城镇保障性安居工程资金管理使用问题研究——以河南省为例

●陈慧君 李先亮

城镇保障性安居工程是党中央、国务院的重要决策部署，是脱贫攻坚战的重要内容，是一项重大民生工程，是各级党委、政府对人民群众的郑重承诺，事关人民群众福祉和美好生活期待。近年来，河南省认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生目标，科学谋划、完善机制、强化管理，城镇保障性安居工程建设取得了明显成效，为加快推进新型城镇化、助推脱贫攻坚、促进经济社会全面发展作出了重要贡献。

为进一步规范城镇保障性安居工程资金（以下简称保障房资金）管理使用，切实提高财政资金使用效益，2018年3－5月，河南省财政厅组织对全省2017年保障房资金支出进度、项目进展、结余资金消化等管理使用情况进行了专项核查。

一、保障房资金核查的基本情况

（一）保障房资金核查的背景

1、开展保障房资金核查的现实需要。近年来，各市县认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照《省政府办公厅关于加快推进保障性安居工程工作的通知》要求，积极筹措保障性安居工程资金，不断加大财政投入。然而，在保障房资金的管理使用中存在一些不容忽视的问题，如分配下达不及时、长期结余闲置、超范围使用等，严重影响了保障房资金使用效益的发挥。为此，必须全面摸清保障房资金管理情况，查找分析问题症结，综合施策，切实提高保障房资金的支出绩效。

2、开展保障房资金核查的政策依据。为强化资金管理使用，提高财政资金使用绩效，中央和省级层面分别印发了《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》《河南省省级财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》等文件，保障城镇保障性安居工程顺利推进，有力地支持了城镇保障性安居工程建设，为开展保障房资金专项核查指明了工作方向、提供了政策依据。

3、开展保障房资金核查的实践基础。2017年，为规范保障房资金使用管理，及时发现保障房资金使用管理中存在的突出问题，省财政厅监督检查局组织开展部分市县（区）保障房资金使用管理情况专项核查。这是对保障房资金使用管理的一次全面体检，也是对城镇保障性安居工程进展情况的基本摸排，为今年开展全省保障房资金专项核查工作奠定了实践基础。

4、开展保障房资金核查的助推力量。2017年12月至2018年3月，根据审计署统一部署安排，省各级审计机关派出检查组对全省2017年城镇保障性安居工程的计划、投资、建设、分配、运营等情况以及配套基础设施建设情况进行了专项审计，各级财政部门针对发现的资金使用管理问题配合整改。财政部门作为保障房资金管理的主管部门，迫切需要全面掌握保障房资金使用管理情况，为加强资金规范使用、提高资金使用绩效提供数据支撑。

（二）保障房资金核查的主要做法

一是注重查前准备。开展查前调研，多方征求意见，研究核查实施方案，明确核查范围、突出核查重点、细化核查内容，提高核查实施方案的针对性和指导性。二是注重政策咨询。创建核查微信、QQ工作交流群，针对核查发现的典型问题，各核查组实时交流、相互启发、互为借鉴；明确专人负责梳理汇总疑难问题，组织相关处室及时研究，统一疑难解答和政策指导，提高核查的精准度。三是注重剖析问题。紧密结合《中华人民共和国预算法》《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》《河南省省级财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》等法律法规，研读城镇保障性安居工程相关文献资料，深入剖析问题成因，研究提出政策建议。四是注重服务指导。坚持寓服务于监督之中，注重从发现问题的主要类别、表现形式等角度，督促指导有关单位整改纠正，做到立行立改，提高核查的效率和效果。

（三）保障房资金核查的工作成效

1、掌握了保障房资金使用管理的基本情况。全省各地按照相关文件要求，通过“落实政府责任，加快工作进度；建立信息共享机制，强化部门联动；建立月报机制，及时掌握进度；建立督导检查机制，加强监督指导”等措施，有力推进了城镇保障性安居工程建设进度，支持了城镇保障性安居工程建设，为解决城镇低收入家庭基本住房问题发挥了积极作用。

2、摸清了保障房资金使用管理的突出问题。通过核查，发现保障房资金使用管理中问题相对比较集中，为下一步加强保障房资金使用管理、提高财政资金使用绩效奠定了坚实基础。如，资金分配下达不及时现象较为普遍；部分市县以前年度结余的保障房资金仍未消化完毕；市县保障房项目建设管理问题突出，严重影响资金支出效率和效果；个别市县违反规定将2017年专项资金用于以前年度棚改项目、非保障房计划项目以及危房改造支出；国库集中支付制度在个别县区没有得到严格执行等。

