元化，但随之而来的是，专任教师非学前教育专业毕业比例增高，专业化学前教育师资队伍结构性失调；幼儿教师各种社会保障缺乏，包括幼儿教师社会地位、薪酬待遇、职称和编制几个方面，导致学前师资队伍不稳定。据调查，幼儿教师月收入远低于当地教师平均收入；编制方面，公办园教师编制“只减不增”，编制指标不能落实；民办园无编制指标，职称评定等也未纳入教师评聘范围。教师的基本生活需求、安全需求、尊重需求与自我实现需求均得不到保障，导致边境民族地区学前教育师资队伍职业认同感不强，流动性大。

三、边境民族地区县域学前教育发展对策与路径

（一）构建可持续服务型学前教育制度体系

随着学前教育改革向纵深发展，构建集“学前教育宏观规划、政策指引、科学指导、本土化评估、质量监督等职能于一体的服务型学前教育体制”已成为趋势。一是在科学规划的基础上，进一步完善学前教育规划与政策机制。广西已出台“功能性政策”（利用土地、财政、税收、金融等功能支持学前教育发展）、“制度性政策”（某种制度安排的许可或禁止）和“目标性政策”（解决综合性、“瓶颈”性问题）等系列政策超过40项，广西边境民族地区需把握利好政策，完善关于幼儿园的准入和退出、建设和分级、教师培训、编制等配套性政策，在操作层面使政策落地。二是推动从“资源扩张”到“质量提升”的转变，立足于“儿童的终身发展”的价值取向，转变发展重心与发展模式，从提供入园机会转向改善办园条件和完善师资配置、提高办学质量。三是与教育行政部门、院校深度合作，形成科学指导、本土化评估、质量监督的区域学前教育联动发展机制，提高学前教育质量。

（二）确立经费投入长效机制，完善教育经费保障机制

构建科学、规范化的财政支持制度。一是完善经费投入的长效机制。由于广西边境民族地区财政支付能力有限，依靠自身财力无法为学前教育提供充足的教育经费，为保障少数民族平等受教育的权利，建议改革边境民族地区教育管理和投入体制，以县财政投入为主转变为省级直接管理、以省财政投入为主，从制度上保证边境民族地区学前教育经费的投入，并逐步构建起政府投入为主导、社会投入和家庭合理分担的学前教育投入體制。二是完善财政保障制度。保障财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例并逐年提高。同时，加强对经费的使用指导。在学前教育经费筹措机制、专项经费使用指导等方面，指导边境民族地区实现经费效益最大化。

（三）积极发展公办幼儿园，逐步增加普惠性学前教育资源总量

公办幼儿园作为社会公共服务机构，其发展水平代表一个地区创建公共学前教育体系的力度以及该地区幼儿享受普惠性学前教育的情况。因此，边境民族地区需以扩容普及、转型升级和提升质量为目标，大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性幼儿园，逐步增加普惠性学前教育资源总量。一是发展公办幼儿园。边境民族地区应着力发展乡镇中心幼儿园。乡镇中心幼儿园是广西边境民族地区农村学前教育的主体，提升广西边境民族地区农村学前教育整体水平的关键，要切实提高乡镇中心幼儿园的数量与质量。在发展公办乡镇中心幼儿园的同时，还需发挥优质公办园的示范带动作用，形成“以示范幼儿园为引领、以乡镇中心幼儿园为骨干，公办与民办协调发展”的学前教育发展格局。二是建设和扩大普惠性学前资源。一方面需在经费、师资培训、管理等方面扶持普惠性幼儿园，尤其是多元普惠民办幼儿园；另一方面提供保障机制、激励机制等政策支持，进一步扩展普惠性学前资源。

（四）建立“高校—幼儿园—政府”联动机制，保障学前教育质量

建立“高校—幼儿园—政府”联动机制，是指在政府和教育行政部门主导下，依托高等院校、研究机构和研究人员的专业力量，通过高等院校或科研机构、幼儿园、政府和教育行政部门的联动参与，齐心协力共同推动学前教育向前发展。一是在幼儿师资水平提升方面，政府可以完善边境民族地区教育对口支援制度，依托对口支持的高等师范类院校，培养高层次师资，重点补充园长、业务副园长、骨干教师等岗位，提升幼儿园管理队伍的水平。同时，可出台相应政策保障边境民族地区幼儿教师的权益、待遇等，鼓励通过免费师范生、幼教特岗计划等方式，为边境地区培养合格的幼儿教师。二是在学前教育质量提升方面，“高校—幼儿园—政府”三方可建立“跨园、跨区、跨行”的研究共同体，参与边境民族地区学前教育发展的调研、指导与督导，提升师资培训质量。

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（责编 杨 春）