城市“多规合一”信息平台建设研究

尹继鑫，陆炜光，贾国焕，王方正

(1.西宁市测绘院，青海 西宁 810001； 2.广州城市信息研究所有限公司(西安分公司)，陕西 西安 710000；3.星际空间(天津)科技发展有限公司，天津 300000)

1 前 言

2017年2月23日～24日，习近平总书记在北京市考察城市规划建设时指出：“合理布局，规划先行”，城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务。并且要求把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图，着力提升城市核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致[1]。

2 规划蓝图

为全面落实推进新型城镇化建设的工作部署，结合城市实际情况，以城市发展战略规划为基础，全面梳理现有各类规划，以协同实施为支撑，以改革创新为保障，围绕建立功能互补、衔接一致、相互协调规划体系的总体目标，按照“同步编制、分头组织、综合审查、协同实施、联合监管”的路线图，实现同级各部门横向层级和市、县纵向层级的“多规合一”信息平台的建设。

同时在政府主导下强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护，综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的有机衔接，通过多种城市规划建设数据信息高效整合与“多规合一”专项地理信息平台搭建运营，来确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标[2，3]。

3 现状问题

长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”的多规并行、复杂交错等问题，城市规划难以发挥对城市发展的引领作用，主要体现在以下几个方面。

3.1 规划理念与目标不一致

总体规划统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。上述几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了困难[4]。

3.2 规划管理机制不协调

规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；城建部门具有专业技术能力，但偏重空间实体建设，统筹全局考虑不周；国土部门强调耕地保护的单一目标，与城镇化矛盾较为尖锐。所以，不进行合理的机构改革和职能调整，“多规合一”推进就缺乏有力保障。

3.3 项目审批存在的问题

在涉及城市用地的项目办理工作上，包括项目甄别和业务审批两大内容。在业务审批中，技术审查是最复杂的环节，存在两种操作方式：一是传统的线下核对图纸审查方式，二是利用自建或上级下发的审批系统审查方式。前者审查效率低下；后者，统一审批服务系统没有建设，各部门的审批系统无法与之对接，造成信息隔断。在项目监管和推进层面，由于没有市区(县)一体化的项目管控系统，不能实现并联审批和项目分级监管，项目推进效率较低。

4 建设原则与思路

4.1 建设原则

“多规合一”必须要有创新理念引领，不能为了“合规”而“合规”，必须与科学、合理、具体的城市发展目标、发展定位相结合，同时遵循以下几项原则[2，3，4，5]。

(1)统一协调、各方互动。“多规合一”工作必须以政府为主导，建立多部门协作、公众参与的机制。因其根本目的在于探索“以人为本”的城市建设发展新型模式，这就有赖于自上而下和自下而上相结合的多轮规划和决策机制。

(2)总体统领、远近结合。“多规合一”的直接目的在于实现城市资源的全面空间统筹，解决以往城市发展中，各类要素资源与经济社会活动在空间与时间上的不协调、不平衡的矛盾。

(3)因地制宜、有的放矢。以不同区域的具体问题为导向，正确处理好多层关系。“多规合一”的主要目标，就是为了解决现有规划体制和规划体系中存在的特别缺陷和特定问题。

(4)整体把握、分段实施。“多规合一”是一项涉及多个领域、多个方面的系统性工程，因而脱离不开大量的前期地理测绘与数据信息整合工作，同时还需要政府部门具备较高的信息化管理能力。

4.2 建设思路

根据中央指示精神，同时按照国家四部委关于开展“多规合一”试点工作的总体部署，结合城市区域特点和实际情况，可初步确定城市“多规合一”试点工作总体建设思路，即“围绕一个核心、落实五项任务、实现四个目标”[4，5]。

一个核心，即构建科学合理、标准规范的空间规划管控体系。全面落实中央关于推进新型城镇化的决策部署，紧紧围绕城市建设目标，以城乡建设规划为基础，以市域总体规划为统揽，以全域发展为导向，建立“多规合一”信息平台。

五项任务，即“多规合一”，要描绘好一张发展蓝图；城乡统筹，要建立好一套管控体系；优化整合，要建设好一个信息平台；推动实施，要落实好一批重大项目；改革创新，要完善好一套工作机制[6]。

四个目标，即实现历史文化、自然遗产和环境资源保护与城市可持续发展的有机统一；实现指标体系与空间信息标准体系建设的有机统一；实现产业发展与环境承载能力的有机统一；实现发展需求增量与城乡空间资源优化的有机统一。

