建立硬约束：为国企任性负债套上“紧箍咒”

话题嘉宾

冯俏彬：中共中央党校 （国家行政学院）经济学部教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副秘书长，第三届黄达—蒙代尔经济学奖获得者，中国财政学会常务理事，新供给经济学50人论坛成员、副秘书长，主要研究领域为公共财政与税收、政府经济管理、供给侧改革等

匡小平：江西财经大学财政学首席教授，长期从事财税理论与政策、公共经济与公共政策领域的教学与研究，担任中国财政学会理事，全国高校财政学教学研究会常务理事，中国税收教育研究会副会长等学术兼职

魏福成：中南财经政法大学财政税务学院副教授、硕士生导师，中南财经政法大学文澜青年学者，主要研究方向为增长与发展、财税理论等

章琳一：江西财经大学会计学院讲师，管理学博士，硕士生导师，主要从事公司审计和公司治理方面的研究

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

减负债、降杠杆，防止债务危机导致金融危机，是当前国企经济运行中的重要任务，也是打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称《意见》）提出，要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

《意见》划定“两条线”：原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。在强调全面覆盖，把所有国有企业纳入资产负债约束管理体制的同时，兼顾差异性，分类施策，突出监管重点。

《意见》明确，在完善自我约束机制方面，国有企业要合理设定资产负债率水平和资产负债结构，加强资产负债约束日常管理，强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束，增强内源性资本积累能力。在外部约束机制方面，相关国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系，列出重点关注和重点监管企业名单，明确重点监管企业降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施；相关金融机构要加强对高负债企业的协同约束，如对列入重点监管企业名单的国有企业，金融机构原则上不得对其新增债务融资等；加强社会信用体系建设，完善企业财务失信行为联合惩戒机制。

《意见》还部署了多项配套措施，明确了各类责任主体在实施中的职责，以确保国有企业资产负债约束落实到位，降负债取得实效。

在一系列减负债、降杠杆实招硬招的作用下，今年以来，国企资产负债率已有所下降，从2017年底的65.7%下降至2018年7月的64.9%，但仍处于高位。我国国企高负债的原因是什么？近年来为降低国企负债率，监管部门作出了哪些努力？成效如何？为什么政府债务与国有企业债务难以厘清？如何硬化国企资产负债约束？本期监督沙龙聚焦国有企业资产负债约束机制，围绕相关话题展开探讨。

减负债、降杠杆，让国企负债不再“任性”

主持人：据国资委数据，2017年国企资产负债率为65.7%，而同期规模以上工业企业资产负债率为55.5%，国企资产负债率显著高于工业企业平均水平。我国国企高负债的原因是什么？近几年国有企业减负债、降杠杆成为我国经济运行中的重要任务，国企减负债、降杠杆为何如此迫切？

冯俏彬：我国国企的负债率较高是由很多原因造成的。一般认为核心原因在于存在“软预算约束”这样一个体制性的问题。由于国有企业的特殊性质，其在政府和银行两方都受到较多的“关爱”，所以借钱相对比较容易；与此同时，由于种种原因，国企往往比较关注规模方面的指标，因而自身内部也有扩张冲动。在内外因素共同作用之下，我国国企负债率往往居高不下。

国企这几年如此迫切地减负债、降杠杆，第一个原因是我国当前总杠杆率偏高，2017年已经达到250%以上，这在世界范围内排名都是靠前的，所以降杠杆、减负债、防风险成为国家经济运行中的第一要务。在2018年经济工作的三大任务中，防风险居第一位，而风险主要来源于高负债。第二，在总负债率当中，最大的部分（大概有三分之二左右）是非金融企业形成的。再进一步分析发现，这又主要是落在大型企业、国有企业头上。由于从总体上讲，当前我国债务问题已经处于比较危险的状态，原央行行长周小川反复说要警惕“明斯基时刻”的到来，大家也普遍感觉到全社会存在经济泡沫，不处理不行。在这种情况下，国有企业降杠杆、减负债就提到非常重要的位置。这也是从整个社会的经济安全层面来讲的。

魏福成：国企高负债的原因可以从债务的需求与供给两个方面来看：

从债务的需求层面来看，有四个原因导致国企偏向于过度借贷，进而导致高负债率和高杠杆率：第一，国企贷款容易。由于国企具有政府隐性担保、借贷的规模优势、行业垄断或龙头地位等原因，银行及信托等金融机构偏向于将资金贷给国企，因此国企借钱比较容易。

第二，贷款利率低。相对于民营企业，国企贷款资金利率较低。许多研究表明，国企的贷款利率只有民营企业贷款利率的40%到70%，这导致即使国企资金使用效益和资本的边际产出较低，国企也有动力去大量借贷，因为即便是通过把借入的钱转贷给民营企业，国企也能获得丰厚的回报。

第三，国企的目标不是利润最大化，而是综合考虑各种目标。不同于民营企业，国企的目标并不是利润最大化，因为国企的高管并不是纯粹的职业经理人或股东，而是具有行政头衔的类官员或准官员。这就意味着国企高管的目标不是使得国企利润最大化，而是要考虑诸如企业规模、短期财务目标、税收贡献、就业等各种政策目标和非政策目标，因此不会从利润最大化角度去确定其债务规模和杠杆率，相反在考虑政策目标和非政策目标情况下，借款规模会过高，导致债务率和杠杆率远远高于利润最大化情形下的水平。

第四，国企仍然存在严重的预算软约束。尽管过去二十多年来经济学家不断强调强化预算约束对于提高国企生产效率的重要性，而且国家也在多个层面出台相关政策给国企预算软约束套上紧箍咒，然而，无论是央企还是地方国企，仍然存在较为严重的预算软约束。国有企业知道或预期，无论事前政策规定如何严厉，事后一旦国企出现债务问题或经营不善，由于担心失业、金融连锁反应、经济衰退等问题出现，主管部门和地方政府必然会对国企施与援手。因此，在预算软约束情况下，国企不会审慎地进行借贷，不会抑制自身的高负债和高杠杆率。