3、促进了保障房资金违规问题的及时整改。坚持寓服务指导于监督之中，针对核查发现的保障房资金使用管理违规问题，核查组切实加强财政财务业务指导，解答保障房资金政策规定，现场指导被核查单位严格按照规定立即整改，提高专项核查的效率和效果。同时，将核查结果报送对口业务管理处室，建立与预算安排相结合的成果利用机制，对违规问题严格按照《中华人民共和国预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》有关规定处理，提高财政监督核查的严肃性。

4、增强了财政资金绩效管理的核心理念。党的十九大报告强调，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。通过专项核查，摸清了保障房资金使用管理的基本情况和突出问题，现场指导督促被核查单位立行立改，对违规问题按照规定严肃处理，并建立与预算安排相结合的成果利用机制，进一步增强了“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，强化了被核查单位财务管理的规范意识和预算执行主体的责任意识。

二、保障房资金管理使用中存在的主要问题

（一）资金分配下达不及时现象较为普遍

根据资金管理办法，各省辖市收到省级财政下达专项资金后，应在30日内分解下达。核查发现，部分市县收到保障房资金后，由于财政部门和有关主管部门未提前做好分配方案和项目遴选等准备工作，资金分配下达超过规定时限几个月，有的甚至长达1年，严重影响了资金支出进度。如，省财政厅2016年12月5日下达A县、B县2017年省级保障房资金，两县直到1年之后才下达到具体单位或项目，造成财政资金长时间滞留，未及时发挥其使用效益。

（二）部分市县以前年度结余的保障房资金仍未消化完毕

核查发现，部分市县2016年末结余的保障房资金在核查时仍未消化使用完毕。主管部门提出资金分配意见较晚、未提出资金拨付申请，以及项目进展慢、安排不精准需调整等多种原因造成资金未支出。如，某县房产管理局未将2016年结余资金1543万元优先使用，而是作为质保金仍未支出。

（三）市县保障房项目建设手续不完备、进展缓慢问题突出

核查发现，市县保障房项目建设管理问题突出，严重影响资金支出效率和效果。主要表现在：一是项目建设手续不完备，存在边建边批问题。如某市7个县区的57个在建棚改项目，均存在不同程度的手续缺失问题，绝大多数项目尚未办理建设用地规划许可证、土地使用证、建设工程规划许可证、施工许可证。二是前期准备不足，项目实施进度缓慢。有的项目前期规划不科学、不合理，导致改造计划和实际需求存在较大差异，资金无法保障，项目启动后难以推进；有的项目未能有效解决好历史遗留问题，拆迁难度很大，导致项目开工后无法按计划工期完工。

（四）超范围使用保障房资金问题仍有发生

根据资金管理办法，保障房资金可统筹用于支持纳入城镇保障性安居工程计划项目，用于棚户区改造的资金超过1年未使用的，可统筹用于近3年纳入计划的棚改项目。核查发现，个别市县违反规定将2017年专项资金用于以前年度棚改项目、非保障房计划项目以及危房改造支出等。如，某区将2017年保障房资金用于6个非保障房计划项目，违规超范围使用保障房资金。

（五）部分市县租赁补贴发放不及时

根据租赁补贴发放相关规定，租赁补贴应按月或季度发放，在每年12月25日前完成年度最后一次租赁补贴的核发。部分市县区未按月或季度发放，存在发放不及时问题。如，某市A区建设局及B区住建局对租赁补贴实行按年发放。

（六）个别县区保障房资金国库集中支付不规范

根据国库集中支付制度有关规定，严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出；严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户；严禁预算单位将财政资金从零余额账户拨至实有资金银行账户。核查发现，国库集中支付制度在个别县区没有得到严格执行，财政部门有的违规将保障房资金转入财政专户；有的违规将保障房资金支付到预算单位实有资金银行账户；还有的预算单位将专项资金从其零余额账户转入实有资金银行账户，再通过实有资金银行账户支出，财政资金支付效率和安全性无法保证。如，某县财政局违规将保障房资金拨入廉租房专户，再由廉租房专户拨付有关乡镇财政所。