图1为“多规合一”信息平台建设思路示意图，分为工作任务和工作目标两个层面。

图1平台建设思路示意图

5 建设内容

5.1 总体框架

基于上述现状问题、原则与思路考虑，“多规合一”信息平台总体架构应由4个层组成，即支撑环境层、数据层、平台层和应用层，如图2所示。

图2为“多规合一”信息平台总体建设框架示意图，包括体系建设、框架层建设、协调应用等。

(1)支撑环境层

总体架构最底层提供整个信息平台运行所依赖的存储设施、运算设施、网络设施、安全设施等基础设施支撑。

图2平台总体框架示意图

(2)数据层

基于统一标准全面管理各类数据资源，构建基于业务主题的信息资源库。对建立的各类数据库进行提炼，通过在时间、空间等维度的抽取、分解、归类、关联，形成各类专题库，为业务应用及决策提供优质、可靠的数据。

(3)平台层

“多规合一”信息平台各子系统应用，与城市规划建设部门现有的规划管理系统进行有效衔接，并与各委办局的业务系统和业务数据库进行对接，对建设项目行政审批流程进行改革，精简审批流程，进行业务协同审批。

(4)应用层

将“多规合一”信息平台为不同层级的应用对象提供多规信息服务。公众可利用定点或移动平台进行数据信息浏览、业务申办、评价服务等。应用部门基于“多规合一”信息平台进行规划辅助设计、建设项目审批、建设项目辅助选址等应用。多规协调运维部门负责整体工作的协调组织(包括方法协调、标准协调、数据协调等)和对“多规合一”成果的管理、更新以及信息平台的运维管理等。

5.2 数据库建设

(1)标准规范

“多规合一”信息平台建设遵从现行国家标准和行业标准的规定，并根据项目的特点和具体实施要求，制定项目规范，以指导项目的建设和今后的运行维护。主要包括制定“多规合一”数据成果辅助制图及成果规范、成果数据库标准、数据入库及动态更新操作规范、“多规合一”信息平台运行管理办法、“多规合一”项目前期协调管理办法等，指导“多规合一”数据整理、信息联动管理平台建设和后期运行维护工作。

(2)数据整合

“多规合一”信息平台要汇集各部门的数据资源，包括结构化业务数据、结构化空间数据、非结构化数据，根据多规业务逻辑梳理形成多规成果专题、空间开发评价专题、基础地理专题、专项规划专题、审批管理专题等，搭建“多规合一”数据库，并依托数据管理系统实现数据管理、更新、分析、应用等。

图3为“多规合一”信息平台数据库总体构架示意图，包括数据管理系统、“多规合一”数据库、数据专题集、数据存储等。

图3 “多规合一”数据库总体构架示意图

5.3 信息平台建设

在“多规合一”数据库的基础上，构建“多规合一”信息平台，从数据资源管理、共享服务、多规空间评价服务(多规差异协调)、项目审批管理、多规辅助决策、运维管理等方面着手，建设各子系统[6，7]。

图4 “多规合一”信息平台各子系统结构图

图4为“多规合一”信息平台各子系统结构以及各子系统的主要功能构成。

(1)“多规合一”数据管理子系统

多规数据管理子系统以数据资源的管理维护为主要目的，实现空间数据资源的组织、管理、更新及维护，同时实现空间数据资源的浏览、查询定位等基础应用。

(2)“多规合一”共享服务子系统

提供统一的资源展示入口，基于“多规合一”空间规划成果实现“多规合一”各类成果的展示与统计分析，以辅助各部门的行政审批。并通过后台运维实现对各类地图资源、用户权限进行集中管理。

(3)多规差异协调和辅助分析子系统

在同一平台，同一坐标体系下，依据规划比对情况，例如控制性详细规划与土地利用规划用地分类对照规则，对两规图层进行冲突检测，生成差异图层，梳理规划矛盾所在。通过构建协调规则，对冲突图斑进行快速科学地协调，辅助编制“多规合一”一张图，推动“多规合一”成果和法定规划联动修改。

(4)多规业务协同子系统

分析建设项目是否符合各规划空间管制要求，生产定量分析结果。

依据边界管控规则，在年度建设项目前期策划阶段，利用多规边界成果检测项目选址是否合理，生成管控报告，通过多部门协调，加速后续审批速度。

(5)多规辅助决策子系统

提供规划、国土、环保等各类专项统计汇总，便于决策部门及时掌握城市规划编制情况、城市发展动态，如：土地利用状况、耕地面积变化情况、基本农田保护情况、建设用地审批情况、政府储备土地情况和规划审批情况等。支持各类规划统计、智能选址、“多规合一”实施评价等，包括：GIS统计汇总、辅助选址、用地平衡分析、可用地存量分析、用地开发强度分析、指标监控、控制线检测、服务半径分析、地块分析、资源环境承载能力评价等辅助决策功能，为项目审批、城市规划编制提供决策支持。

(6)多规运维管理子系统

系统的运维管理模块提供包括用户管理、权限管理、服务管理、专题配置、日志管理等功能，方便用户快速完成数据服务图层的灵活配置。

6 结 语

城市“多规合一”工作的开展及其信息平台的建设旨在解决地、市一级及下辖区县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题[8]，是保障市、县(区)两级规划有效实施的迫切要求；是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措；是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。