从债务的供给层面来看，有三个原因导致银行等金融机构倾向于将资金贷给国有企业：第一，银行等金融机构将资金贷给国企，面临较低的风险。这有三个原因：首先，正如前面所述，预算软约束的根源在于主管部门或地方政府不能作出可信承诺，导致事后一旦国企出现不能偿还债务的情况，主管部门和地方政府将会施与援手。其次，地方政府出于政绩目的，实际上在事前有可能对国企的借贷进行隐性或显性担保。最后，许多国企处于行业垄断或龙头地位，如果将来不能按期偿还债务，国企将通过提高价格、行政干预打击民营企业市场份额等手段来改变市场结构和产品市场价格，为偿还债务筹措资金。

第二，金融机构将资金贷给国企，面临较低的手续成本费用。相对于民营企业，国企在财务制度上透明度更高，这使得对国企的信用评级的成本费用更低。同时，由于国企贷款规模相对较大，在评估成本、贷款手续成本方面存在规模经济。因此，相对于民营企业，金融机构将资金贷给国企，将面临较低的评估费用和贷款手续费用。

第三，行政干预（地方政府出于就业、税收、GDP等政绩需要）。国企的主管部门如国资委和地方政府，很显然不是从国企利润最大化目标出发的，他们有多重目标，如为了保证国企能够提供充分的就业岗位、为了保证国企缴纳稳定的税收、为了当地的GDP或是其他目标，地方政府和主管部门常常希望扩大国企的规模，或是在国企面临经营不善等困难时，往往会通过行政手段要求银行等金融机构贷款给国企。

国企减负债、降杠杆目前非常迫切。中央提出的供给侧结构性改革的重要内容之一就是“降杠杆”，主要是指降低国企的杠杆。国企目前的高负债、高杠杆状况，会带来极大的风险，不利于资金配置效率的提高，甚至削弱经济增长的动力。第一，国企高杠杆、高负债，使得国企存在债务违约的风险，进而带来失业、金融市场动荡和经济下滑的风险。债务违约的严重后果包括：国企倒闭和破产，失业率大幅上升；银行等金融机构产生大量不良贷款，从而带来金融市场动荡的风险；导致经济下滑的风险。第二，国企高杠杆、高负债，会导致较低的资金使用效率，从而带来资本、劳动、土地等生产要素配置效率低下，削弱经济增长的动力，导致经济增速下滑。正如前面所述，相对于民营企业，国企的资本边际产出较低（如“僵尸企业”），因此国企高杠杆、高负债率，导致大量资金配置到低效率的国企部门，不仅导致资本这一生产要素配置效率低下，也导致诸如劳动、土地等生产要素向国企部门集中，从整体上降低我国各类生产要素的生产效率，削弱经济增长的动力，导致经济绩效下滑。目前这两个方面的问题都比较严峻，迫切需要加快国企减负债、降杠杆的步伐，为我国经济健康发展提供坚实基础。

匡小平：国企负债居高不下一直以来都是改革的“心头病”，其原因既有历史渊源，也跟目前宏观经济下行压力有着千丝万缕的联系，但究其根本还是体制机制问题。从历史方面来说：2008年金融危机爆发后，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，来应对此次金融危机。根据相关资料显示，国家出台的4万亿经济刺激计划主要是投向基础设施建设领域，但是探究基建领域的资金来源发现，国家在基建领域的预算内资金仅占10%左右，其他资金主要来源于信贷资金。也就是说，国家只是起到了一个撬动投资的引导作用。因而从2008年起，国企负债率开始急剧攀升。从经济角度看：在经济高速增长时期，市场活力好，企业投资机会多，就可以有更多的业务，拿到更多的订单，创造出更多的收益，因而高负债率对于国企来说也不是难事。但进入新常态以来，经济增速放缓，经济下行压力加大，市场潜在的增长率有所下降，一旦市场不景气，相对来说企业收益率就会有所下降，高负债率的问题就会显现。就体制方面来讲：根据相关研究资料显示，从央企、国企的领导晋升为厅局级干部甚至是省部级干部的案例比比皆是，而以往央企、国企的聘任制是任期制，并不是终身负责制，因而为了凸显效益，国企更加倾向于搞规模经济，盲目投资，规模越大，其影响力就越强，或许就可以顺利当选厅局级干部、省部级干部等职务，而企业的高规模、形成的高负债也就不再在他的管辖责任范围内，就像地方政府为了过快地追求GDP的增长，而不惜一切代价是一个思维模式。除以上原因之外，供给侧结构性改革速度过慢，去杠杆成效不明显，也是造成国有企业负债率居高不下的原因之一。2017年以来，我国通过推动国有企业不断优化资本结构，大力鼓励国有企业通过IPO、配股等方式从资本市场进行融资，改善国有企业资本结构，推动企业以盘活存量等方式来筹集发展资金，尽量减少国企负债，但整体而言，国企负债率降幅不大。

国企改革减负债、降杠杆之所以如此迫切，一是国企杠杆率很高，尤其是产能过剩的行业。换言之，“坏杠杆”过多是国企杠杆率较高的核心问题。国有企业为了谋发展，就会以贷款的方式向银行借贷，通过大量举债来扩大国有企业规模，从而用较小的权益资产来支撑起庞大的经营规模，“杠杆效应”由此产生，也就是说高杠杆体现在高负债率上。二是从金融风险层面看：高额的负债可能引发债务危机，甚至是系统性风险。由于我国特殊的金融结构体系，国有银行等金融机构的资金又与国企债务有着理不清的关系，倘若国企负债率持续居高不下，一旦国企债务出现问题，金融体系可能因此而出现危机，金融体系又是政府进行宏观调控的产物，与政府关系密切，倘若不重视，便有可能会引发中国经济的系统性风险。三是从企业自身看：国有企业高杠杆、高负债，不利于国有企业长远发展，容易引发国企的道德风险和信任危机。近段时间，网络曝光国企违约时有发生，一直以来“国企信仰”的债券市场受到冲击。若国企信用违约事件有序出现，可以说是市场在经济活动中的自我调节，这不仅有利于国有企业去产能、去杠杆，降负债，实现国企的优胜劣汰，还有利于债券市场打破刚性兑付。但在债券资本市场没有对国企信用风险做好充分准备的前提下，国企过于频繁地发生信用违约事件，或者重要国企、大型国企出现信用违约事件，都有可能颠覆整个市场对国企债务的长期固有认识，从而引发债券市场震荡，进而可能波及整个金融市场。而若债券市场发生大幅度的震荡，企业的信用风险将会进一步增加，以此形成恶性循环。