三、存在问题的原因分析

（一）项目规划管理不到位，安排项目质量不高

核查发现，部分市县保障性安居工程项目前期规划设计不科学、评估论证不充分、项目申报筛选把关不严、下达计划项目质量不高。列入计划后，有的项目调整、设计变更频繁，不能及时开工；有的项目建成后长期闲置无法投入使用，导致资金滞留闲置、使用效益不高。如，某区2017年计划棚户区改造项目11个，执行中取消项目4个、新增项目3个，计划调整率达70%。

（二）项目前期工作不充分，影响项目开工和实施进度

保障房项目前期需经过规划设计、投资评审、招投标、公开公示等一系列流程，由于项目前期准备工作不充分，对项目环评、征地、拆迁等环节考虑不足，加之发改、国土、规划、住建、环保等项目审批部门间的协作和审批流程衔接不够，项目前期手续办理缓慢，影响项目开工建设和实施进度。如，某县2017年某镇棚户区改造项目拆迁时，才发现拟安置小区存在部分建筑未办理建筑规划许可证、与承建商存在经济纠纷以及部分房源被法院冻结等问题，导致拆迁工作停滞。

（三）部门沟通协调不畅，项目管理“两张皮”

住建、财政等部门和项目承接主体之间沟通协调不够，计划项目、资金需求、项目进展等情况与资金安排、调度情况沟通不畅，资金和项目对接不够，有的长时间不能分解落实到具体项目，有的落实到项目，资金又长时间不拨付使用。加之，有的县区保障房项目计划申报和具体实施分属不同部门。如，某市多个职能部门管理保障房项目，项目计划申报由住建部门负责，而项目实施管理则由城改办负责，导致项目管理“两张皮”，资金与项目脱节。

（四）资金管理不规范，影响资金支出的效率效果

核查发现，部分县区存在违反规定使用资金、资金未实行国库集中支付等现象。不但影响保障房资金支出效率和效果，而且还存在资金安全风险隐患。另外，省辖市未结合保障房项目实际需要，切块下达保障房资金，未明确到具体项目，资金分配方式不科学。如，某市2017年没有计划台账内项目，某区3个保障房项目因开发企业全额投资而在当年不需要财政补助，致使收到保障房资金后无法拨付。

四、进一步加强和规范保障房资金管理的几点建议

（一）提前谋划项目，优化项目储备安排

市县住房保障等相关部门应做好保障性安居工程项目摸底、调研、挖掘等项目管理基础工作，加大对项目的规划和储备，建立完善项目库，实行动态管理。对尚未达到开工条件的项目或尚未办理土地供应、用地规划手续的项目，可在完成项目可行性研究报告审批后作为保障性住房储备项目，待办理完成相关建设手续后再申报纳入年度建设计划；对前期工作扎实、基本具备开工条件的项目申报纳入年度建设计划，确保计划项目尽早开工建设，保证项目顺利实施。

（二）加强工作调度协调，加快项目实施和资金支出进度

各级政府应建立保障性安居工程建设工作调度会议制度，定期就重点调度项目计划、土地供应、项目审批、建设进度、分配入住、资金筹措安排及支出进度等进行讨论，加强问题的分析研判和部门间的沟通协调，研究解决保障性安居工程建设中存在的主要问题，督促加快项目实施和资金支出进度；同时，市县财政部门要主动与住建部门、工程建设单位加强联系，建立沟通协调机制，促进资金及时落实到项目；并跟踪项目进度，做好资金调度，及时拨付资金，确保资金需要。

（三）建设资金动态监控系统，全方位加强资金监管

加快推进建设保障房资金动态监控系统，实现对保障房资金从下达到拨付使用的全过程监管，动态掌握资金流向和支出进度情况，实时预警资金下达、分配、拨付、账户结转结余等各类风险隐患，及时督促核实处理，切实提高保障房资金监督管理效率和效果。

（四）强化责任追究，推动工作落到实处

建议建立保障房项目实施和资金监督管理长效机制，根据《河南省人民政府关于加快保障性安居工程建设的若干意见》和《河南省人民政府办公厅关于加快推进城镇保障性安居工程工作的通知》等规定，明确保障房建设工作的监管重点、关键环节、监管措施，细化各有关部门责任及责任追究措施，建立保障房项目实施和资金管理全方位责任追究机制，强化追责问责，推动各项工作落实。■