章琳一：负债作为企业资本来源的一种，有助于弥补股权资金较少引起的资金不足，有助于形成财务杠杆发挥债务的税盾效应，提高企业权益资金的收益率。高负债率在经济繁荣期是没有问题的，但当经济进入低增长，甚至衰退时，高负债率容易引发财务风险。我国国企高负债的主要原因包括：（1）国有企业的属性导致其借款容易。经过了上个世纪末的中小国企破产潮后，留下形成的现在的国有企业均是规模较大的企业。由于国有企业规模大，同时最终属于国家资产，国有属性使国企最终担保人是国家和地方各级政府，国有企业在债务融资时容易得到资金提供者的偏爱。科尔奈认为，政府对国有企业容易产生“父爱主义”行为，在国有企业缺乏资金时，及时通过各种手段提供资金支持。我国国有企业负债融资，印证了政府的“父爱主义”。对于国有企业发行债券，政府各部门会提供便利，促进国有企业成功发债。国有企业从银行借款时，政府也会从中斡旋，力促国有企业借款成功，即使国有企业可能并不符合银行借款的信贷要求。（2）投资冲动导致国有企业融资激进。对于国有企业而言，存在着严重的投资冲动倾向。由于融资成本低，融资便利，国企很容易获得银行借款。在融资门槛较低，融资容易时，国企投资冲动明显，通过新上项目，扩大产能实现企业规模扩张，成为国企发展路径之一：虽然国家提出技术创新、自主创新等国企发展方向，但技术创新失败率高、创新时间长，不能立即见效；同时，国有企业高管存在着任期有限性，导致了国企高管迫于业绩压力，放弃技术创新。两个事实就是例证：一个是通讯行业的华为和中兴。华为是民企，技术创新做得非常好；中兴是国企，2018年的“中兴事件”表明其技术创新跟华为存在巨大差距。另一个是我国最近两年的“去产能”行动。这就是之前国有企业盲目产能扩张导致，煤炭、钢铁、水泥等都是资本密集型行业，对技术要求不高。

国企减负债、降杠杆如此迫切的原因包括：（1）经济下行导致的压力。高负债在经济繁荣期是没有问题的。当经济下行时，企业、行业的利润率就会较低，若企业的利润率不能弥补企业负债产生的利息，就可能导致企业不能及时偿还贷款利息引发财务危机。今年大量的企业债券违约，“丹东港”、“印记传媒”、“凯迪”等频频爆雷，这就是经济下行时，企业不能如约偿还债务的例证。国有企业减负债、降杠杆就是为了对冲经济下行对企业的影响。当前和今后一段时期，中国经济不会再出现高增长的黄金年代，在这一趋势下，减负债和降杠杆迫在眉睫。（2）改变国企发展模式的必然要求。我国国企发展模式是规模扩张型，这种发展模式在经济发展初期是可行的。当我国经济发展依靠高质量增长时，这种传统的、低效的发展模式已经不能适应我国经济增长要求了。工业4.0、2025规划均强调高质量的发展，这要求企业加大技术创新力度，只有通过内涵式增长实现企业发展，才能支撑国家的愿景。

以上两个实例说明两个问题，前一事例说明为了诊断的标准化而制定的诊断标准否定了人类疾病的复杂性问题，不考虑临床医生的体格检查和患者的主诉，而以单一的检验结果是否阳性作为考量的标准；后一事例说明，医生更倾向于采用客观的检查依据而不采信即使是患者亲自诉说的自我感受。两者的共同点是，随着科技的进步及现代化检查设备的广泛使用，技术至上已成为全社会更加坚信的观念，人们更加相信客观的或由仪器表述的结果，而不愿相信主观的感受，尤其是对经验的分享。

主持人：近年来为降低国有企业负债率，监管部门作出了哪些努力？成效如何？此次《意见》明确给出了国企减负债的时间表和任务书，即国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。您对此作何解读？

冯俏彬：近年来为降低国有企业负债率，监管部门出台了很多政策，但成效一般。自2015年供给侧结构性改革启动以来，降杠杆就是一项非常重要的任务。2016年10月，国务院出台《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》和《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，部署降低企业杠杆率工作。但从落实情况来看，围绕着国有大中型企业的降杠杆，相关工作启动时间较长，各方面比较谨慎，因此效果并不明显。2017年“降杠杆”工作继续推进，加上《关于钢铁煤炭行业化解过剩产能金融债权债务问题的若干意见》《关于做好2017年钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》等一系列文件的逐步实施，杠杆率出现了一定程度的下降，到2017年末中央企业的平均资产负债率同比下降0.4个百分点。但总体来看，这两年杠杆率、负债率下降得非常慢。这主要是由于国有企业改革本身的复杂性所致，所以这几个国有企业的杠杆率并没有明显下降。去年下半年和今年上半年，金融部门围绕自身的去杠杆、防风险做了很多工作，但金融部门的降杠杆同时引来社会各界在资金收紧之后的强烈反弹，带来了一些副作用，现在金融部门降杠杆也转向了 “稳杠杆”，货币政策重回宽松。所以现在又回到国有企业降杠杆上面，因为全社会高杠杆的实质性问题就是国有企业杠杆率太高，特别是大中型国有企业，之前回避或者推迟这个问题都无助于问题本身的解决。今年围绕国有企业降杠杆，开始有了一些实质性行动。此次出台的《意见》、再加上今年8月渤海钢铁正式进入破产重整程序，都可视为国有企业去杠杆和僵尸企业治理出现实质性进展的征兆，也是国有企业改革深化的一个标志。

《意见》提出，到2020年年末，国有企业平均资产负债率比2017年年末降低2个百分点左右，我认为这主要是给国有企业发出一个信号，就是以后国企的负债水平必须控制在同行业的平均水平左右。《意见》还提出超过五个百分点就到了预警线、超过十个百分点就到了重点监管线，实际上是以外在监管的方式给国有企业一个威慑。即通过设定“两条线”，设置外在监管指标等，构建一套外在监管机制，由一种外在力量来监管国有企业的负债水平，防止其过快过高上升。这在短期内是有一些作用的。

但长期而言，我对此并不看好，因为国有企业在日常经营过程中对资金的需求，会根据瞬息万变的市场情况发生变化，另外处于不同的生命周期的企业、产品等也会产生不同的资金要求，一般情况下企业会根据自己的生产经营状况相机决策一个负债水平，如果市场上有特别好的机会，银行也认同它的经营理念，那它完全可以多借些钱，只要未来能够还得上。这种情况下，高负债并不是问题。现在的问题是，并没有从改变国有企业的内部机制出发，让国有企业对它的借债行为、经营活动及产生的收益等负责，而只是增加了一个外在的监控。这种外在的监控机制，不可能适应国有企业所面对的千变万化、瞬息万变的市场环境以及相应的资金需要，所以可能在某一个时点上会有作用，但可持续性堪忧。

魏福成：自2008年以来，我国出现了新的一波“国进民退”。当然，原因很复杂，这里不去探讨。然而，在“国进民退”的过程中，国有企业通过大量借贷等手段，趁机大肆攻城略地，导致国企规模急剧膨胀，也导致国企的高负债率和高杠杆率达到了惊人的地步。近年来，我国政府意识到这个问题的严重性，监管部门也采取了诸多措施和努力，以期降低国企的负债率。但是，成效不尽如人意。虽然在部分行业部分地区国企的负债率有所下降，但整体上国企的高负债率不但没有得到抑制，反而呈现一定的上升态势。

此次《意见》的出台，可以从三个方面进行解读：第一，它表明政府部门和监管部门推进降低国企负债率的不懈努力。第二，通过三年时间，国企负债率在高位上只降低2个百分点的目标，实际上表明了政府意识到降低国企负债率是非常棘手和困难的，因此目标不是国企负债率的大幅降低，而是保持稳定或微弱的下降。第三，这一目标是否能实现，仍然是个问号，它与整体经济状况和地方政府绩效考核相关。如果整体经济状况在未来两年里仍然比较低迷，GDP及就业等仍然是相关官员的核心考核指标，则降低2个百分点的目标很难实现。

匡小平：实际上，近年来为了降低央企、国企负债率，监管部门下了很多工夫，颁布了很多文件，出台了相关措施，如：国资委加强央企对外投资监督管理，强化央企参与PPP项目管理、推进市场化债转股，以及通过增资、混改等不同的方式引入投资者等。其中，国资委颁布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》尤为引人注目，该通知对央企PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模红线。2015年11月10号，在习近平主持的经济工作会议上提出了供给侧结构性改革，2016年国务院下发了 《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》等一系列文件，要求积极稳妥降低企业杠杆率，提出了解决国企负债率的主要途径和基本原则，并倡导努力营造良好的市场与政策环境。根据相关统计数据显示，今年6月底，国有资产负债率为64.9%，相比较年初和去年同期下降0.7和0.6个百分点。6月末央企的资产负债率为67.8%，相比较年初和去年同期下降0.3和0.6个百分点。随着相关措施的不断落实，国有企业去杠杆成效初显，负债率相对出现小幅降低。虽然国有企业的负债率有所下降，但是，非国有企业的负债率下降更快，相比较非国有企业来说，国有企业负债率依然处在高位，情况不容乐观，未来一段时间，国企去杠杆仍然是重中之重。

章琳一：今年来，各个中央部委均做出了一定程度的努力，降低国企负债率。今年国务院多次常委会议要求降杠杆，各个部门也出台了专门文件降杠杆，如最近由发改委、人民银行、财政部、银保监会和国资委联合出台的 《2018年降低企业杠杆率工作要点》等，这些都是监管部门努力的体现。此次《意见》明确了时间表和任务书，反映了三个信息：一是保持在同行业同规模企业的平均水平，反映了国企负债率高于民企的现状。由于国企粗放式的发展模式，导致了国企规模扩张冲动明显；从融资端看，国企负债成本低，最终导致了国企负债率高于民营企业。二是之前的监管部门努力效果有限。之前虽然各个政府部门提出了降低国企负债率，但由于目标不够具体明确，导致效果有限。根据财政部数据显示，2014年国企负债率在64.95%左右，2018年第二季度是64.91%，总体负债率下降了0.04个百分点。这种下降是比较轻微的，反映了效果有限。三是此次《意见》提出目标是硬指标，必须完成。据粗略统计，当前国企负债总额近10万亿，总体负债率64.91%左右，降低2个百分点就是3000亿元左右，这个目标看似比较容易，其实具有一定难度。首先，通过2014年的国企负债率和2018年的国企负债率对比，我们可以发现国企负债率才下降了0.04个百分点。此次降低2个百分点相当于之前降低的50倍，任务不轻。其次，从数量看，降低3000亿元负债，对于国企而言，则要找到其他性质的资金，如股权资金来替代它。最后，如果找不到3000亿元的股权资金替代，那么国企只能通过转让资产、股份形式获得资金，资产转让、股份转让需要找到买家，这其中耗时、耗力，不是能一蹴而就的。

厘清边界、分类管理，助力国企减负债取得实效

主持人：《意见》要求厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。为什么政府债务与国有企业债务难以厘清？这些厘清举措对国企减负债有哪些影响？

冯俏彬：这是因为国有企业和政府之间生来就有着千丝万缕的联系，国有企业就是政府所有的企业，我们通常说国有企业相当于政府的亲儿子，是天生有血缘关系的，在很多情形下国有企业和地方政府之间你中有我、我中有你。在复杂的实践操作中，本来政府有政府的诉求，企业有企业的诉求，但由于两者的天生血缘，有时政府想干但又不方便干的事，就可以借道国有企业去干。另一方面，国有企业本应是一个市场主体，与其他主体一样在市场上平等竞争，有时却可以凭借与政府天然的联系，取得一些垄断地位，或者取得比较便宜和优惠的各类要素等。现在政府债务和国有企业债务厘不清，主要就是在体制上厘不清。

至于怎样厘清政府债务与国有企业债务边界？我认为可从治标和治本两方面双管齐下。一方面继续深入推进国有企业改革，包括建立一个完善的企业内部治理机构、治理机制等。另一方面从体制上更多地把国有企业塑造成一个市场主体，分清它和政府之间的关系，特别是经济上的关系。退一步讲，即使存在体制上的问题，也并不完全妨碍在具体管理中，分清楚债务的来源、用途和责任主体，比如哪一些债务是为了完成政府布置的工作，或是完成政府应提供的公共产品和公共服务，那这一类就应由政府承担主要责任；哪一些债务是国有企业出于市场、自身生产经营需要，那这一类则应由企业承担责任。如果由于企业自身经营失误，出现了高负债率，出现了经营亏损，则应像渤海钢铁那样，该破产的破产。

《意见》对此提出的几项举措，从短期的管理需求上来讲，是比较现实的，可以起到一些作用。对于国有企业扩张债务、政府无限制地把一些责任转嫁给国有企业等行为，双方都有了一把尚方宝剑悬在头上，有利于互相之间厘清边界。不过，由于根本上的问题是国有企业的市场主体身份没有完全到位，所以这些举措不一定能有长期作用。

匡小平：政府债务与国有企业债务之所以难以厘清，其一体现在经济关系上：新《预算法》实施之前，我国地方政府没有发行债券的权利，但地方政府会通过成立国有企业等金融投资机构进行举债，变相满足其融资需求。同时，国有企业也通过银行贷款的方式进行融资，地方的国企和平台公司往往能够得到大多数银行的信贷资源。对于银行来说，这是理性的投资，因为银行看中的是国有企业的规模，可以取得融资的规模效应，更为重要的是，国企的安全系数很高，其背后站的是当地政府，即使部分国企出现问题，地方政府也可能会出面解决此类问题。其二从地方政府和国企的现状来看：长期以来，我国政企不分、政资不分。国有企业经营行为和社会效益相互交织，导致其经济效益低下，国有企业经营性现金流紧张、负债率过高等问题不断显现。其次，对于国企责任人的激励考核机制很不完善，不能激发企业负责人的积极性、主动性和创造性，使得国有企业成为地方政府的额外负担。

这些配套的厘清举措在一定程度上能够降低企业的债务规模、减少国有企业资金成本。在供给侧改革、去杠杆、降负债的大环境下，国有企业清理与政府的长期往来，可以预见的是，随着这些配套举措的逐步实施，在一定程度上能够缓解地方政府的债务规模，地方国企的融资规模和融资能力因失去地方政府这一背书而难以继续扩张，甚至会逐渐下降。地方国企可能将因此回归理性，以经济可行性决定合作投融资关系。这些举措切断了地方政府与国企，以及国有平台之间的“脐带”关系。一方面，以前地方政府依靠国企融资的通道将被牢牢堵住；另一方面，地方国企因为失去了地方政府这一显性或者隐性背书，其融资规模、融资能力和融资冲动都将会降低，地方政府与地方国企“相互促进、相得益彰”的粗放式扩张型发展模式将无法持续下去，因而地方国有企业必须及时调整发展战略，加快转型，使得国有企业走向规范、理性、可持续的发展道路。

魏福成：《意见》实际上充分反映了中央政府和监管部门清晰地意识到地方政府债务与国企债务的关系，以及地方政府通过国企债务筹措资金的隐性融资方式。目前我国地方政府债务与国企债务错综复杂，主要体现在以下两个方面：

第一，出于稳定就业和税收、GDP、基础设施建设等原因，许多地方政府通过对国企债务进行显性或隐性担保，使得国企能够大量借债。这就使得国企债务转变为地方政府债务，一旦国企不能偿还债务，银行等金融机构有权要求地方政府代为偿还。

第二，新《预算法》出台之前，地方政府通常通过市政公司等融资平台筹集基础设施建设资金；新《预算法》出台之后，明确了地方政府不能通过融资平台进行借贷和筹集资金，然而，上有政策下有对策，地方政府通过采取PPP等形式，要求参与基础设施建设的国企为建设项目提供资金支持，在这一过程中，地方政府一方面仍然通过隐性担保的形式为国企借贷进行担保，另一方面通过承诺保障参与基础设施建设的国企的未来收益的形式，使得国企能够更容易进行借贷。这都意味着，地方政府通过国企举借债务，为地方基础设施进行融资。而这些债务，最终还是由地方政府承担明确的或隐性的偿还责任。

因此，在实践中，我们厘清政府债务和国有企业债务是相当困难的事情，不但需要开展大量的审计工作，也需要合适的技术和明确的法律法规进行界定。

《意见》要求厘清地方政府债务和国企债务的边界，是降低国企债务必备的前提条件。正如刚才所讲，如果不能厘清二者的边界，地方政府仍然可能为国企债务进行担保，导致国企没有动力去降低债务。同时，地方政府仍然会要求国企去进行大量借贷从而为地方建设筹措资金，这将导致国企被迫去进行借贷，使得国企债务率在形式上难以降低。因此，厘清政府债务和国企债务的边界，可以从动力和约束两个方面降低国企债务率。

章琳一：政府和国有企业是高度关联的，政府作为国有企业的出资人，实际控制着企业的运行。政府债务和国有企业债务难以厘清，原因如下：首先，政府控制着国企，就存在着政府利用国企，实施相应的行为，如通过控制国企进行融资、转嫁债务、转嫁社会公共服务责任等等。既然国企受政府控制，政府就可以利用国企实施相应的项目、活动，达到自身的目的。例如上半年，中央政府收紧了地方政府的PPP项目，收紧了地方政府的借债行为，禁止地方政府通过地方投融资平台进行融资等等。这些禁令表明地方投融资平台就是地方政府融资的重要渠道。其次，一些债务性质复杂，难以在政府和国企之间进行划分。政府作为行政管理部门，与国企存在性质上的本质区别。政府是永续的，国企不一定是永续经营的。那么，可能存在着政府为其属地国企债务担保、兜底等，导致了债权、债务关系复杂，难以区分国企负债到底是政府负债，还是企业自身负债。

前面指出，政府和国企债务难以厘清，可能就存在着政府把自己的公共负债打包进国企总负债中的情况。厘清政府和国企债务，具有重要的积极意义。首先，厘清政府和国企债务，有助于准确确定各级地方政府的负债总额。中央提出的有效控制地方政府债务规模，其前提条件是明确知道地方政府债务金额是多少。在地方政府和国企的债务关系复杂、没有厘清的情况下，国家是不能够准确确认规模的。既然规模不能准确确认，如何控制？准确了解地方政府债务总规模，有助于国家从整体角度认识政府总债务，有助于党中央、国务院作出相应的决策。其次，厘清政府和国企的债务关系，有助于降低国企负债。“坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任。”这些规定，实际上表明了之前的地方政府经常把自身的债务装进属地国企的债务中。这无疑增加了国企总债务，增加了国企负担，不利于国企资产负债率的下降。此次这些规定，让各级地方政府不能把自身债务放进所属的国有企业，让政府的债务归政府，国企的债务归国企，最终会降低国企整体负债。最后，厘清关系后，有助于国企集中注意力，提升业绩水平。国企不再给地方政府背债后，能够集中注意力关注自身的经营管理，国企也没有理由把自身业绩不好归因于政府债务问题，加强了国企业绩“紧箍咒”，有助于提升国企经营效率。

主持人：《意见》强调全面覆盖与分类管理相结合。一方面，所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。另一方面，对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整。这在实施过程中可能会面临哪些难题？如何克服？

匡小平：目前国企负债率相对来说比较高，因而建立全面覆盖的体系是必要的，但是不同行业、不同类型以及不同区域的国企又有着不同的性质和特点，因而需要具体问题具体分析，不搞一刀切，坚持全面覆盖与分类管理相结合，有扶有控，是此次政策的英明之处，但是这在实施中可能会遇到一些难题或者阻碍。

第一，难界定。难界定主要体现在两个方面：一是国有企业性质难以界定，现阶段学界内主要将国有企业划分为公益类、垄断类和竞争类，总体来说，国有企业数量庞大、性质比较复杂,对国民的经济影响巨大。此类划分只是对国有企业的基本性质笼统地作出了基本界定,但不排除有些企业具有“双重身份”，因而对全国范围内的国有企业作出明确鉴定，是一个比较棘手的难题。比如电力行业，可以将其划分为发电、输电、售电三个阶段，有人认为电力的中间环节应该由国家垄断，两头开放，而有的则持相反意见。二是主体管理难以界定，国有企业主体往往会出现多头领导的情况，出现责任往往也是推诿扯皮，例如国资委主管的能源局（央企），因其规模扩张，在天津注册成立一家独立公司（国企），这时就会出现国资委、母公司、天津政府三方主体责任人，在一定程度上加大了界定难度。因此，倘若不能清晰地分类，进行国有企业的界定，就会加大有效管理的难度，而要在界定国有企业性质和相关归属的情况下，对全国范围内的国企按照合并同类项的原则进行有效划分是分类监管的前提。

第二，目标基数大，数据统计困难。按照目前国资委已确定的能够保证企业稳健发展的合理资产负债率控制标准：其重点监管线是在预警线的基础之上加5%，而且不同类型的国有企业有着不同的预警线和重点监管线。根据已有的统计数据可以看出国企债务压力大，但却很少有人能说清国企债务规模到底有多大、风险等级多高、风险点在哪里；而且，我国东西南北区域差异明显，不同区域的国企按照同一监控线和预警线是不公平的，这又是区域差异统计的难点。倘若不对上述两类问题进行明确的指标分解，政府在不清楚“家底”的情况下，也很难做到精准施策。因此，需要摸清“家底”,建立完善的国企债务数据系统，高瞻远瞩，将大数据应用到相关部门，建立起与现代化治理要求相匹配的国企债务数据网络系统，强化数据预警功能，以实现对不同企业、不同区域的分类管理与动态调整。

魏福成：至少会面临三个难题：第一，实行分类管理并动态调整，需要大量专业化的评估工作，技术上也比较复杂，监管部门在这方面可能还不具备充足的能力。第二，涉及与地方政府讨价还价、评估机构的独立性或许难以保证等问题。如前所述，地方政府债务与国企债务边界可能比较模糊，在划定国企债务的过程中，涉及与地方政府的讨价还价问题，并且可能久久不能对部分债务进行定性和归属划分。同时，无论是委托第三方评估机构还是监管部门直接对债务进行评估，评估机构的独立性都难以保证，可能偏向于地方政府或国企，也可能偏向监管机构，导致评估的结果缺乏可信性。第三，涉及与国企的讨价还价，导致无法划定科学合理的债务率目标。由于实行分类管理并动态调整，那么不同行业、不同类型的债务率应该分别设定为多少？如何进行动态调整、不同时期不同情形的债务率目标应如何变化？这涉及与国企的讨价还价，同样可能导致无法划定科学合理、各方都能接受的债务率目标。

要克服以上三个难题，需要从以下两个方面着手：一是在界定和评估国企债务时，充分吸收专家、法律人士等相关专业人员进入评估队伍；二是将评估结果、债务率目标的确定依据等进行公开，接受社会的监督。

章琳一：全面覆盖和分类管理对国企资产负债率进行约束，可能存在以下困难：首先，国企数量多，全面覆盖意味着对监管部门提出了较高要求。因为对数量众多的国企进行全面覆盖，需要各级国有资产管理部门、财政部门等能够有效实施监管。限于现有政府部门机构编制等约束，大幅增加政府机关人员数量不切实际，也不符合中央提出的精简机构人员的思路。其次，合理确定各个行业的资产负债率存在一定难度。要求国企降低至同行业同规模企业的平均水平，那么同行业的平均水平怎么确定？同行业同规模企业的平均水平怎么确定？如何找到合适的参照物？这是一个难题。最后，同行业同规模企业的资产负债率可能存在着极端值，如资产负债率100%、资产负债率0%，那么这种极端值该如何处理？是由中央统一规定，还是由各个地方自行决定？这也是一个难题。

我认为，难题虽然存在，但也有变通解决的方法。针对难题一，我们可以采取事后监督、引入社会监督等方式来解决监督的人力、物力不足的问题。现有情况下，国有企业需向各级国资委报告财务状况，上市公司更要提供公开的财务报告，那么监管部门可以事后监督，通过财务报告了解企业资产负债率情况。我们还可以加大处罚力度，对没有达标的国企领导人进行行政处罚；对违反规定的地方政府官员进行行政处罚。情节严重的，可以采取开除公职等手段，给国企领导人和地方政府官员以事前威慑。针对难题二，同行业同规模企业的资产负债率平均水平可以采用上市国企数据作为参考，以上市国企资产负债率的算术平均值作为考核依据。针对难题三，对于极端值的处理，可以采用剔除的方法。可以把所有上市国企的资产负债率作为一个总样本，剔除上下1%的极端值后，再计算算术平均值。

内外协同，为国企资产负债建立硬约束

主持人：据报道，近日30多家高负债央企2018年度经营业绩责任书新增降杠杆、减负债约束性指标。此举释放了什么信号？《意见》明确，加强国企资产负债约束要坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体，而相关国有资产管理部门、金融机构要发挥其监管和协同约束作用，社会信用体系要强化其联合惩戒功能，共同提高约束的有效性和可行性。如何理解各类责任主体在国企减负债、降杠杆、防风险攻坚战中的作用？

冯俏彬：由此释放的政策信号是，管理当局高度关注国有企业的债务问题，国有企业不能再提高负债水平了。另外还有一个警示作用，就是提醒各方要加强责任意识和危机意识，国有企业融资时要注意分寸，不能无序地、无限地扩张债务。

面对高负债率这样一个可能引发经济不稳定的因素，各类责任主体需要各司其职，协同努力，共同应对。我认为最主要的，是要增强各相关主体的责任意识和预警意识，并贯彻到具体工作中去。国有企业的债务问题比较复杂，企业自身有扩张冲动，地方政府在政绩、GDP、税收等的压力下，也愿意它做大。比如渤海钢铁，在短期内它的债务达到一千多亿，不仅有企业自身的原因，也有地方政府的原因。所以说围绕高负债率这样一个“经济定时炸弹”，各个主体都要自我克制，企业要克制内在扩张的冲动，政府也要抑制自己扩张的冲动，银行亦要抑制这样一种冲动。现在看比较有效的一种方案是加强责任追究，是谁的责任，就要由谁承担，从而促使各主体在面对不同的市场风险时审慎地作出风险评估，审慎地作出是否需要借债、是否需要贷款等决策。换句话说，各主体要对自己的行为负责。如果不追究责任，最后就会乱成一锅粥，谁也说不清楚各主体应承担的责任，谁都可以把责任推给下一环节，导致这个问题无法解决。因此，建议建立合理的责任追究机制，在各主体作出的决定和这个决定产生的后果之间建立联系，增强各主体的风险意识。

魏福成：近日30多家高负债央企2018年度经营业绩责任书新增降杠杆、减负债约束性指标，此举释放的信号应该从两个层面来理解：一方面，这些央企在形式上充分重视《意见》所提出的目标和政策，充分重视监管层的政策目标。但另一方面，不能对此进行过度解读。即便新增降杠杆、减负债约束性指标进入经营业绩责任书，也不能就认为这些央企有充分的动力和能力去降杠杆和减负债，这是因为央企的目标是多元的，央企有其他众多重要的目标，并且在经济不太景气的情况下，央企可能也无能力去降低负债。

关于如何理解各类责任主体在国企减负债、降杠杆、防风险攻坚战中的作用问题，我认为诸如落实各类主体责任的一揽子配套措施，是解决问题的前提条件。只有充分发挥各类主体的责任和监督制约作用，才有可能使国企减负债和降杠杆的目标得以实现。然而，关键是要确实落实各类主体的责任，而不是仅仅停留在法律法规层面。

匡小平：虽然目前从总体来看，国企资产负债率呈现小幅下降，但国企资产负债率相比于其他的非国有企业来说仍处于高位，情况不容乐观，未来一段时间，国企去杠杆仍然是重中之重。近日30多家高负债央企把降杠杆、减负债约束性指标纳入2018年度经营业绩责任书，表明了国家对国企降杠杆、减负债的决心，将央企作为先行改革者、践行者，起到了率先作用，也有以此来警示其他国企将减负债、降杠杆作为年度经营目标之意，加快国企改革进程。

国企在减负债、降杠杆、防风险的过程中面临着众多的责任主体，只有各责任主体同心协力，才能为国企减负债、降杠杆的事业锦上添花，使得高负债国有企业资产负债率回归到合理水平。具体来说，各责任主体起到的作用主要体现在：一是国资委作为最高监管部门，要发挥其监管和协同作用，不仅要强化国有企业分类管控、分解层级目标，加强国有企业考核约束机制，想方设法助力国有企业多渠道、多形式补充权益资本，严控盲目扩张和海外投资风险，而且要建立健全国有企业监控机制、改革机制、投资发展机制等，辅助高层精准决策；二是金融机构要严格遵循相关规定，发挥对企业负债的约束力，控制对国有企业的贷款比例，加强对国有企业资金流向的管理和监控，并支持其市场化债转股等多渠道筹集资本，从而限制高负债企业过度债务融资；三是各个企业的集团要负主体责任，落实第一责任人意识，善于找问题、寻规律、解决问题，除此之外，各个企业要对其所管控的子公司制定负债的管控指标，加强对子公司资金、投融资等方面的监管；四是社会信用体系是以政府强有力的监管体系作保障的社会治理机制，可以记录社会主体信用状况，警示社会主体的信用风险，通过完善企业财务失信行为联合惩戒机制，提高降杠杆、减负债约束性指标的有效性和可行性，从而为国有企业降杠杆、减负债、防风险贡献力量。

章琳一：国企降杠杆是防范金融风险的重要一环。对于国企降杠杆这一事件，并不是央企和地方国企自身的事情，需要全社会各个部门参与进来。无论是央企，还是地方国企，均是企业，均受出资人——各级政府的影响。仅仅把国企降杠杆的重任落到国企头上，可能没有抓住“牛鼻子”。各级国资管理部门是行使政府出资人的代表，政府的意图需要国资部门传达到各级国企，国企降杠杆需要各级国资管理部门的配合。管住国企负债，首先要管住国资部门对国企的不良影响。《意见》强调国资部门要发挥监管作用，而不是发挥干预作用，表明了中央对国资管理部门的角色定位，要约束国企的高负债、过度负债行为，而不是促进高负债、过度负债。金融机构，如银行、保险、证券等要发挥协同约束作用，对于不合适的、不符合信贷条件的国企借款，要顶住压力，坚决不批。金融机构要成为协同约束主体，而不是促进国企胡乱负债的主体。证监会、财政部等监管机构，对于国企发行企业债券也要行使监管职责，不能一路绿灯。证监会、财政部等作为国企发债的监管单位，要切实履行应有的监督责任，不能因为地方政府游说放弃监管职责。社会公众，尤其是新闻媒体、证券分析师、注册会计师等要有积极参与国企监督的热情，通过媒体曝光等手段引起社会关注，防止国企无序负债。

主持人：国企降负债的长期性目标是基本保持在同行业同规模企业的平均水平，这就需要建立国企负债约束的长效管控机制，为国企负债建立硬约束。而建立科学完善的国企资产负债约束长效机制是一项系统工程，您对此有何建议？

匡小平：建立科学完善的国企资产负债约束长效机制的确是一项复杂的系统工程，建立健全完善的监督管理体系，调和各方投资主体的利益，对于国企降低负债率有着保驾护航的作用，建立健全完善的监督管理体系，可以从以下几个方面入手：

第一，国有企业自身要改变发展思路。国有企业要提高风险意识，高杠杆意味着高风险。一般来说，国有企业获取资源较为容易，但投融资扩张要张弛有力，不能过度，投融资需要尊重市场经济规律，讲究科学。应当避免盲目投资、胡乱扩张，尤其是加大负债的投融资和扩张，更需要三思而后行。此外，国企应当加强自身的财务杠杆约束，合理有效地安排债务投融资规模，把融资规模控制在可控范围内，进而有效地抑制杠杆率，形成合理的资产负债结构。

第二，相关监管部门要尽快建立完善的国有企业资产负债约束监管制度。之前，对于国有企业资产负债的管理主要是以软约束手段为主。如完善国有企业治理结构、提高金融机构风险管理水平等软约束手段有助于降低国有企业资产负债率，但效果却如蜻蜓点水，微乎其微。因此，监管部门要在不引发国有企业大规模债务风险的前提下，设计完善硬约束机制来遏制国企的高杠杆。对此，相关监管部门，应针对不同行业、企业的具体特点和情况，设置不同的资产负债率预警线和重点监控线，严格控制国企触碰监管红线，加强对国有企业相关责任人的考核；严厉禁止高负债率的国有企业进行规模扩张和过度投融资。要改变以往的监管方式，把对企业经营行为的监管转变为监管企业资本，加强国企责任人的资本意识。

第三，国家要加强顶层设计，保持宏观经济稳定增长，继续深化改革。加强顶层设计，构筑国有企业资产负债约束考核评价体系。建立健全高质量发展的指标体系、政策体系、绩效评价体系，强化国有企业降杠杆、减负债的考核机制，把降杠杆、减负债作为对国有企业业绩考核的主要目标之一。国家要保持宏观经济的基本稳定，为国有企业降杠杆、减负债创造良好的外部环境，加大努力继续深化供给侧结构性改革，一是“僵尸企业”的债务必须加快处置，“僵尸企业”必须尽快完成出清；二是要以市场化改革为方向来继续推进国有企业降杠杆、减负债，加快推进国有企业的混合所有制改革；三是加大国有企业的兼并和重组，通过兼并和重组来进行资源整合，培育优质企业。

魏福成：正如在第一个问题中所言，国企的高负债和高杠杆率，是国企债务的供给和需求两个方面来决定的。因此，要建立科学完善的国企资产负债约束长效机制，关键应从两个方面着手：一是实行真正的政企分离，让国有企业远离政府行政干预的困扰。二是确实落实国有企业市场化，国企的目标应该仅限于利润最大化，而不应该承担任何保就业、保税收和保增长的政策责任，否则国企不可能追求利润最大化，则很容易过度借债。

章琳一：所谓系统工程，表明了约束国企负债需要各个方面的抓手，全社会共同参与进来。从产权纽带看，国企属于政府所有，政府对国企干预经常出现。政府作为全社会各个方面事务的管理者，具有很大的权力和权威。所以政府干预国企运营很常见。建立科学完善的国企资产负债约束长效机制，首先要解决政府干预问题。但是，政府如何制定政策管住自己，是一项具有挑战性的事务。所以，建立长效机制任重道远，需要人大立法、中央立规矩，地方政府切实执行中央决定，贯彻落实到基层，才能减轻政府对国有企业的干预。其次，积极推进混合所有制改革，除了国防军工企业外，其他国企均要实施混合所有制改革，力争实现混合所有制改革的全面覆盖。混合所有制改革，引入民间股东，稀释了政府方面的股权；引入职工持股，提高了职工的所有者意识和兴趣，有助于抵消政府对国有企业的干预，防止国企高负债，防范金融风险。再次，金融机构要具有独立性，不能因为地方政府要求而放宽信贷条件，放水式给国企信贷融资。金融机构虽然在地方经营，但其不能一味听从地方政府指挥，要从原则上坚持金融规定、企业规章，提高自身的科学管理水平，提高绩效。最后，新闻媒体、注册会计师等可以发挥一定的社会监督作用，通过媒体披露等方式对国有企业进行监督，防止国企乱负债等行为最终败坏国有资产，实现国企资产的保值增值。■